裁判字號：最高行政法院106年裁字第1865號裁定
裁判日期：民國106年10月12日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院裁定
106年度裁字第1865號抗告人礁溪遠雄悅來大飯店股份有限公司代表人 洪賢德 訴訟代理人 陳彥希 律師
劉彥玲 律師 黃渝清 律師上列抗告人因與相對人宜蘭縣政府間環境影響評估法事件，對於中華民國106年5月31日臺北高等行政法院105年度訴字第821號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣㈠重測前宜蘭縣○○鄉○○○○段○○○○○○○號等土地（重測後為宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○號等土地），原由第三人腓利傳媒股份有限公司（下稱腓利公司）申請為豐富五峰旗旅館整體開發事業計畫之開發行為（下稱系爭開發案），該公司向相對人提出豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書（下稱豐富五峰旗旅館環說書），相對人審查結果，作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論，無須進入第二階段環境影響評估，並以民國95年7月5日府環一字第0950013214號公告審查結論。96年6月5日，相對人就腓利公司與抗告人申請變更豐富五峰旗旅館環說書所載開發單位名稱及負責人姓名，以府授環一字第0960011361號函同意備查。之後，抗告人檢附「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨環境影響差異分析報告書」（下稱第1次環差分析報告）申請變更內容，經相對人以101年6月6日府授環綜字第1010013544號函同意備查。㈡嗣抗告人擬就系爭開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙容量等之內容變更，乃依環境影響評估法第16條及94年6月17日修正發布之環境影響評估法施行細則（下稱行為時環評法施行細則）第37條第1項規定，提送「豐富五峰旗旅館整體開發計畫第二次環境影響差異分析報告」（下稱第2次環差分析報告），相對人以103年1月27日府授環綜字第1030002821號函（下稱103年1月27日函）通知抗告人第2次環差分析報告書業經相對人環境影響評估審查委員會（下稱相對人環評會）審查通過，並以103年2月21日府授環綜字第1030003852號函同意核備定稿本。訴外人 孫博萮 以其為系爭開發案所在地5公里內之居民，不服相對人通過第2次環差分析報告之審查結論，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）104年12月23日環署訴字第1040068450號訴願決定（下稱104年12月23日訴願決定）撤銷，由相對人另為適法處理。抗告人不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第293號判決駁回，本院106年度判字第4號判決駁回其上訴而告確定。㈢抗告人在相對人以103年1月27日函表示第2次環差分析報告經審查通過後之104年2月，為了變更建築規劃、空間規劃、人口數、土方需求及施工期程等內容，依環境影響評估法第16條及行為時環評法施行細則第36條、第37條規定，提送「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書變更內容對照表」（下稱變更內容對照表），經相對人環評會104年3月10日審查會審議，審查結論為修正後通過，惟系爭開發案豐富五峰旗旅館環說書，自95年通過迄今多年未開發，本案開發基地尚未施工，要求抗告人需於104年9月前開工，逾期未動工開發者，將要求實施環境影響差異分析報告。相對人即以104年4月1日府授環綜字第1040008781號函通知抗告人本案審核修正通過，請依會議結論辦理（下稱104年4月1日處分），另以104年5月15日府授環綜字第1040013067號函同意核備變更內容對照表定稿本。㈣嗣相對人以抗告人未於104年9月底前開工，認為審核修正通過變更內容對照表之附款條件成就，以104年12月4日府授環綜字第1040032508號函（下稱104年12月4日函）通知抗告人104年4月1日處分，自然失其效力。抗告人不服相對人104年12月4日函，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：按性質上不容許出現不確定狀態之行政處分，應不得附以條件。本件相對人針對抗告人104年2月提送之變更內容對照表是否審核通過，原不得附以「必須於104年9月前開工」之解除條件，相對人104年4月1日處分設置此解除條件，屬違法之附款，惟在未經撤銷前，仍屬有效。是相對人104年4月1日處分之效力，既係繫於「系爭開發案是否已於104年9月前開工」之事實，則當解除條件成就時，相對人104年4月1日處分當然失其效力，此時相對人104年12月4日函對抗告人所為「104年4月1日處分，自然失其效力」之通知，純屬觀念通知，並非行政處分。且觀之相對人104年12月4日函，未見審核結論改為應提出環境影響差異分析報告此法律效果之意旨，自不能認為具有「確認應提出環境影響差異分析報告」之規制效力。又抗告人提送之變更內容對照表，係以第2次環差分析報告為比較基礎，該第2次環差分析報告因訴外人孫博萮循序提起行政訴訟經判決確定撤銷，足見相對人對變更內容對照表以附解除條件審核修正通過之處分（即相對人104年4月1日處分），已因該變更內容對照表無所依附，而當然終止，並非相對人104年12月4日函所規制形成，附此說明等由，裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：相對人環評會104年3月10日審查會會議結論，並無逾期未開工，原經審核通過之變更內容對照表將失其效力之意，相對人104年4月1日處分顯非附加附款之處分，原裁定認上開處分係附加附款之處分，顯與事實不符。另依環境影響評估法第16條第1項及行為時環評法施行細則第37條第1項規定，主管機關無從要求開發單位應同時或先後提出環境影響差異分析報告及變更內容對照表。抗告人經相對人環評會審核後認為符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定，而可以檢附變更內容對照表之方式辦理，並經相對人環評會審核通過，於此，相對人即無要求抗告人再提出環境影響差異分析報告之依據，變更內容對照表亦不因開發單位是否已於期限前開工而生影響。相對人104年12月4日函以開發單位未在104年9月開工為由，認定104年4月1日處分失其效力云云，已違反環境影響評估法等相關規定，原裁定據此認定相對人104年4月1日處分附加「104年9月前開工」之附款云云，洵有重大違誤。相對人於訴願程序已自認104年12月4日函之目的在於確認抗告人就申請變更內容應提出環境影響差異分析報告，該函業已直接影響抗告人之權利義務，並對外發生效力，而屬行政處分無疑。且環保署於104年12月23日作出撤銷處分之訴願決定前，第2次環差分析報告仍有效存在，本件變更內容對照表並無失所附麗之情形，原裁定以環保署於104年12月23日撤銷第2次環差分析報告審核通過之處分為由，認定相對人104年12月4日函並非行政處分云云，實有謬誤等語。
