高雄高等行政法院105年度訴字第161號判決

裁判字號：高雄高等行政法院105年訴字第161號判決

裁判日期：民國105年11月01日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第161號民國105年10月11日辯論終結原告 蔡金帶
蔡坤南 蔡坤洲 被告嘉義縣政府代表人 張花冠 訴訟代理人 藍杞恚
周佩儀 郭書育
參加人嘉義縣民雄鄉公所代表人 何嘉恒 訴訟代理人 李紹誠 上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國105年2月23日台內訴字第1050000156號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。
經查，原告於起訴時，訴之聲明為：訴願決定及原處分均撤銷。嗣於民國105年7月12日本院行準備程序，原告將訴之聲明變更為訴願決定及原處分（104年3月9日府地權字第10400415116號公告及104年10月2日府地權字第1040180975號函）關於坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地地價補償及水井補償部分均撤銷。復於105年8月9日行政補充訴之聲明及理由狀，變更聲明為：⑴訴願決定及原處分（104年3月9日府地權字第1040041511號函）均撤銷；⑵被告應依原告104年4月1日異議書，依土地徵收條例第30條、土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項，將系爭土地評定為每平方公尺新臺幣（下同）21,400元。原告又於105年10月11日本院行言詞辯論期日時，更正聲明為：⑴訴願決定及原處分（104年10月2日府地權字第1040180975號函）關於否准嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地調高補償地價部分均撤銷；⑵被告應依原告104年4月1日之異議申請，依土地徵收條例第30條、土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦法）第6條等規定，作成准予將原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地補償價格為每平方公尺21,400元之行政處分。被告對於原告訴之變更並無異議，而為本案言詞辯論，揆諸前開規定，應予准許。
二、事實概要︰緣參加人為辦理民雄陸橋拓寬改建工程（下稱系爭工程），經由被告申請徵收包括原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭828-1土地）等42筆土地及一併徵收其土地改良物，經內政部以104年1月27日台內地字第1041301104號函核准徵收，被告據以104年3月9日府地權字第10400415116號公告（公告期間自104年3月10日起至104年4月9日止），並以每平方公尺12,800元作為系爭土地徵收補償地價，另有合法水權證明文件之水井補償費為469,845元，無合法水權證明文件之水井核定救濟金為34,000元。嗣原告向被告提出異議，經被告以104年5月29日府地權字第1040096062號函復原告查處結果，原告仍不服，復於104年6月25日提出復議，被告依土地徵收條例第22條第3項規定，提請嘉義縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）復議，案經地評會於104年9月15日召開104年第3次會議決議，系爭土地及水井維持原補償價格，被告乃以104年10月2日府地權字第1040180975號函通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。而以協議方式取得事業用地，除能順利並迅速完成興辦之事業外，且可促進社會祥和、避免人民抗爭、減少社會成本，增進人民對政府之信賴與整體社會之利益，是以協議取得事業用地，亦屬整體社會公益之內涵。土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違，最高行政法院96年度判字第1442號判決著有明文。本件「協議價購程序」用地機關以強暴弱、上對下威權及官僚作為完成該程序，迭經向被告申訴，未獲合理答覆。
