高雄高等行政法院104年度停字第4號裁定

裁判字號：高雄高等行政法院104年停字第4號裁定

裁判日期：民國104年05月04日

裁判案由：聲請停止執行

高雄高等行政法院裁定
104年度停字第4號聲請人 陳文閣
蔡敏川 蔡光俊 黃建源 蘇益生 黃中成 王誌明 薛智仁 林武田 趙滿足 陳錦香 林明春 于錦鳳 何金鎮 陳同漢 薛水源 林群庭 黃瓊瑤 葉聖儒 黃冠盛 共同代理人 詹順貴 律師
蔡易廷 律師 簡凱倫 律師相對人高雄市政府代表人 陳菊 代理人 陳偉德
莊鈺德
參加人誠毅紙器股份有限公司代表人 鍾子毅 代理人 劉怡孜 律師
張名賢 律師 楊雅雯 律師上列當事人間環境影響評估法事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主文相對人於民國100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號公告「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結論之行政處分，於本件行政爭訟確定前，停止原處分之效力、執行及程序之續行。
聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○、丙○○、子○○之聲請均駁回。
聲請訴訟費用由聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○、丙○○、子○○負擔二分之一，餘由相對人負擔。
理由
一、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。…。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。次按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。是以行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在有確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。比較穩當的觀點或許是把「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍（最高行政法院95年度裁字第2380號裁定參照）。
二、本件聲請意旨略謂：㈠程序事項：聲請人有聲請停止執行之當事人適格：
⒈暫時權利保護之當事人適格，依學者 陳英鈐 之見解：「誰有
權申請暫時停止執行等措施，和撤銷訴訟的訴權範圍基本上是一致的」，基於相同法理，得提起撤銷訴願之聲請人，自應具有提起暫時權利保護之當事人適格，以確保其本案之權利於終局判決前仍得予以實現。
⒉按環境影響評估法（下稱環評法）為保護規範，而當地受開
發行為所影響之居民對相對人於民國100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號公告審查結論（下稱系 爭環 評審查結論即原處分）係具有法律上利害關係，自得提起訴訟主張系爭環評審查結論侵害其權利。環評法為保護規範，而環評法第5條第1項、第7條、第8條之規定，旨在保障開發行為當地居民生命、身體、財產權益及程序參與權不因開發行為而遭受不利益影響之保護規範。是以，開發行為之當地居民對於第一階段環評審查結論應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格。則本件聲請人就原處分均具有提起撤銷訴訟之當事人適格，因此於本件停止執行之聲請，亦具有當事人適格。
⒊次按環評法施行細則第20條及第22條規定可知，「開發行為
所在地之鄉（鎮、市、區）以及毗鄰鄉鎮（鄉、市、區）」的當地居民，其生命、身體、財產等權益，均在環評法之保護範圍內。依「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」（下稱系爭環說書）第4-1頁所載，本計畫申請開發基地係位於高雄市永安區（下稱永安區），本件聲請人均為居住於開發行為所產生環境影響範圍內之永安區居民，且所擁有之養殖魚塭均位於開發行為產生環境影響之範圍內。次查，本件開發案於100年9月2日所召開之環評審查會議，多位環評委員指出本件開發案製程所用之化學物質仍有毒性、環境污染性、生態毒性，部分會揮發到空氣中，或是存在於放流水內，而影響基地周圍之養殖敏感環境（詳後述），且環境污染具有擴散性，當污染藉由空氣、水文、生態活動等媒介擴散出去，故難謂開發行為造成之空氣污染、水質污染不會對當地居民之生命權、身體權、財產權造成影響；又原處分係以有條件通過第一階段環評程序，而未實施第二階段環評，已影響聲請人依環評法第8條以下所賦予當地居民參與第二階段環評之程序參與權。換言之，聲請人等當地居民之生命權、身體權、財產權及程序參與權皆受到環境影響評估法之保護，故對原處分皆具有利害關係甚明，自得依行政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟。基此，聲請人就原處分均具有提起撤銷訴訟之當事人適格，已如前述，本於相同法理，於本件停止執行之聲請，亦具有當事人適格，自無疑問。
㈡實體事項：
⒈為使暫時權利保護制度之保全功能、暫時止爭功能有效發揮
，依近期最高行政法院見解和學說見解，審查停止執行之聲請時，「本案權利存在之蓋然率」為認定是否准予停止執行之關鍵性因素，因此行政處分之合法性顯有疑義，且有急迫情事，並非維護重大公共利益所必要時等要件時，本院應依職權或依聲請裁定停止執行：
⑴按最高行政法院103年度裁字第1127號裁定之意旨：「把
『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」即暫時權利保護制度係要求訴願機關或法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護，以免將來的保護緩不濟急，因此以「本案權利存在之蓋然率」及「保全必要性」為衡量之因素，且兩者為互補之功能，如「本案權利存在之蓋然率」甚高時，則「保全之必要性」之審查密度可降低，反之亦然。