五、本院查：
（一）按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。次按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，當事人若對非行政處分提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，其情形無可補正，應以裁定駁回之。
（二）次按環境影響評估法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第16條之1規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」第31條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」94年6月17日修正發布之環境影響評估法施行細則（下稱行為時環境影響評估法施行細則）第36條規定：「本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，係指本法第6條第2項第1款、第2款、第4款、第5款及第8款或本法第11條第2項第1款、第2款、第4款、第5款、第8款及第10款至第12款之內容有變更者。」第37條第1項、第2項規定：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」第38條規定：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2項）前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」可見，已通過環境影響說明書或評估書之原申請內容的變更，涉及環境保護事項之變更，如申請變更之內容，有行為時環境影響評估法施行細則第38條第1項所定6款情形之一時，除第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者外；就申請變更部分，應重新辦理環境影響評估；如無須重新進行環境影響評估者，除具備行為時環境影響評估法施行細則第37條第1項但書規定之要件，得檢附變更內容對照表外，應依同細則第37條第1項本文之規定，提出環境影響差異分析報告。換言之，已通過環境影響說明書或評估書之原申請開發案內容為變更，究竟是應該重新辦理環境影響評估，或提出環境影響差異分析報告，抑或得僅檢附變更內容對照表，各有其應具備之要件。
（三）查系爭開發案經腓利公司向相對人提出豐富五峰旗旅館環說書，相對人審查結果，作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論，無須進入第二階段環境影響評估，公告審查結論後，抗告人檢附第1次環差分析報告申請變更內容，經相對人同意備查；抗告人擬就系爭開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙容量等整內容變更，提送第2次環差分析報告，經相對人審查通過後，抗告人再申請變更建築規劃、空間規劃、人口數、土方需求及施工期程等內容，究應提出環境影響差異分析報告或應檢附差異對照表，悉依前揭行為時環境影響評估法施行細則之規定為準據，並不因審查結論是否附加附款而有所影響。因此，相對人103年3月10日召開宜蘭縣環境影響評估審查會議104年第1次會議結論，雖有：「……二、本案開發基地尚未施工，開發單位申請調整建築規劃（未擴大建築規模）、減少員工人數50人、減少需求土方、變更出入口動線及車輛數等，符合環境影響評估法施行細則第37條第1項但書規定，原則同意以變更對照表審核，惟開發單位需於本
（104）年9月前開工，逾期未動工開發者，本委員會將要求實施環境影響差異分析報告。」記載，於抗告人未依限於104年9月底前為系爭開發案開工，原已審核通過之開發案內容變更，因附款條件成就而失效時，抗告人所提出開發案內容變更之申請，應依何種方式審核，仍應視其申請之內容決定，不產生當然應實施環境影響差異分析報告之效果。
（四）此外，抗告人第2次環差分析報告，相對人以103年1月27日函通知抗告人審查通過，並以103年2月21日府授環綜字第1030003852號函同意核備，已因未經相對人環評會委員實質合議審議，核可程序有瑕疵，已經環保署104年12月23日訴願決定撤銷，由相對人另為適法處理，抗告人不服，提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第293號判決駁回，本院106年度判字第4號判決駁回抗告人上訴而確定。
抗告人本件提出變更內容對照表之變更內容，係在歷次變更內容之基礎上所為，而有其相關性，相對人104年4月1日處分所指審核通過之「變更內容對照表」因比較基礎（即「第2次環差分析報告」）已不存在，該「變更內容對照表」業已失所附麗。
（五）綜上，相對人104年12月4日函，並無確認抗告人本件變更內容申請，應實施環境影響差異分析報告之法律效果，僅係通知抗告人104年4月1日處分，已因附款成就自然失其效力，純屬觀念通知，核非行政處分。原裁定以相對人104年12月4日函非行政處分，不備起訴要件，據行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回抗告人之訴，經核並無違誤。訴願決定雖以實體理由而未以程序不合法駁回，然其結論並無二致，應予維持。抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，即難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國106年10月12日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官林欣蓉法官鄭忠仁法官江幸垠法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國106年10月12日
書記官吳玫瑩