（二）被告未盡調查能事，形式認定系爭828-1土地與相連之民雄段709-1號土地劃屬不同區段，以系爭828-1土地103年3月2日至103年9月1日內無買賣實例，竟選取「同一供需圈性質相近」之民雄段976-1等土地買賣實例，以使用強度、利用方式、位置及市場行情等不確定法律概念，致差之毫釐，失之千里，未真正探究實際市場土地交易價格，認為條件「明顯」差異，致影響價格論斷，對於原告所提有利部分之陳述相應不理，漠視實際履勘現場之請求，顯有已受請求之事項未予調查之違法。又被告未踐行實際市場土地交易價格調查，作出與自由市場機制千差萬別之裁量處分，對僅一線之隔土地裁定價格過程確有「明顯」、「重大」瑕疵，故整體土地價購程序、徵收過程未落實合法、嚴謹之價格調查程序，即有應予調查之證據未予調查之違法。
（三）觀諸行政程序法對外面向主要係由聽證程序及陳述意見程序所構成，直接影響人民與行政機關間之直接互動及其溝通關係，其規範與制度核心理念，係指向人民權利的保障；故行政機關得不給予陳述意見機會之情形自應採嚴格限縮之解釋方法，然而被告召開地評會時，理應傾聽人民陳述後再做客觀裁量，惟該會召開會議時，卻限制原告蔡坤洲陳述時間為5分鐘、制止原告蔡金帶陳述意見，等同以脅迫手段妨害人民行使權利，濫用權限限制人民陳述意見時間、連續完整陳述內容，程序明顯偏頗、違法，嚴重限制土地所有權人合法申訴管道，也違反行政程序法第8條。請傳訊下達限制原告蔡坤洲陳述意見為5分鐘命令及制止原告蔡金帶連續完整陳述意見之與會人員，並調閱被告開會錄音檔及完整文件以供調查。
（四）按平等原則為行政法上之基本原則，應符合「等則等之，不等則不等之」之法理，行政機關不得恣意為行政處分或其他行政行為，法律上相同事件應為相同之處理，故行政程序法第6條行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇之規定。被告認定民雄段823-7、823-8地號土地近鄰 協志 高職與民雄演藝廳，且其公共交通便利，卻無視該地因地勢低窪，每逢雨季即發生嚴重淹水情況，數十年來地方政府仍然無法解決，且靠近公墓及民雄納骨塔，生活機能嚴重缺乏，反觀系爭828-1土地地勢位置環境優越，鄰近文化路有民雄鄉公所、餐廳商店林立交通四面八達，係民雄市區門戶且熱鬧最有發展市區地帶，然其徵購價格遠不如民雄段823-7、823-8地號土地地價之1/2，顯有嚴重差別待遇，被告為土地價差之核判，有違行政程序法第36條行政機關應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意之義務。
（五）民雄陸橋西側第P000-0○○○區段○○○段696、697地號，農業區農地）於103年8月15日買賣成交，成交價格每平方公尺18,151元，成交日期在本件案例蒐集期間；民雄陸橋東側第P000-0○○○區段○○○段○○○○號，農業區農地），評定價格為每平方公尺21,400元，第P000-0○○○區段○○○段○○○○○○號，農業區農地），評定價格為每平方公尺27,500元，被告採用第P026-00地價區段為買賣實例，而系爭土地比準地第P000-0○○○區段○○段○○○○號土地，亦為農業區農地，評定價格為每平方公尺12,800元，上述被徵收土地共3筆，條件相同，被告不以第P026-00地價區段為比準地之原因何在，可見當作比準地之土地，決定權過程是被告恣意、擅斷而來，相同農業區農地卻不能以其當比準地，評定徵收土地價格過程明顯違法。被告主張第P000-0○○○區段○○段696、697地號土地作汽修廠是非法變更使用，與法定用途不符之交易價格明顯偏高應不予採用，惟民雄陸橋東側第P000-0○○○區段○○○段○○○○號）及P000-0○○○區段○○○段○○○○○○號），卻以與法定用途不符之土地作買賣實例，當作比準地作為土地徵收，可見土地買賣實例價格是一回事，與法定用途不符是另一層次問題，被告違反行政程序法第6條及第8條規定。
（六）土地徵收條例第30條所謂被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價，而所謂市價之定義依學者見解是若不被徵收，買賣雙方在市場中自願交易時，考量標的物所有可能用途後，所合致之價格，也就是市場行情價格，亦即公平市價補償。本件被告徵收土地用作陸橋拓寬工程供大眾通行而徵收該土地，係對原告高度侵害所有權，原告順從國家政策而作特別犧牲，釋字第579號解釋謂「國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。」另釋字652號解釋協同意見書，更進一步具體化相當原則：
「徵收補償實具有彌補因公用徵收所生之財產變動，藉使被徵收關係人能夠在獲得與被徵收標的物同種類或等值之物，以回復其未被徵收前之財產狀況之功能。」而土地徵收條例施行細則第30條第2項所謂「一般正常交易價格」，被告自行解釋為「區段地價」，並無法源依據。另土地徵收條例第30條之「一般正常交易價格」，文義上應解釋為「公平市價」。