⑵復按最高行政法院99年度裁字第2032號裁定意旨：「依訴
願法第93條第2項…據此，行政處分之合法性顯有疑義時，即不論該處分之執行，是否將發生難以回復之損害，有無急迫情事，是否為維護重大公共利益所必要，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請停止執行。此規定即表明合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。」及最高行政法院100年度裁字第2360號裁定意旨：「在『本案權利存在之蓋然率』甚高之情形下，原處分若不停止執行，待原處分遭法院判決撤銷後，行政機關將面臨國家賠償之結果，即耗費不必要之國家資源，原裁定漏未考量此點，顯有違誤。」即依法行政之法治國原則，合法性顯有疑義之行政處分不具立即執行之公益，應將違法甚明之行政處分予以停止執行，以避免衍生後續之國家賠償而耗費不必要之國家資源及無法即時有效地暫時保全人民之權利。
⑶再按最高行政法院103年度裁字第1479號裁定意旨：「本
院一直認為『行政處分之停止執行』法制與『假扣押假處分』法制，應該是在一套法理基礎下運作，而雙方面之具體規定內容在法解釋論上也有互補之功能，本院向來將之統合在一個判斷基準來加以說明。其判斷基準即：①先要考慮聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之概然性有多高。
②再以個案中『情事急迫程度』與『公私法益之實際權衡』等因素，來決定是否要給予聲請人『保全或定暫時狀態之假處分』之暫時權利保護。」即裁定停止執行之判斷基準應先考慮聲請人「本案勝訴之蓋然率」（即本案權利存在之蓋然率）有多高，再以個案「情事急迫程度」與「公私益之實際權衡」等因素，來決定是否給予聲請人暫時權利保護。
⑷又按學者 李建良 之見解，停止執行完整要件為「原行政處
分之合法性是否顯有疑義，或聲請人之訴在法律上顯無理由」、「原行政處分之執行是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事」，以及「原行政處分之執行是否非為維護重大公共利益所必要，或停止執行於公益是否有重大影響」等3項要件，而停止執行之第1要件「原行政處分之合法性顯有疑義」明定於訴願法第93條第2項，而行政訴訟法第116條第2項但書「…原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，表面上是停止執行之消極要件，實則表彰「勝訴可能性」之權衡因素，為避免執行顯然違法之行政處分，致生對人民權利或重大公益造成不可回復或難以回復之重大損害，「原行政處分之合法性顯有疑義」之要件審查，對於認定停止執行之結果係為關鍵性因素。
⑸綜上，無論是依最高行政法院見解或學者見解，以及從依
法行政之法治國原則、保全制度之基本法理，和避免不停止執行違法甚明之行政處分致生後續之國家賠償而耗費不必要之國家資源等考量，「本案權利存在之蓋然率」為認定停止執行結果之關鍵性因素，因此行政處分之合法性顯有疑義，且有急迫情事，並非維護重大公共利益所必要時等要件時，本院應依職權或依聲請裁定停止執行，以即時有效地暫時保全聲請人之權利。
⒉原處分實有本件相對人環境影響評估審查委員會（下稱環評
委員會）之判斷顯基於不完全資訊之違法、相對人未依職權確實調查系爭環說書撰寫者 莊豐卿 因案入獄時係由何人補充或修正環說書內容、本件環說書是否有虛偽不實等情形，嚴重影響本件環說書之正確性及完整性之違法，以及違反環評法第3條規範環評委員會「實質審議」開發案等諸多重大瑕疵之違法，顯見聲請人請求撤銷原處分，本案權利存在之蓋然率甚高，本院應予以停止執行：
⑴本件參加人即開發單位就多項問題提出補充資料、詳細之
規劃，而補正之資料均屬環評法第6條第2項所規範環說書應記載之事項，然環評委員會未待參加人另行補充資料並經委員會實質討論、審查，竟於當日作成有條件通過環境影響評估之原處分，其判斷顯有基於不完全資訊之違法甚明，聲請人之本案權利存在之蓋然率高：本件開發案於100年9月2日所召開之環評審查會議，多位環評委員要求開發單位就多項問題提出補充資料及詳細之規劃以進行補正，而該補正之事項均屬於環評法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」、第8款「環境保護對策、替代方案」規定之環說書之應記載事項。例如：
針對本件開發案之放流水部分， 葉桂君 委員所指出：「雖然業主對採用之廢水處理設施功能非常有信心可以處理，放流水可符合放流水標準，但考量附近為石斑養殖區，不能以符合放流水標準即代表對養殖漁業或其產值沒有影響。且使用之化學物質成分有許多是放流水沒有管制的，亦是無公告分析方法來分析，所以放流水之成分管制應增加符合使用原物料被清洗至污水之成分」，以及 洪錫勳 委員所提出「請補充製程污水如何產出？成分有哪些？生物降解性如何？」、「放流水及回收水應依污水組成設計檢測項目，如色度及重金屬等，若有必要就應納入」等問題，即屬開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況以及預測開發行為可能引起之環境影響等範疇； 許乃丹 委員所指摘：「說明書P.10-2空氣污染對策中，均僅有『減少』、『鼓勵』等空泛意見；P.10-8生態水域影響上，其對策部分竟認為因原有水域已有污染，所以廢水排放對生態影響不大，如此之說明，等同無『對策』可言，如何防止避免空氣污染仍應有相關具體措施及設備」，及 林衍竹 委員所表示「為確認填方後沉陷量之速率及總量，請補充基地內及其周邊地表沉陷之監測計畫」、「為確認來自土資場之回填土石方無受污染之虞，請擬定土石方進場後之抽樣檢驗計畫及控管機制」則屬於環境保護對策、替代方案之範疇。惟本件開發案環評委員會審查會議未待開發單位另行補充資料並經委員會實質討論、審查，竟於當日即100年9月2日作成有條件通過環境影響評估之審查結論，其判斷即顯有基於不正確或不完全資訊之違法，原處分應予以撤銷，聲請人之本案權利存在之蓋然率高。
⑵相對人曾於101年1月6日及101年2月2日要求開發單位依環
