裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第6237號判決
裁判日期：民國91年08月19日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第六二三七號
原告甲○○
乙○○訴訟代理人戊○○被告台北縣政府代表人丙○○縣長）訴訟代理人丁○○右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十年九月五日台（九十）內訴字第九○○五二○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：緣坐落台北縣板橋市○○路○段○○○號一、二樓建築物（下稱系爭建物），原告乙○○為一樓建築物所有人、原告甲○○為二樓建築物所有人，領有被告所屬建設局核發之六二使字第四二四號使用執照，經被告聯合查報小組九十年一月二日赴現場稽查時，發現系爭建物用以經營視聽歌唱業，嗣於同年月十一日被告聯合查報小組復赴現場實施公共安全檢查，查得系爭建物仍用作經營視聽歌唱業，並有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失：一、避難層出入口寬度不符。二、直通樓梯寬度不符。三、隔間牆面及天花板裝修材料不符。被告乃依建築法第七十七條規定，分別以九十年二月二十六日北府工使字第六四八九七號及第六四八九八號函處原告）各新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告等二人不服前開處分，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：系爭建物二樓是否有違規使用？系爭建物之違規使用，原告是否應負責？被告之裁量有無瑕疵？
一、原告主張之理由：
㈠、原告房屋出租時空屋交與承租人 陳華清 ，由承租人視經營行業之需要去變更合法使用與其構造設備安全由承租人自行負責，租賃契約有記載。原告不知有第四八七七一五號函裁罰承租人新台幣四五、○○○元一案，沒有接到公文通知。
㈡、原告曾以違反租賃契約欲收回租賃之系爭建物，阻止承租人繼續違規使用，房客以行政機關未停止營業及租約未到期為由拒絕搬遷，並以押金強抵租金繼續營業，罰款要原告自行承擔，原告確有盡力阻止，惟僅因原告只以口頭阻止，未以書面通知以為自己證明。行政機關自己縱容業者違規營業，只知罰款不予制止。
㈢、二樓未設視聽歌唱設備，僅有廚房及咖啡桌椅，並未違規營業使用，應免罰。
二、被告主張之理由：
㈠、原告未維護系爭建物合法使用與其構造及設備安全，前經被告聯合查報小組九十年一月二日當場查獲該址違規營業，此有被告聯合查報小組九十年一月二日稽查違規商業活動現場紀錄表附卷可稽；復經被告聯合查報小組於九十年一月十一日再度前往查察，發現違規事實仍未改善，且系爭建物仍有：（一）避難層出入口寬度不符。（二）直通樓梯寬度不符。（三）隔間牆面及天花板裝修材料不符等公共安全缺失。違規情形依然存在，嚴重影響公共安全，被告乃依法現場執行拆除。
㈡、另該址亦被板橋分局提報為「第六波必安住」編號一列管對象，被告並以九十年一月三日九十北府工使字第五八○三號「敬告屋主函」函請原告立即停止使用並恢復原核准用途。至原告提出二樓房屋出租時空屋交與承租人，由承租人視經營行業之需要去變更合法使用其構造設備安全完全由承租人自行負責乙節，按建築法第七十七條規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」。而原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，經被告九十年一月二日及九十年一月十一日二度稽查，違規情事依然存在，影響公共安全甚鉅。且被台北縣警察局板橋分局提報為必安住專案執行對象均為惡性重大、擾民安寧之違規營業場所，而建築物所有權人（即原告）將房屋出租予他人後便漠不關心，只在乎承租人是否按時繳納租金，並未善盡督導之責，其違規事實洵勘認定，被告依法裁罰並無違誤。
㈢、經原告九十年一月二日即九十年一月十一日兩度稽查，系爭建物二樓確有營業，並非如原告所述暫供承租人放置物品，並未違規使用等情事，此有現場照片可稽，故原告所述不實，原告未維護建築物合法使用，其違規事實洵勘認定，原告所辯均係推諉卸責之詞，所辯核無可採。另被告針對必安住專案執行對象另訂有裁罰標準，建築物所有權人初犯者裁罰十萬元罰鍰，建築物使用人一律從重裁罰三十萬元。故被告因一、二樓各建築物所有權人違反建築法第七十七條第一項爰依同法第九十一條規定，以九十年二月二十六日九十北府工使字第六四八九七號函及九十北府工使字第六四八九八號函，分別處原告乙○○及甲○○各十萬元罰鍰並無違誤。