（七）依空照圖顯示，民雄陸橋橫跨縱貫鐵路，民雄市區生活圈集中於民雄陸橋西邊（民南段）、縱貫鐵路西側，地價孰優孰劣立見高下，又距離陸橋7百公尺為嘉義大學及民雄農工，左方為民雄交流道，交通便利、人口密集；與此相比，民雄陸橋東邊、縱貫鐵路東側，所謂省道台1線上建築稀稀落落且多為鐵皮屋違章建築模式，何以補償地價比原告地價高於2倍以上。民雄陸橋東邊民雄段821-3地號土地，為易淹水地區，補償地價高達每平方公尺27,500元。
又該地段南邊500公尺起為民雄公墓群、民雄納骨塔，生活機能重度不彰。再者，民雄段824-2（原告誤載為824-1）、825-2（原告誤載為825-1）、819-3、820-2地號土地為民雄陸橋東邊橋墩之前單面臨路土地，該地亦為易○○○區○○○段南邊500公尺起仍為民雄公墓群、民雄納骨塔，被告核定每平方公尺補償地價為21,400元，該地段仍是生活機能不良，交易冷清，然系爭828-1土地生活機能良好，交通便利，土地價格明顯優勢，徵收價格自應如訴之聲明所載。另被告比準地基準民雄段976-1地號土地位於○○鄉○○路（79號鄉道），該地地處偏僻、人車稀少，買賣實例每平方公尺價格為8,463元，因距系爭土地遙遠，無比較實益，民南段537地號土地位於○○鄉○○○路（89號鄉道），非面臨交通要道，也非十字路口，自難與系爭828-1土地比擬。至與系爭828-1土地距離約30公尺之民南段696、697地號土地，○○○鄉○○路15米道路，被告質疑土地價格每平方公尺18,151元是人為炒作，但該地現已建設為汽車修護廠營業中，實際情況是業者永續經營非炒作行為等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（104年10月2日府地權字第1040180975號函）關於否准系爭828-1土地調高補償地價部分均撤銷；⑵被告應依原告104年4月1日之異議申請，依土地徵收條例第30條、市價查估辦法第6條等規定，作成准予將原告所有系爭828-1土地補償價格為每平方公尺21,400元之行政處分。
四、被告則以︰
（一）就系爭828-1土地市價徵收補償價格之形成及合法性臚述如下：
1、地價區段之劃設：系爭828-1土地位屬民雄都市○○道路用地，其逕為分割前屬農業區農地（非重劃田），依市價查估辦法第10條及第22條規定，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，將系爭828-1土地劃屬第P004-00地價區段，其相鄰之公共設施保留地劃為第P002-00、P005-00地價區段，毗鄰非公共設施保留地分別劃為第P015-00、P016-00、P018-00與P019-00地價區段。
2、比準地地價查估：依市價查估辦法第18至20條規定，於第P015-00、P016-00、P018-00與P019-00地價區段分別選取民雄段815-1地號、民南段709地號、民南段828地號與民南段748地號土地作為比準地，於本案案例蒐集期間103年3月2日至103年9月1日（估價基準日9月1日）蒐集比較案例，惟因該期間內第P015-00、P016-00、P018-00與P019-00地價區段並無買賣實例，爰選取同一供需圈鄰近性質相近位於第P027-00地價區段○○○鄉○○段○○○○○○號）、P025-00地價區段○○○鄉○○段○○○號）與P028-00地價區段○○○鄉○○段○○○○號）等3筆買賣實例為比較標的，估計買賣實例土地正常單價分別為8,463元/㎡、51,282元/㎡、9,240元/㎡，並與比準地進行區域因素及個別因素調整後查估比準地地價，依市價查估辦法第21條規定，計算比準地地價分別為5,000元/㎡、70,700元/㎡、12,800元/㎡與8,200元/㎡。
3、公共設施保留地區段地價加權平均計算：第P004-00地價區段，其相鄰之公共設施保留地為第P002-00、P005-00地價區段，毗鄰之非公共設施用地為第P015-00、P016-00、P018-00與P019-00地價區段，依市價查估辦法第22至25條規定加權平均計算後其區段地價為12,800元/㎡。
4、估計宗地市價，提交地評會評定：系爭828-1土地全筆劃屬第P004-00地價區段，依市價查估辦法第22條規定計算後宗地市價為12,800元/㎡，並提交被告地評會103年第4次評議會評定通過在案，其徵收查估價格與同一供需圈鄰近性質相近具替代性之成交實例相較並未偏低，亦屬合理，並無不當。