評委員及機關意見補充說明及修正環境影響書件資料，然撰寫者莊豐卿於100年10月13日至101年7月1日間於監獄服刑，相對人未依職權調查係由何人補充或修正本件環說書或認定本件環說書是否虛偽不實等情形，嚴重影響本件環說書之正確性及完整性，原處分顯有重大瑕疵之違法：①按開發行為環境影響評估作業準則（下稱作業準則）第2
條之1規定：「（第1項）本法第6條第2項第3款及第11條第2項第3款所定綜合評估者，應具有下列資格之一：一、領有本國環境工程技師證書，且有1年以上之環境影響評估工作經歷者。二、具有撰寫內容相關項目專業之大學以上學歷，且有2年以上之環境影響評估工作經歷，並接受環境影響評估專業訓練達40小時以上領有合格證明者。三、曾擔任2案以上經主管機關審查通過之綜合評估者。四、具有影響項目撰寫者資格之一，且有3年以上之環境影響評估工作經歷者。（第2項）本法第6條第2項第3款及第11條第2項第3款所定影響項目撰寫者，應具有下列資格之
一：一、領有本國技師證書，且其執業範圍與撰寫內容相關者。二、具有撰寫內容相關項目專業之大學以上學歷，且有1年以上之環境影響評估相關項目工作經歷或接受環境影響評估專業訓練達10小時以上領有合格證明者。三、具有撰寫內容相關項目專業之專科以上學歷，且有2年以上之環境影響評估相關項目工作經歷或接受環境影響評估專業訓練達20小時以上領有合格證明者。（第3項）前2項所定專業訓練，由中央主管機關或其指定之相關機關（構）、團體辦理之。（第4項）第1項綜合評估者及第2項影響項目撰寫者之資格，應依附表填報並檢附證明文件。」即為確保開發單位所製作之環說書之正確性及完整性，作業準則明確規定環說書應記載事項之撰寫者之專業資格，以供環評委員會能夠正確判斷開發行為對環境所造成不良影響之狀況，且環說書無論是在提送環評委員會審查前之撰寫階段，或是於環評審查過程、通過環評審查後就環說書內容進行補充或修正時，撰寫者之資格均應符合上開作業準則之規定，自不待言。
②查本件環說書撰寫綜合評估、空氣品質、噪音振動等項目
之撰寫者莊豐卿，因於另案「永揚環保事業有限公司第一類乙級廢棄物處理場環境影響說明書」及設置許可申請書有明知為不實事項而記載，嚴重破壞環境影響評估審查之正確性及公信性，遭臺灣高等法院臺南分院刑事判決97年度上訴字第1020號判決以違反環評法第20規定，判處有期徒刑9個月確定；而行政院環境保護署於102年12月11日以環署綜字第1020103848號函表示：「本案『高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書』之綜合評估者、空氣品質、噪音振動項目撰寫者，自100年10月13日至101年7月1日因案入獄服刑，本案貴局自100年9月2日通過審查後，100年10月至101年3月間要求開發單位依環評委員及機關意見補充說明及修正環境影響書件資料，惟綜合評估者自100年10月13日以後有其事實上無法撰寫修正之困難，請貴局查明確實由綜合評估者於100年10月13日以前完成，或由第3人代理完成，是否亦應一併完成變更撰寫者之程序，或逕以虛偽不實判認，請本諸權責自行認定。
」即本件環說書撰寫者莊豐卿於100年10月13日至101年7月1日間於監獄服刑，顯無可能於101年1月6日及101年2月2日就環評委員及機關所提出之書面問題或意見為任何補充或修正之行為。然相對人就100年10月13日之後環說書有關綜合評估、空氣品質、噪音振動等項目究為何人所撰寫？如為第3人代理完成，是否符合作業準則所訂之撰寫者資格？如有變更撰寫者，是否應完成變更撰寫者程序？或本件環說書是否有虛偽不實等情形，相對人均未依職權確實調查，而嚴重影響本件環說書之正確性及完整性，原處分顯有重大瑕疵之違法，聲請人之本案權利存在之蓋然率高。
⑶最高行政法院102年度判字第120號判決認為「實質審議」
係環評委員會採合議制精神之核心，亦即，環評委員要求開發單位補充調查之事項，須再次經環評委員開會討論並決議。查本件環評委員會審查會議中環評委員所提出之諸多問題，並未經開發單位實質回應、亦未經環評委員實質審議之下，竟於「當日」逕行通過，顯然違背環評法合議制之精神，聲請人之本案權利存在之蓋然率高：本件開發案於100年9月2日召開之環評委員會審查會議時，多位委員要求開發單位就多項問題提出補充資料及詳細之規劃，要求補正之事項均屬於環評法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」、第8款「環境保護對策、替代方案」規定之環說書之應記載事項，是上開事項均應記載於環說書，並經環評委員開會進行實質之討論、審查與決議，已如前述。然本件開發案審查會議未待開發單位另行補充資料並經委員會實質討論、審查，竟於當日即100年9月2日作成有條件通過環境影響評估之審查結論，依最高行政法院102年判字第120號判決意旨，環評委員所提之修正補充意見，若未經開發單位提出回應資料並經委員們再次開會、實質討論、審查並決議，即讓「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存。換言之，本案環評委員於審查會議所提出之諸多疑問，在「未經」開發單位實質的補充調查資料，環評委員們亦未經實質的討論、審議並議決之下，即「先」做成「有條件通過」之決議，不僅嚴重規避環評委員會實質審議之設置精神，其所作成之結論亦係基於不完整、不正確之資訊所為，原處分顯具重大明顯之瑕疵而應予撤銷，聲請人之本案權利存在之蓋然率高。
⒊最高行政法院103年度判字第704號判決已明確揭示環評主管
機關在第一階段環評程序中，應就開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」之法定要件為職權調查；本件開發案之放流水是否對周圍養殖敏感環境造成重大影響之虞，環評委員會應依職權調查，然相對人逕以附加放流水限值之條件，取代「許可要件（即對環境無重大影響之虞）」之判斷，使得許可要件之判斷陷於條件是否成就而陷於不確定之情形，原處分已有重大瑕疵違法而應予以撤銷，聲請人之本案權利存在之蓋然率高：
⑴按環評法第7條、第8條及環評法施行細則第19條規定，以