理由
一、按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」、「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新台幣六萬元以上、三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」分別為建築法第七十七條第一項、第九十一條第一項所明定。經查原告乙○○為系爭建物一樓建築物所有人、原告甲○○為二樓建築物所有人，領有被告所屬建設局核發之六二使字第四二四號使用執照，經被告聯合查報小組九十年一月二日赴現場稽查時，發現系爭建物用以經營視聽歌唱業，嗣於同年月十一日被告聯合查報小組復赴現場實施公共安全檢查，查得系爭建物仍用作經營視聽歌唱業，並有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失：一、避難層出入口寬度不符。二、直通樓梯寬度不符。三、隔間牆面及天花板裝修材料不符。被告乃依建築法第七十七條規定，分別以九十年二月二十六日北府工使字第六四八九七號及第六四八九八號函處原告）各十萬元罰鍰等情，有上開處分書及稽查違規商業活動現場紀錄表影本二份建築物公共安全之構造及設備檢查紀錄表影本一份可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、
㈠、原告主張略以：原告房屋出租時空屋交與承租人，由承租人視經營行業之需要去變更合法使用與其構造設備安全由承租人自行負責，原告不知承租人違規使用，應無責任。原告曾以違反租賃契約欲收回租賃之系爭建物，阻止承租人繼續違規使用，原告確有盡力阻止，行政機關自己縱容業者違規營業，只知罰款不予制止，殊屬不當。二樓未設視聽歌唱設備，僅有廚房及咖啡桌椅，並未違規營業使用，應免罰。
㈡、被告則以：原告將房屋出租予他人後便漠不關心，只在乎承租人是否按時繳納租金，並未善盡督導之責，其違規事實洵勘認定；被告兩度稽查，系爭建物二樓確有營業，被告依據內部所訂之裁罰標準，建築物所有權人初犯者裁罰十萬元罰鍰，本件原處分並無違誤等語置辯。
三、本院判斷如下：
㈠、按建築法第九十一條對違反第七十七條者，建築物所有權人、使用人均受罰，而法條規定處罰不只限於使用人，其目的係在課所有權人對建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，乃明定建築物之所有權人負有維持及監督其所有建築物合法使用之作為義務與責任，不得因出租或其他事由，致另有使用人而免除其義務。再者，前揭建築法第九十一條第一項規定之行政罰，係針對「不服從犯」所設之行政秩序罰，該條項並未對行政罰故意過失設有特別規定，僅須違反作為義務，而不以發生損害或受危險為其要件，即依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件，參照大法官釋字第二七五號、四九五號解釋意旨，為顧及行政目的（參著建築法第一條之立法目的）之實現，另設「推定過失」之制度，如有違規事實存在，除行為人能舉證證明其無責任條件即無故意或過失外，即應受罰。所謂過失，乃以指行為人對違章事實之產生（即本件建築物之違法使用及設備安全維護上之不足）「應注意」且「能注意」而「不注意」為其構成要件：其中「應注意」中所討論者乃屬「客觀注意義務」之具體內容問題，由於行政法上，客觀注意義務之產生均源自於行政實體法之抽象規定，本件如前所述，原告即負有此一義務。
㈡、然而有關「能注意」則涉及違章行為人主觀上之注意能力與個案之特殊時空背景下有無注意可能性等問題，則須依具體案件之情節單獨定之。建築法第七十七條第一項所課予建築物所有權人之「維護建築物合法使用與構造及設備安全」注意義務，此項注意義務乃隨著建築物之存續期間，持續不斷地發生，對所有權人而言，將必是一項沈重之負擔。另外在建築物所有權人將之出租予第三人，而未實際現實持有支配建築物時，其對承租人之違規使用經常未能即時知悉，該等注意義務之實踐更有實際上之困難。所以在此特殊時空背景下，建築物所有權人主觀上所能盡到的注意義務程度究竟應該有多高，才能認為其已盡注意之能事，而可免除因承租人違規使用建築物所導致之違章事實行政罰責任？本院斟酌本案中以下各項因素，據以認定原告對本件建築物之違章使用事實，尚未盡到其能盡到之「注意義務」，所以具有過失責任，仍應負擔本件違章責任。玆分述如下：