（二）參加人以103年9月5日嘉民鄉建字第1030018221號函通知土地及土地改良物所有權人協議，並於103年9月17日與土地及土地改良物所有權人協議以市價價購或其他方式取得；當日原告蔡坤南及蔡坤洲到場與會，原告蔡坤南於會中提出意見陳述，參加人當場答覆，並以103年10月1日嘉民鄉建字第1030020121號函就其意見再查復原告，另參加人於103年9月23日以嘉民鄉建字第1030019669號函送原告協議價購會議紀錄，並請原告於103年9月24日前出具協議價購同意書，原告並未出具，是參加人基於工程實際需要，依法令規定及程序申請徵收，原告訴稱違反土地徵收之法定協議價購程序，應係對徵收程序容有誤解。
（三）系爭828-1土地逕為分割前屬農業區農地（非重劃田），市價查估劃屬第P004-00地價區段，為單面臨街農業區農地加權平均計算推估價格為12,800元/㎡；民南段709-1地號土地逕為分割前屬農業區建地，市價徵收查估劃屬第P002-00地價區段，為雙面臨街路角地農業區建地加權平均計算推估價格為70,700元/㎡。由上可知系爭828-1土地與同段709-1地號土地分屬單面臨街農業區農地（非重劃田）與雙面臨街路角地農業區建地，兩土地雖相鄰但其使用強度、利用方式、位置及市場行情等條件明顯相異，其市場價值當然不同。
（四）公告期間原告就徵收系爭828-1土地地價、水井與水利設施補償費偏低提出異議，案經被告轉據嘉義縣大林地政事務所及天下不動產估價事務所查復之內容函復原告，惟原告不服查復結果，再向被告提出復議，被告乃依土地徵收條例第22條第3項規定提交104年第3次地評會復議，是原告陳述之異議及復議詳細資料皆提交與會委員，所稱被告違反行政程序法第102條「應給予處分相對人陳述意見之機會」顯係誤解。另原告訴稱出席被告之地價及標準地價評議委員會議時陳述意見遭時間限制乙節，按當日於會議進行中原告於陳述意見前即表示因準備資料眾多，無法於5分鐘內說明完畢，嗣經會議主席表示其可充分陳述無時間限制後，原告係於完整陳述意見後始離開會場，並無限制其陳述意見權利之情形。
（五）民雄段823-7、823-8地號土地逕為分割前屬農業區農地（重劃田），市價徵收查估劃屬第P013-00地價區段，為雙面臨街路角地農業區（重劃田）農地，加權平均計算推估價格27,500元/㎡。該區域雖因102年康芮颱風瞬間大雨加上排水系統阻塞，造成龐大水流短時間內無法宣洩之淹水事件為20年來偶發，並未影響該區域近年來交易水準。另上開民雄段823-7、823-8地號兩宗土地位處省道台一線路角，近鄰協志高職與民雄演藝廳且其公共交通便利，屬重劃田其農業設施亦較完善，與系爭828-1土地單面臨街土地（非重劃田）分屬不同區位條件，是以市場行情自然有所差異。其次，按原告對系爭828-1土地、同段709-1地號及系爭828-1土地對面機車行土地及民雄段823-7、823-8地號土地之市價見解與相關主張，應回歸土地徵收條例及土地徵收補償市價查估作業手冊等相關規定辦理查估。而原告所陳相關地理環境條件，查估徵收補償市價時，已按估價原理之替代原則對實價登錄眾多實例調查其影響地價因素、勘估個案估價條件，經由專業經驗判斷，過濾選取得以反應市場正常交易價格、選具代表性之實例作為比較標的，且對位於都市計畫整體開發區或重大建設工程之鄰近地區，常見投機炒作及隱含期待因素不宜選取作為比較標的，非屬市場正常交易價格之買賣實例予以排除，就影響地價各方面條件，依市價查估辦法為綜合評估並修正估算，鄰近徵收用地範圍之公墓查估時，亦有按各用地類別規範就應調整之地價區段最近之公墓列入嫌惡（特殊）設施，已依距離條件作適當價格修正。
（六）原告主張系爭828-1土地應評定為21,400元/㎡，與該區周邊近鄰土地一般正常交易情形6,000元/㎡至12,000元/㎡顯不相當。又系爭828-1土地徵收補償依市價查估辦法第22條規定計算後宗地市價為12,800元/㎡，其徵收價格與同一供需圈鄰近性質相近具替代性之一般正常交易行情成交實例相較並未偏低，亦屬合理，並無不當。土地徵收補償價格已考量被徵收土地所有權人之權益而從優從高查估，足以在該近鄰地區購回條件性質相當之土地，應符合釋字第579號及第652號解釋意旨。再者，本案農業區部分比準地基準買賣比較實例民雄段976-1地號及民南段537地號土地，分別位居安和路及民溪南路與嘉164縣道，為民雄市區○○○○○道，形狀方整且地理位置、農地出入和耕作條件佳，原告所言顯見偏頗。另民南段696、697地號（非系爭工程徵收土地）於103年8月15日買賣（每平方公尺18,151元）現地雖建設為汽修廠營業中，然該2筆宗地係屬農業區農業用地，作汽修廠為非法變更使用，按市價查估辦法第7條第12款規定，與法定用途不符之交易價格明顯偏高應不予採用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：有關淹水情形在台1線地區，當時工務局所設計的排水溝渠有瑕疵，每逢大雨時，民雄陸橋徵收區段往北方向至嘉164線至107路段每逢下雨多少會積水，102年康芮颱風雨勢集中民雄附近3個鄉鎮，該地區積水較深，包括台1線積水大約60公分左右，排水系統受縱貫鐵路影響，所以東邊較高，西邊較低，並非橋下阻塞，實際上是橋下排水箱涵較窄，並無阻塞造成排水瓶頸，鐵路西邊淹水情況少，東邊淹水情況頻繁，比準地的價格會不一樣，民雄地區地價大致上以縱貫○路○區○○○○○路東邊與西邊價會有些區別等語。