及最高行政法院103年度判字第704號判決意旨，依系爭環說書第6-51頁所示：「永安區是一個漁業繁盛，蘊藏著豐富文化資源，以抽海水養殖石斑魚為主的魚鄉。石斑魚的年產量『占了全國4分之1』，年產值近20億，因此有石斑魚故鄉，故在臺17號省道以西處處可見養殖魚塭」，以及行政院農業委員會漁業署（下稱漁業署）於102年11月29日以漁四字第1021346478號函覆高雄市政府海洋局所示：
「一、查行政院農業委員會於86年1月6日原則同意核定高雄縣永安養殖漁業生產區，劃設面積為500公頃，後經前高雄縣政府依據高雄縣永安鄉 林榮國 等人陳情，申請將其中33公頃劃出生產區範圍，以利開發養老院，經考量該申請案業經縣府相關單位審查通過，並經高雄縣養殖漁業生產區發展協會說明不影響生產區組織運作，爰於94年11月25日函復前高雄縣政府同意辦理…二、另查本署為改善生產區水質，自98年迄今陸續投入3.67億餘元經費改善生產區之供、排水管線，本案應請貴局就興建紙廠與原申請規劃出生產區之目的不符，恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖發展之努力，請慎思。」即本件開發案周圍之養殖魚塭於86年1月6日核定為高雄縣永安養殖漁業生產區，面積為500公頃，石斑魚年產量達全國4分之1，年產值近20億，顯見本區養殖環境相當良好，所養殖之石斑魚亦極具經濟價值；而本件開發案所在之基地原係規劃開發養老院，在對周圍養殖魚塭之環境無影響下，行政院農業委員會漁業署始函復前高雄縣政府同意辦理該基地劃出生產區，然該基地卻從設置養老院變更成興建紙廠，即與原申請劃出生產區之目的不符，行政院農業委員會漁業署已明確表示將影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖發展所投資3.67億餘元之努力。
⑵次查，本件開發案於100年9月2日所召開之環評審查會議
，多位委員表示本件開發案所排放之放流水將對周圍魚塭之敏感養殖環境造成不利影響，即涉及本件開發案是否有環評法施行細則第19條第2款所稱「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」之判斷：
①葉桂君委員指出：「雖然業主對採用之廢水處理設施功能
非常有信心可以處理，放流水可符合放流水標準，但考量附近為石斑養殖區，不能以符合放流水標準即代表對養殖漁業或其產值沒有影響。且使用之化學物質成分有許多是放流水沒有管制的，亦是無公告分析方法來分析，所以放流水之成分管制應增加符合使用原物料被清洗至污水之成分」、「竹仔港溪底部與滯洪池仍有透水性，放流水中殘留污染物仍有可能滲入當地地下水被養殖池抽用，所以處理完之合格放流水排至不影響場址附近石斑養殖地表與地下水之系統」。洪錫勳委員指出：「請補充製程污水如何產出？成分有哪些？生物降解性如何？」、「放流水及回收水應依污水組成設計檢測項目，如色度及重金屬等，若有必要就應納入」、「基地附近為魚塭養殖區屬敏感地帶，承受水體應不與魚塭用水區重疊為宜，請提供排放點並說明影響情形」。湯 毓勳 委員指出：「污水處理排放地點補充說明，並請開發單位承諾污水處理後經檢驗合格後再予排放竹仔港區域排水，並避免未來如有魚塭污染引發爭議」。 李錫珍 委員指出：「本區為農業區在發展石斑魚養殖計畫中規劃進排水養殖設施，主要是要維持養殖區安全環境，本案設廠恐怕對環境包括廢水滲入土壤污染淺層地下水，因急雨造成竹仔港排水溢淹至魚塭造成水產物污染等，都將影響整區養殖物的安全性。該養殖物以外銷為主，如因工業區污染致遭檢出不合規定之物質將使整區甚至該養殖產業發展遭受重大打擊」。
②然本件開發案之放流水成分為何？生物降解性如何？滲入
土壤是否會污染淺層地下水而影響周圍養殖敏感環境？是否可能因急雨造成竹仔港排水溢淹至周圍魚塭而造成周圍養殖敏感環境之污染等環評委員所提出之質疑，均涉及本件開發案是否「對環境有重大影響之虞」之判斷，然環評委員會未依職權調查，逕於原處分添加「本案放流水水質標準之生化需氧量：15mg/L、化學需氧量：50mg/L、懸浮固體：15mg/L、真色色度275」之條件，致使本件開發案對於許可要件（即對環境有重大影響之虞）之判斷，繫於該條件是否成就而陷於不確定之情形，因此環評委員會以該條件取代本件開發案是否「對環境有重大影響之虞」法定要件之審查，已有重大違法之情事，原處分應予以撤銷，聲請人之本案權利存在之蓋然率高。
⒋開發單位已於系爭基地開始動工，聲請人所有之優良養殖環
境將因其施工及營運所生之廢氣、污水、廢棄物等污染，而遭受難以回復之損害外，聲請人依環評法所賦予之程序參與權亦將不可回復，本案顯有保全之急迫性：
⑴查本件開發案之基地北方係規劃為員工宿舍、餐廳及相關
必要服務設施，而基地南方則規劃為廠房，因開發單位已開始動工，至103月11日7日為止，基地北方目前已興建數棟3層樓高之建物、基地南方亦已整地完畢開始興建中，而多位環評委員已表示本件開發案製程所用之化學物質仍有毒性、環境污染性、生態毒性，部分會揮發到空氣中，或是存在於放流水內，而影響基地周圍之養殖敏感環境，已如前述，顯見聲請人所有之優良養殖魚塭，將因施工及營運所生之廢棄、污水、廢棄物等污染而受到嚴重破壞，耗費龐大之整治費用亦難回復原有養殖環境之狀態，而有難以回復之損害之情形，本件顯有保全之急迫性甚明。⑵聲請人依環評法所賦予之程序參與權已為學者及裁判實務
所肯認，如本件持續施工且營運，將造成聲請人之程序權不可回復之損害，顯有保全之急迫性：
①按臺北高等行政法院98年度訴字第504號判決及本院98年
度訴字第47號判決，以及學者李建良於評論臺北高等行政法院98年度訴字第504號判決時亦撰文表示：「本判決在臺灣環境行政訴訟史上具有標竿意義…本判決利用『保護規範理論』從環評法析解出當地居民的程序參與權，將權利保障的向度從『實體』權利拓展到『程序』權利。在行政法的法治與體系上，程序權利雖非新創觀點，將之納入訴訟權能的認定範疇，則有擴大訴權之積極意義…本判決清楚而正確地點出環評法的規範旨趣與核心價值－正當法律程序及程序正義，重要的不僅是人民實體權利（生命、身體、財產）是否可能受到侵害，還包括環評的正當程序（特別是第二階段環評程序）必須依法踐行。此點不僅在認定聲請人是否具備訴訟權能上殊為重要外，亦密切關係到本案訴訟的實體之有無理由，甚至延及暫時權利保護（例如暫停系爭處分效力之停止執行，或定暫時狀態之假處分）有關『難於回復損害』之判定問題（程序參與權之受害無法以事後之金錢予以填補）。」②綜上而言，聲請人於環評法之程序參與權已受到裁判實務