１、原告及使用人陳華清之系爭建物之租賃契約第十條雖有約定：房屋不得非法使用等文句，惟若承租人（使用人）與出租人（所有權人）租賃契約約定，一切責任由承租人（使用人）負擔，即可免除所有權人公法上之義務，建築物所有權人將得以輕易推卸維護建築物公共安全之責任，前開立法之意旨即不能貫徹，故此公法上之義務應不容租賃契約當事人約定概由承租人（使用人）負擔。是以所有權人仍應該不定時去檢查，並在查覺違規時通知主管機關。然而本件原告卻是在收到被告被告並以九十年一月三日九十北府工使字第五八○三號「敬告屋主函」函請原告立即停止使用並恢復原核准用途後，才查知上情，顯然對平日之查證義務有所疏漏。原告主張租賃契約約定系爭建物構造設備安全由承租人自行負責，原告不知承租人違規使用，應無責任云云，即無可採。
２、另依上開系爭建物租賃契約第三條記載租金係每月收取一次，而依卷附照片所示，使用人陳華清所設立之店外招牌即標示經營經營ｐｕｂ及卡拉ｏｋ，原告並無不能注意系爭建物係非原契約約定之用途而使用，其未注意維護其合法供餐廳使用之責，顯有過失，原告雖主張曾以違反租賃契約欲收回租賃之系爭建物，阻止房客繼續違規使用云云，但並無任何證據以實其說，至於原告於起訴時所提之存證信函及調解委員會筆錄，均在九十年十月間，係本案原處分作成後近八個月所為，自不能作為有利原告之證據。
３、原告九十年一月二日稽查，系爭建物二樓確有營業，此有該日稽查違規商業活動現場紀錄表可稽，另依現場照片所示，二樓現場所擺設之桌椅整齊排列，顯非如原告所述暫供承租人放置物品，另一、二樓係直接樓梯相通，系爭建物違規之項目為「一、避難層出入口寬度不符。二、直通樓梯寬度不符。」其違規之事項與營業與否並無關係（本件並非依據違反建築法第七十三條處罰），是以縱二樓於稽查時或平時客人較少，並無一併開放營業，亦無解於其未維護建築物合法使用與構造及設備安全之責任，原告雖提出電費繳納單以證明二樓部分使用較少，亦不足為原告有利之證據，原告未維護建築物合法使用，其違規事實洵堪認定，原告所辯均係推諉卸責之詞，所辯核無可採。
㈢、關於罰鍰之裁量：
１、惟按行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。再者，法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性以俾適用。職此，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「裁量怠惰」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第二百０一條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「裁量怠惰」之瑕疵類型。
２、按本件被告固針對所謂必安住專案執行對象另訂有裁罰標準，建築物所有權人初犯者裁罰十萬元罰鍰，建築物使用人一律從重裁罰三十萬元，此有上開方案之簽呈一件可查。惟查本件系爭建物係一併租予使用人陳華清，而使用人陳華清亦將系爭建物一、二樓一併使用，且本件系爭建物違規之項目為「一、避難層出入口寬度不符。二、直通樓梯寬度不符。」均係一、二樓一併檢查考量，被告就本件違規行為對使用人陳華清之罰鍰亦依上開方案處三十萬元，此有附卷內政部九十年六月一日台（九○）內訴字第九○○四○二五號訴願決定書可按，是以本件雖因建物所有權人分屬原告二人，而依法不得不分別系爭建物之所有權人而各別處罰，惟對本件應視為一體使用之建物，其罰鍰之總金額亦應儘量近於被告內部裁罰標準所定之十萬元，原處分未考量與上開與事物性質相關之因素為正確之裁量，即逕科原告分別十萬元罰鍰，共計二十萬元之罰鍰，致與上開方案所訂之標準相背，乃消極不行使裁量權，顯係「裁量怠惰」之裁量瑕疵。
三、從而原處分既有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌粗略，爰將訴願決定及原處分以予撤銷，由被告重行考量原告違法之情狀後，依比例原則另為適法之處分，以昭折服。另就違規項目之「三、隔間牆面及天花板裝修材料不符」，究屬建築法第七十七條之規範範圍，或係屬同法第七十七條之二之範疇，在為原告重為違反同法第九十一條之處分時，該項目是否應予刪除，亦應一併考量。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年八月十九日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年八月十九日
書記官黃明和