六、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，復有內政部104年1月27日台內地字第1041301104號函、被告104年3月9日府地權字第10400415116號公告、原告104年4月1日異議書、104年6月25日復議書、被告104年5月29日府地權字第1040096062號函、地評會104年第3次會議紀錄、104年10月2日府地權字第1040180975號函等附訴願卷及本院卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點厥為原告請求被告調高土地補償，即按每平方公尺21,400元作成徵收補償地價之行政處分，有無理由？茲論述如下：
（一）按「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」及「（第1項）本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。
」「（第1項）本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均市價，指毗鄰各非公共設施保留地市場正常交易價格之平均數，比照平均地權條例施行細則第63條第2項規定計算之。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入。」土地徵收條例第11條第1項、第30條及同條例施行細則第30條第1項、第31條第1項定有明文。
（二）次按「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第30條第4項規定訂定之。」「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施○○○區段地價之宗地。」「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。
四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段……。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」「依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。」「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰○○○區段，亦同。」「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」「（第1項）都市計畫區內公共設施○○○區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入……。（第4項）第1項公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，尾數進位方式依第21條辦理。（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越2個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，尾數進位方式依第21條辦理。」「公共設施保留地區段毗鄰之非公共設施保留地，經量測確僅以點相接者，不計入加權平均計算。」為行為時市價查估辦法第1條、第2條、第4條、第10條第1項、第3項、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條第1項、第2項、第4項、第5項、第24條所明定。又市價查估辦法乃土地徵收條例中央主管機關內政部依該條例第30條第4項授權所訂立關於被徵收土地查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項之法規命令，其中上述規定乃關於查估市價之地價調查之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，本院自得予以援用。
（三）又按「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法異議之標準地價。