及學者之肯定；再者，依環評法第1條意旨，環評法之立法目的係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」而制定，不僅明確將「預防原則」（學者或有謂「預警原則」）列入規範，更彰顯環評法之關鍵制度功能在於透過事前風險評估及程序參與機制，以預防或減輕重大開發行為對環境、乃至對當地居民權益之影響，此從環評法第9條、第10條、第11條第12款及第12條賦予公民參與及事前風險評估之規範意旨亦可得出。準此以言，若本件不予停止執行，坐令系爭開發案持續施工、甚至開始營運，則在環評法事前風險評估之核心脈絡下，聲請人之程序參與權將遭受終局性、不可回復性之侵害，畢竟對於已施工完畢且開始營運之開發行為，如何再為「事前」評估？其程序參與尚有何實質意義？皆殊難想像，且程序權之侵害亦非事後得以金錢填補，本件若未准予停止執行，將造成聲請人之程序權受到不可回復之損害，且本件開發案已開始動工，顯有保全之急迫性甚明。
⒌原處分實有諸多重大違法之情事，除無立即執行之公益外，
開發單位施工營運之利益僅屬私益而非公益，核准本件停止執行除可暫時保全聲請人之權利外，更有助於維護本區石斑魚年產值20億之優良養殖環境、保全我國外銷競爭力之公益，本件實有保護必要性：
⑴按學者李建良之見解，停止執行對「公益」是否有重大影
響，該「公益」非僅止於係爭行政處分所欲追求之公共利益，應同時權衡系爭行政處分執行所可能危害之公共利益（包括難以回復之公共利益）；唯有系爭行政處分所欲追求之公共利益高過系爭處分損害之個人權益暨其可能危害之公共利益，始能構成阻卻停止執行之事由。次按最高行政法院100年度裁字第787號裁定意旨：「有關公私法益之權衡，仍取決於『受保護權利存在之概然性』與『如果事後證明保護發生錯誤時，社會為此已付出之代價有多高』等因素之權衡，實質上仍落在『保護必要性』之討論範圍內。至於最終證明私權雖然存在，但保護此一私權會讓社會付出太高代價之情況，則是屬於有關行政訴訟法第198條所定情況判決之課題，與暫時權利保護制度全然無關。
因此千萬不能誤以為暫時權利保護制度的公、私法益權衡是指被保全之私權利本身與公共利益之取捨。」復按最高行政法院99年度裁字第2032號裁定意旨：「合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。行政訴訟法第116條第2項雖無類此之明文規定，然而行政法是憲法之具體化，解釋運用行政訴訟法第116條第2項規定，自應顧及此項法治國家依法行政原則之精神…系爭開發許可處分相對人是參加人，並非進駐園區之廠商，廠商與參加人間之關係屬另一法律關係，其廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益。」⑵查原處分有諸多重大違法之情事，已如前述，除不具立即
執行之公益外，開發單位建廠營運之利益僅屬私益，亦非公益，且即使事後證明保護發生錯誤時，亦不因停止執行原處分而造成社會任何損失。因環境污染具有擴散性，如本件不予停止執行，伴隨工廠施工及營運而來的空氣、水源、廢棄物等污染將藉由諸多媒介擴散出去，進而終局性侵害聲請人之生命、健康與財產權益外，更使本區石斑魚年產值近20億之優良養殖環境遭受到嚴重破壞而難以回復，不僅使聲請人蒙受重大損失，亦影響我國石斑魚之產量及品質，而喪失外銷之競爭力，反而有害公益。準此以言，本件具有高度之「保護必要性」，且原處分之執行亦非為保護重大公益所必要，本院應准予停止執行。
㈢聲請人均為系爭開發行為所在地之高雄市永安區居民，且聲
請人甲○○、乙○○、丙○○、 黃劍源 、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、寅○○、卯○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、 葉盛儒 、酉○○等18人均為永安區養殖戶，並加入永安區漁會；聲請人戊○○亦於永安區經營養殖漁業，並經當選為高雄市養殖漁業發展協會第四屆理事長；聲請人丑○○亦於永安區從事養殖，其雖未加入該區漁會，但乃永安區之里長，同樣長期參與永安區重要經濟活動之養殖漁業之發展。而聲請人確係於103年8月19日收受高雄市議員 方信淵 所傳真之系爭開發案環評審查結論，始知悉系爭開發案業經相對人所屬環評審查會所決議通過後，由相對人予以公告，此即有方信淵議員上開傳真函所載傳真日期可證。又系爭開發案審查結論命開發單位應提送之土石方運送計畫，係為防止參加人回填之土石污染當地區域之地下水，實屬本件環評審查之核心事項，該土石方運送計畫自需經環評審查會合議審查始合乎環評法之正當法律程序原則，是系爭審查結論逕以附款之方式，允許開發單位嗣後無需再經合議審查，即得片面提送土石方運送計畫，顯屬違法：⒈依環評法第3條第1項、第4條、第17條及第18條第1項規定，
開發行為對當地環境所可能造成之任何影響，開發單位均需於環說書中詳予說明及分析，並提出客觀真實之依據，俾由環評審查會此一法定合議制組織，藉由集思廣益、交互思辨之方式作成審查結論，此觀最高行政法院102年度判字第120號判決意旨即明。嗣後，環評主管機關始於前開合議形成之審查結論及環評書件基礎上，對開發單位所實施之開發行為進行後續監督。亦即，基於立法者特別設置環評審查會此一合議制機制取代傳統行政機關單方作成決定之旨趣，環評主管機關對於開發行為之所有管制標準及措施，必然需由環評審查會合議形成，始合乎環評法所具體形塑之正當法律程序原則。準此，參加人雖於本件104年4月1日準備程序中辯稱，系爭開發案審查結論所要求提送之土石方運送計畫僅為施工管理之用，影響所及係運輸過程中會不會造成環境污染，其主要目的不是判斷通過環評與環境有重大影響云云（請參本件104年4月1日準備程序筆錄第15頁）。惟依環評法第4條第1款所稱之開發行為亦包含該行為之進行，足見只要係開發行為對於當地環境之影響，無論是土石運輸或施工行為本身，均屬應進行環評之事項，自需合乎經合議審查之要求，參加人以該土石運送計畫僅為施工管理而與環評無關云云，尚與環評制度不符，已難憑採。
⒉況且，觀諸系爭開發案審查結論中關於土石方運送計畫之附