五、土地徵收補償市價及市價變動幅度。六、依法復議之徵收補償價額。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」為地價及標準地價評議委員會組織規程第2條、第3條所明定。準此，土地徵收之價額，依前揭土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地價及標準地價評議委員會為評議。且依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員等，是有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，為經由該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有判斷餘地，而在判斷之範圍內，行政法院僅能就行政機關之判斷時，有無遵守法定秩序，是否基於錯誤之事實所為，有無遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查外，其他屬行政機關之專業認定部分，行政法院應予尊重。
（四）經查，本件參加人於103年9月17日舉行系爭工程用地協議價購或以其他方式取得之協調會議，因購買價格協議不成，參加人遂擬具徵收計畫書報請被告申請徵收，經內政部准予徵收，有被告103年9月5日嘉民鄉建字第1030018221號開會通知單、系爭工程用地取得協議價購會議紀錄、內政部104年1月27日台內地字第1041301104號函附訴願卷可憑（第346頁、第362-364頁、第281頁）。原告雖爭執被告未真正落實協議價購程序又未依職權調查需用土地價格程序云云。惟查，協議價購為需用土地人申請土地徵收之前置程序，由需用土地人依市價與所有權人協議，以雙方合意訂定契約之方式使需用土地人取得標的物所有權，此與土地徵收由徵收權人向被徵收人以直接對外生效之單方徵收行為性質有別。本件原告係爭執徵收補償價格過低應予提高，然徵收補償價格之決定與徵收前協議價購之程序，分屬不同階段之行政作為，應各別審查其適法性，本件關於補償價格是否適法，應審酌者為被告是否依循土地徵收條例第30條規定按照徵收當期之市價補償，而非前置程序之議價價格是否調高，是原告尚無從以協議價購程序有瑕疵，即認補償價格不合法。
（五）其次，依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭828-1土地應按照徵收當期市價補償地價，茲就系爭828-1土地市價徵收補償價格之形成，分述如下：
1、系爭工程用地徵收之估價基準日及案例蒐集期間：查內政部104年1月27日台內地字第1041301104號函說明五載明：
「本案計畫進度：『預定104年10月開工，107年12月完工』，應注意土地徵收條例第9條之規定，切實按核准計畫及所定期限使用。」等語，被告104年3月9日府地權字第10400415116號公告事項十一亦載明同旨。基此，系爭828-1土地經內政部於104年1月27日核准徵收，而開工期限在隔年10月，系爭工程至少須於開工前完成用地徵收及取得，依行為時市價查估辦法第17條第2項規定，被告市價查估買賣實例調查，應以103年9月1日為估價基準日，案例蒐集期間應為103年3月2日至103年9月1日，即屬適法。
2、系爭828-1土地地價區段之劃分：查原告所有系爭828-1土地都市計畫使用分區原屬農業區，經都市○○○○○道路用地，屬都市計畫區內之公共設施保留地，依土地徵收條例第30條，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償被徵收土地之地價。被告依前揭行為時市價查估辦法第10條第3項之規定，將徵收用地範圍民南段近臨文化路與陸橋迴車道（○○○區○○道路保留地劃屬第P000-0○○○區段，系爭828-1土地即位屬第P004-00地價區段內，而系爭828-1土地因屬公共設施保留地，依行為時市價查估辦法第22條規定，即應以其毗鄰非公保地之區段地價平均計算，是以系爭828-1土地既位於第P004-00地價區段，其毗鄰非公共設施保留地應為第P015-00、P016-00、P018-00、P019-00地價區段（毗鄰之第P002-00、P005-00地價區段為公共設施保留地區段不納入計算），此有地價區段勘查表及地價區段圖等影本附卷（見本院卷第193-221頁、177-181頁）可稽。