款係謂：「應提報土石方運送計畫，其計畫內容應包含運輸路線敏感點之環境監測、運送時間控管、運輸車輛車速管制、污染防治措施及內運土石方檢測等項目，並於開工前提送環保主管機關。」此附款內容之所以包含「內運土石方檢測」之項目，乃係系爭開發基地位於對地下水質極為敏感之養殖漁業區域，而為避免參加人回填之土石污染該區域地下水之故，此觀本件於100年6月17日第一次審查會意見中，柯尚余委員要求：「需其他外來土方或可供回填事業廢棄物應明確，其對周遭魚塭之影響如何及減輕養殖漁民疑慮請補充。
」100年9月2日第二次審查會意見中，葉桂君委員亦認為：
「請規劃如何監測以確保回填為來自土資場之磚石及合格優良級配。因為合法土資場不保證一定提供無污染土壤，前幾個月，環保署查獲台中某合法土資場掩護非法之污泥收受。」林衍竹委員於同次審查會中同樣要求：「為確認來自土資場之回填土石方無受污染之虞，請擬定土石方進場後之抽樣檢驗計畫及控管機制。」參加人因而應允提出土石方運送計畫等資料即明。綜此，系爭土石方運送計畫之擬訂目的，非僅在於管控土石運送過程中所產生之交通影響及其他污染；毋寧，該附款所訂之土石方運送計畫之提送義務，係為確保系爭開發案所在區域之地下水免於遭到回填之土石污染，此核屬系爭開發案所應納入環評之重要關鍵事項，尤有嚴格遵守環評法所定之正當法律程序之必要。故此土石方運送計畫等相關內容，自不得以附款之方式而容許參加人於審查結論作成後始提報。參加人主張此土石方運送計畫僅為施工管理云云，用以辯稱此提報土石方運送計畫之附款的合法性，委無足採。
⒊此外，相對人於前開準備程序中雖亦辯稱環評審查會就系爭
開發案之土石部分業已進行原則性、大方向之評估，始要求參加人提出更為詳細之計畫說明，並由相對人於事後實質執行的過程中進行監督云云（請參前開準備程序筆錄第9-10頁）。惟參諸前揭環評法之規範意旨，環評主管機關對於開發行為之管制基準必立基於環評審查會之多元共識之上，始與環評審查採合議制度之目的相符。從而，系爭開發案環評審查結論藉由上開附款之添加，由相對人以參加人單方所擬訂，且未經合議審查機制所確認之土石運送計畫為其管制基準，已難謂與環評法第17條及第18條之規範意旨相符。矧縱認環評委員會得僅就「原則性事項」於評估過程中予以審究，惟環評委員會就涉及有重大影響環境之虞的核心事項，仍不得以附款容許開發單位嗣後更行補充，蓋此不啻形成空白授權而全盤棄守其審查權限。因此，參加人於系爭開發案所回填之土石既攸關永安區地下水之污染控制，該事項自屬本件環評程序之重心所在，當屬的論。故參加人自應於環說書之中，就其規劃回填之物質種類及該物質所含成分，及有無污染當地區域地下水之可能等節詳與分析、說明，俾供審查會委員綜合評估系爭開發行為對當地環境之不利影響，此觀前開多位審查委員就回填土石部分所提出之審查意見即明。然查，系爭開發案環說書僅約略記載土石工程之注意事項及土石來源等細節性事項，至於審查過程中委員一再提及之回填物質及地下水污染可能性之分析，均付諸闕如（請參環說書第5-27至5-29頁），故環評委員會就系爭開發案之上開核心審查事項實際上殆無評估之可能。相對人辯稱環評委員會業就原則性事項進行評估云云，自不足採。
⒋從而，系爭開發案之回填土石部分既攸關永安區地下水質之
保護，則環評委員會就此未予實質評估即透過附款之方式，容許參加人於審查結論作成後更行補充，自違反環評法採合議審查機制之目的；且益證本件環評審查過程中就回填土石對環境所可能形成之不利影響全未評估，故系爭環評審查結論自有基於不完全資訊所作成之重大判斷瑕疵，其合法性自顯有疑義。
㈣本件環評委員會未就系爭開發行為實際營運時，得否確保參
加人遵守系爭環評審查結論附款所要求之放流水水質標準乙節予以審查，逕作成有條件通過之審查結論，該審查結論即有判斷濫用及牴觸開發行為環境影響評估作業準則第12條等規定之瑕疵，顯屬違法：
⒈依環評法第4條第2款、開發行為環境影響評估作業準則第8
條、第10條及第12條規定，開發單位應依據客觀真實之數據及科學方法，就該開發行為所排放之廢水對當地環境之影響詳予分析，並以此分析結果而基礎，擬訂環境保護對策，俾供環評審查會得以實質審酌該開發行為對當地環境之影響程度，要不得僅以環說書之記載形式上滿足環評法第6條第2項即為已足。職是，姑且不論相對人以添加系爭開發行為放流水水質標準之方式，取代系爭開發行為對當地有無重大影響之判斷是否合法。惟揆諸環評法第4條及前揭作業準則第12條等規定，參加人苟未依客觀真實之數據及科學檢驗方法，就系爭開發行為排放之廢水對當地環境之影響詳予分析，並就實際營運之際，如何確保所產生之放流水合乎上開附款所訂之水質標準一節說明，相對人所屬環評審查會即逕以該水質標準為附款，而作成有條件通過之審查結論，則該審查結論顯係基於不完全之資訊所作成，自有判斷濫用之違法。
⒉查相對人於本件前開準備程序中，就本院所詢問之「…公告
審查標準高於國家標準，二者之間有落差，從環說書的內容可顯示高於國家標準，有什麼優於原來設計的汙染防治設備的說明或製程有所改進？」一節，固陳稱參加人業於系爭開發案環說書將污水處理相關規劃清楚交代云云（請參前揭準備程序筆錄第11頁）。惟查，觀諸相對人當庭所稱參加人已「清楚交代」污水處理之環說書第5-41至5-43頁部分，其僅籠統記載污水處理設施之操作方式、放流水水質標準及廢水產生量，至於所排放之廢水內涵物質與成分為何、上開污水處理設施之實際運作數據及上開污水處理設施如何達到預定之放流水水質標準等節，在在未見其說明，遑論有何「清楚交代」可言。另觀諸系爭開發案之環說書第八章「環境保護對策、替代方案」所載，其中「水文及水質負面影響之減輕對策」就營運廢水之處理，亦僅抽象提及：「1.本開發計畫完成後，廠區內產生之污水，經由污水設施處理至符合環評承諾標準後，部分再經回收供植栽澆灌使用。2.本計畫營運期間需定期對污水處理設施進行保養及維修，以維持良好之操作功能。3.對於逕流廢水之維護管理，將要求工作人員定期疏通各排水溝與涵管，每年定期至少一次疏濬滯洪沉砂池以確保其功能正常；遇豪大與過後有大量土石沖刷之可能時應加強檢視與清淤以降低暴雨逕流挾帶泥砂污染。」等語（請參環說書第8-2頁），然前述系爭開發案營運後所排放之廢水所可能形成之污染狀況及相關處理設備如何因應等重要事項，仍未依環評法第4條及環評作業準則第12條等規定予以釐清、說明。