3、選取比準地、估計土地正常單價形成及查估比準地地價：依前揭土地徵收條例第30條第1項後段之規定，都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。查系爭828-1土地位於第P004-00公共設施保留地地價區段，而所毗鄰之非公共設施保留地地價區段，依上開地價區段劃分圖所示有第P015-00、P016-00、P018-00、P019-00地價區段，又因第P015-00、P016-00、P018-00、P019-00地價區段於法定蒐集期間（103年3月2日至103年9月1日）均無買賣案例得為選取，則依行為時市價查估辦法第19條第1、2項規定地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取條件相似之比較標的，而於估計時應進行區域因素及個別因素調整。被告乃選取同一供需圈鄰近條件及性質相近之買賣案例，即P000-0○○○區段○○段○○○○○○號土地、P000-0○○○區段○○段71地號土地、P000-0○○○區段○○段537地號土地為比較標的，以決定比準地之地價。經查，民雄段976-1地號（即比較標的1）土地依市價查估辦法第13條第1款及第2款規定，其買賣實例價格為25,170,000元（面積2,974平方公尺），依此估計土地正常單價為每平方公尺8,463元；西安段71地號土地（即比較標的1）其買賣實例價格為6,000,000元（面積117平方公尺），依此估計土地正常單價為每平方公尺51,282元；民南段537地號土地（即比較標的1）其買賣實例價格為6,500,000元（面積703.5平方公尺），依此估計土地正常單價為每平方公尺9,240元。其次，依行為時市價查估辦法第18條規定，於本件徵收範圍之毗鄰非公設保留地第P015-00、P016-00、P018-00、P019-00地價區段內，分別選取民雄段815-1、民南段709、828、748地號土地為其比準地。再依行為時市價查估辦法第19條規定，將第P027-00地價區段比較標的1，與第P015-00地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定第P015-00地價區段比準地地價為每平方公尺5,000元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺5,000元，又將第P025-00地價區段比較標的1，與第P016-00地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定第P016-00地價區段比準地地價為每平方公尺70,700元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺70,700元；再將第P028-00地價區段比較標的1，與第P018-00及第P019-00地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定第P018-00地價區段比準地地價為每平方公尺12,800元，第P019-00地價區段比準地地價為每平方公尺8,200元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺12,800元，第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺8,200元等情，有地價區域堪查表、買賣實例調查估價表、比準地地價估計表、影響地價區域因素分析明細表等文件在卷可稽（見本院卷第188至239頁）。
4、估計系爭828-1土地宗地單位市價，提交地評會評定：承前所述，原告所有之系爭828-1土地為都市○○區○○道路用地，屬公共設施保留地，被告將其劃屬第P004-00公共設施保留○○○區段○○區段地價應按其毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算，而第P000-0○○○區段所毗鄰之非公共設施保留地第P015-00、P016-00、P018-00、P019-00地價區段，其中第P016-00及P000-0○○○區段為非公共設施保留地，經量測僅以點相接，依行為時市價查估辦法第24條規定，不計入加權平均計算，第P015-00地價區段為公共設施用地，區段地價為每平方公尺5,000元，納入加權平均計算將致平均市價降低，依行為時市價查估辦法第22條第2項規定，不予納入計算，從而，第P000-0○○○區段○區段地價應按毗鄰非公共設施保留地P000-0○○○區段○區段地價加權平均計算（毗鄰之第P002-00及P005-00地價區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果查估市價為每平方公尺12,800元，有公共設施保留地地價加權平均計算表影本在卷（本院卷第243頁）可稽。