⒊實則，相對人所屬環境保護局於本件100年9月2日之審查會
當中，即請參加人承諾就系爭開發行為營運後之排放水應合乎前揭放流水水質標準，並要求參加人：「…另廢水處理程序、技術的操作性與維護方法應提出整體策略。」惟參加人亦僅回覆：「感謝指導，本廠之工業廢水將依此標準排放。另未來工廠設置完成後，將依水污染相關法規之規定，向環保局申請水污染防治措施及排放許可；另未來將要求污水處理設施設計廠商提出詳細之操作手冊及維護保養計畫。」故參加人就前揭放流水水質標準在實際營運之際有無遵守不悖之可能性全未評估，實已洞然甚明。準此，顯見本件環評審查會並未審酌參加人有無能力確保系爭審查結論所課予之放流水水質標準，即逕以該水質標準為附款而作成系爭開發行為有條件通過之審查結論，該審查結論即有牴觸環評法第4條、環評作業準則第12條及判斷濫用等重大瑕疵，顯屬違法。
㈤綜上所述，本件原處分之合法性顯有疑義，且有保全之必要
性，以及無維護重大公共利益之情事，實符合於行政訴訟法第116條第2項停止執行之要件，為貫徹停止執行程序之保全權利、暫時止爭之功能，以有效保全聲請人之權利，避免執行顯然違法之行政處分，致使聲請人所有之優良養殖環境及外銷競爭力之公益蒙受難以回復之重大損害，為此請求准將相對人於100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號函公告「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結論之行政處分，於聲請人對系爭環評審查結論所提起之行政救濟確定前，停止其效力、執行，及程序之續行之全部等語。
三、相對人則以：㈠基於法安定性及行政機關執行行政處分公信力維護，於依法
撤銷或變更行政處分前，該行政處分合法有效且具有執行力，故此原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止執行該行政處分，此可見諸訴願法第93條與行政訴訟法第116條。查相對人環評委員會於100年6月17日召開第4次會議審查系爭開發案，該次會議決議為：「本開發案尚有多項關鍵性環評內容須補（修）正及釐清，請開發單位依各環評委員暨相關機關意見釐清疑點後，提報本府環境影響評估審查委員會再行審議。」次於100年9月2日相對人環評委員會第7次會議第2次審查系爭開發案環境影響說明書，會中相對人環評委員及與會代表均可依開發單位針對團體、民眾、委員及機關所提疑問之補充資料進行現場審議並提出相關詢答。另系爭開發案件經相對人召開之第4次、第7次環評審查委員會進行開發行為實質審查，環評委員依參加人所提環說書內各項評估報告及參採當地民眾訴求，經環評委員會實質討論後始作成審查結論。系爭環說書已就開發計畫內容之預估空污排放量、廢水排放量及水質、廢棄物產生量等數據明確載明，故原處分係基於完整資訊下所為之判斷，並無不明確之處。系爭環說書業於100年9月2日經相對人環評委員會審查通過，參加人於100年10月至101年3月間依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環說書，系爭環說書經相對人於101年3月21日同意備查。系爭環說書經相對人環評委員會審查通過（100年9月2日）後，參考行政院環境保護署「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」，參加人須於一定期限內補正相關形式瑕疵。參加人依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環說書期間（100年10月至101年3月間），環說書之綜合評估者及空氣品質、噪音振動項目撰寫者在監服刑（100年10月13日至101年7月1日）。惟後續補充修正既係以已審查通過之環說書為基礎，倘確由莊豐卿為專業決定，仍得認環說書後續補充修正係由莊豐卿所為，亦即並不以莊豐卿親手撰寫或繕打為必要，而得以口頭等方式指揮他人完成修正與補充。至倘環說書之後續補充修正並未經莊豐卿專業決定，亦未由其他符合法定資格之人為之，該環說書後續補充修正將因欠缺符合法定資格之「環說書綜合評估者」及「環境影響項目撰寫者」而致產生合法性疑義，惟因此等瑕疵存於環說書之後續補充修正，尚與已於100年9月2日經相對人環評委員會審查通過之環說書本體無涉。系爭環說書經審查有條件通過時（100年9月2日），莊豐卿尚未入監服刑，故經審查通過之環說書既確係由符合法定資格之莊豐卿所撰寫，且環說書之後續補充修正合法性疑義，尚不影響該環說書經環評審查後作成有條件通過之審查結論，並已由參加人於一定期限內補正相關形式瑕疵，系爭環說書之正確性及完整性已無疑義。
㈡因本案位於石斑魚養殖專區，於環評審查過程，相對人環評
委員及相對人所屬海洋局、農業局、水利局、環保局即針對系爭開發案提出各項加嚴之環境保護措施，要求開發單位應納入環說書並切實執行。相關加嚴之環境保護措施如下：1.本案開發單位已於環說書中承諾南區污水處理廠處理之製程用水、鍋爐用水、雜項用水、生活用水等皆用於澆灌，無製程廢水放流。2.本案北區污水處理廠處理之生活用水、雜項用水之放流水（約33.53CMD）標準加嚴（生化需氧量15mg/l、化學需氧量50mg/l、懸浮固體15mg/l、真色色度275）。
3.相對人所屬環保局於環評會議中已請參加人增加環境空氣品質、水質監測頻率及項目。並於環評審查結論㈢因本案位於經濟魚類養殖區，請於施工前依表8.3-1環境監測內容一覽表（1/2）進行一季施工前監測，以建立環境資料背景值，以與參加人日後營運期間之環境監測數據比較。4.要求參加人將環說書所列之化學物質之安全處置與儲存、洩漏處理、運送、廢棄處置應符合MSDS相關規範；另營運後物質安全資料表應置於工作場所。5.海洋局亦請參加人應謹慎規劃生產污水處理設施及排水動線，生產排水應檢測以符合養殖用水標準始得排入竹仔港排水系統。6.開發單位於環說書中已載明本案施工期間及營運期間各項環境保護對策，並承諾進行空氣、土壤、放流水水質、噪音、土壤、生態、交通等環境監測。上開附加之條件，係經相對人環評委員會實質審議系爭環說書後，課予參加人除一般環保法規外，更加嚴苛應遵守之條件。依參加人所送之環境監測報告書，系爭開發案於102、103年度之各項環境監測皆符合標準值，已足符合環境影響評估「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之立法意旨。另聲請人主張「聲請人所有之優良養殖環境將因其施工及營運所生之空氣、水源、廢棄物等污染，而遭受難以回復之損害」，亦未提出實際證據，聲請人之聲請顯無理由。