上開查估市價提交嘉義縣103年第4次地評會評議通過，作為系爭土地徵收補償市價之依據，亦有該次會議紀錄影本附卷（見訴願卷第223頁）為憑。是本件系爭828-1土地補償之價格每平方公尺12,800元，確係經地評會評定，適用於本件104年4月25日之當期市價（參見土地徵收條例施行細則第30條第1項規定），要無疑義。從而，系爭828-1土地所屬第P004-00地價區段之徵收當期之市價，係地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定秩序、或基於錯誤事實所為、未遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，本院亦應予以尊重。原告指陳原處分及訴願決定之查估標準判斷有違反正當程序、誠信原則、平等原則等違背法令之處云云，並不足採。
（六）至原告主張民雄段823-7、823-8、821-3地號土地生活機能不如系爭828-1土地，地勢低窪，每逢雨季即發生嚴重淹水情況，補償金額卻高於系爭828-1土地；又第P000-0○○○區段○○○段696、697地號土地為農業區農地，於合法案例收集期間有買賣實例，成交價格每平方公尺18,151元，被告未作為比較標的，顯然違法；另民雄段824-2、825-2、819-3、820-2地號土地為民雄陸橋東邊橋墩之前單面臨路土地，生活機能不良，交易冷清，被告核定區段地價為每平方公尺21,400元，而系爭828-1土地生活機能良好，交通便利，至少應比照上開土地以每平方公尺21,400元為補償價格云云。惟查，民雄段823-7、823-8地號土地都市計畫使用分區原○○○區○○○○○街路角地農業區（重劃田）農地，經都市○○○○○道路用地，徵收查估劃屬第P013-00地價區段，加權平均計算推估價格每平方公尺27,500元，另民雄段821-3地號土地都市計畫使用分區○○○區○○○○○街路角地農業區重劃農地，徵收查估劃屬第P000-0○○○區段○區段地價每平方公尺27,500元，上開區域雖因102年康芮颱風瞬間大雨加上排水系統阻塞，造成龐大水流短時間內無法宣洩之淹水事件，但原告並未舉證說明該區域已因颱風淹水事件造成地價下滑，且地評會對該區域地價之判斷顯然基於錯誤或不完足之訊息所為，自不足僅憑原告所提該區域淹水照片乙節，遽行否定地評會之地價判斷。況且上開民雄段823-7、823-8、821-3地號土地位處省道台一線路角，近鄰協志高職與民雄演藝廳且其公共交通便利，屬重劃田其農業設施亦較完善與系爭828-1土地單面臨街土地（非重劃田）分屬不同區位條件。又民雄段824-2、825-2、819-3、820-2地號土地，都市計畫使用分區原屬農業區，經都市計畫變更為交通用地，為建國路與陸橋迴車道間南北側近臨嘉164線道之道路保留地，並鄰近省道台一線，徵收查估分別劃屬第P011-00、P012-00地價區段，查估當時現況為閒置夜市、閒置夜市停車場及汽車修護廠，難謂生活機能不良，是以系爭828-1土地與民雄段824-2、825-2、819-3、820-2地號土地區位條件既異，核屬不同事物，地價自有不同，自不得據以相提併論。另位於P000-0○○○區段○○○段○○○○號土地形狀方整，且地理位置、農地出入及耕作條件佳，較之P000-0○○○區段○○段696、697地號土地（農業用地，現供汽車修護廠使用），性質更為接近系爭土地之比準地，則被告以民南段696、697地號土地在案例收集期間及徵收查估前即有頻繁密集之交易（參見系爭828-1土地近鄰地區近2年買賣實例統計表，本院卷第461頁），且隨後開設汽車修護廠，故依市價查估辦法第7條第11、12款等規定不予採用，並另以民南段537地號土地之買賣案例作為比準地之比較標的，並無違誤。乃原告另主張本件應以民南段696、697地號土地之買賣實例作為比較標的云云，毫無依據，亦不足採。
（七）綜上所述，原告主張俱非可採，則被告否准原告異議申請，並無違法；訴願決定予以維持，核無不合。原告起訴意旨求為判決撤銷訴願決定及原處分關於否准系爭828-1土地調高補償地價部分，並請求被告應依原告104年4月1日之異議申請，依土地徵收條例第30條、市價查估辦法第6條等規定，作成准予將原告所有系爭828-1土地補償價格為每平方公尺21,400元之行政處分，均無理由，應予以駁回。又本件事證已臻明確，原告請求傳訊限制原告蔡坤洲陳述意見時間及制止原告蔡金帶陳述意見之被告地評會與會人員，並調閱被告地評會開會錄音檔及完整文件，及請求至現場勘驗，本院核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國105年11月1日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年11月1日
書記官謝廉縈