㈢系爭開發案除依環評法審查參加人所提之環說書，相對人所
屬經濟發展局亦依「產業創新條例」於101年9月7日核定產業園區設置，101年9月18日公告產業園區編定範圍及土地清冊，系爭土地經相對人101年10月18日高市府地用字第10132808400號函核准分區及用地辦理變更編定登記。另系爭開發案於100年10月12日經高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組第4次審查會議有條件通過，基於法安定性及行政機關執行行政處分公信力維護，於依法撤銷或變更行政處分前，該行政處分合法有效且具有執行力，故此原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止執行該行政處分，此可見諸訴願法93條與行政訴訟法第116條。另參考漁業署提供之1
01、102、103年永安虱目魚、龍膽石斑與青斑放養量，比較各年度數量變動，與系爭開發案之施工並無顯著關聯性，亦即系爭開發案之施工，並無聲請人所謂對週遭優良養殖環境有顯著不利之影響之情事。綜上所述，聲請人所提對相對人所為原處分聲請停止執行乙案，因其聲請既不合法亦無理由，應予駁回等語，資為抗辯。
四、參加人主張：㈠聲請人聲請停止執行，不符行政訴訟法第116條第2項規定之要件：
⒈原處分或決定之執行，並不發生難以回復之損害：
⑴聲請人提起本件訴訟及聲請停止執行，無非係以開發行為
將會造成環境不可回復之損害，惟查，依據聲請人聲請之事由，係以參加人進行事業之生產製造時，會發生環境污染等情資為聲請撤銷原處分及聲請本件停止執行之理由。
因此如有造成損害，亦在於參加人進行事業生產製造時方有可能造成，於現階段，參加人僅為整地動作，尚未興建工廠，更遑論有動工、產生損害之虞，尚無所謂之排放事業廢水之可能，已無急迫之情形，亦無可能發生難以回復之損害。又聲請人所謂之損害，綜觀其起訴狀，均係臆測之詞，並無具體說明或證明損害為何，如排放多少廢水、毒氣等，若參加人之開發行為果會造成環境不可回復之損害之虞，亦不可能通過環評，故並無所謂難以回復之損害。即現階段並無停止執行之必要。
⑵再查，本件開發案如經開發完成，欲正式進入營運時，仍
必需符合工廠登記、建管、目的事業主管機關等各種法規規定，亦必受各該主管機關審查，並非本件開發案一經開發完成即可無條件營業。因此參加人嗣後仍必需持續受主管機關審查監督，方可進行生產製造，非逸脫法律自成一國，稍有違規，主管機關即可命停工，在主管機關監督下，即足以監控參加人之生產行為，不可能放任損害發生或擴大，無在生產行為尚未開始前，僅憑聲請人之臆測即謂將發生難以回復之損害，有停止執行之必要。
⒉聲請停止執行並無急迫情事：
承前所述，系爭開發案迄今僅進行至整地階段，連工廠均尚未開始興建，何來聲請停止執行以防免不可回復之損害產生之急迫性？縱使參加人現在開始興建工廠，最少亦須花費兩年時間，待興建完畢後，亦須依法通過必要程序才得開工，故至聲請人主張開工，將會產生廢水、廢氣等不可回復之損害，距今至少仍需兩年以上時間，屆時本件訴訟可能已經結束，而無現在聲請停止執行之急迫情事。縱本件訴訟結束前，工廠即已興建完畢，然屆時再依法提起停止執行亦來得及，而無現在聲請停止執行之急迫情事。
⒊聲請人提起訴願已逾越法定期間，故本訴於法律上顯無理由：
⑴緣相對人於100年11月11日公告系爭環評審查結論，並於1
00年11月17日刊登公報100年冬字第13期供人民查閱，並將環境影響評估書件及審查結論均上傳至環保署環評書件查詢系統，供民眾查閱，故無未於官方網站上公告環評審查結論乙事。次查，永安區 蔣福山 里長於102年10月4日辦理「永安區里民針對誠毅紙器公司設廠開發案研討會」，即係針對原處分之疑慮進行討論，該會議前幾日，並由各里長組成之組織，僱用宣傳車沿永安區大街小巷進行宣傳達3日之久，故原處分及該會議應由永安區區民所知悉，更遑論與會民眾，均應知悉系爭環評案已通過環境影響評估審查乙事，而參該會議紀錄簽到簿，與會民眾中包括：
「午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○」，均為本案聲請人，意即渠等最遲於102年10月4日即「實際知悉」原處分，而難推諉為不知。
⑵其餘聲請人雖未參與該會議，然原處分在該會議前即廣為
永安區區民知曉，除上述宣傳車外，由該會議紀錄第1頁主席致詞：「今天召開這次會議經本區各里民向里長反應，針對誠毅公司所開發之工業園區乙案有種種疑慮。」亦可證之。而該會議後，各平面媒體亦多有報導，永安區區民為利害關係人，豈會有所不知，另上開與會之聲請人與其餘聲請人，均為街坊鄰居，平時應會相互討論，否則不會一同列為本件聲請人，故依經驗法則，實難認聲請人於該會議前毫不知情，而可認其訴願法定期間，應自102年10月4日之次日起算30日，而聲請人於103年9月17日方提起訴願，實已逾知悉時起算之30日法定訴願期間，故其訴願自不合法。則本訴自因違反訴願先行規定而認不合法，是故，聲請人提起本訴於法律上應屬顯無理由。
⒋現若為停止執行之裁定，並無急迫性，衡量所維護之利益與造成參加人之損害，並不符合比例原則：
⑴聲請人欲維護之利益，無非係擔心工廠開工將會造成環境
之破壞，而有難以回復之損害，惟是否果有該損害，聲請人並未具體說明或證明。另該利益目前並未存在，如前所述，參加人僅進行至整地動作，工廠尚未興建，至開工時，最少需要兩年以上時間，故現今實無聲請人欲停止執行以維護之利益存在。反觀參加人於完成整地後，得先興建工廠，惟現若停止執行，則一切工程將遭停擺，縱事後原處分並未遭撤銷，參加人現今停工所造成之損害，亦是巨大而難以彌補。故兩相權衡之下，停止執行所維護之利益與造成參加人之損害，並不符合比例原則。
⑵本件開發案仍屬於施工階段，尚未開始營運，並不會有如
居民所擔憂之水源汙染問題，如於營運後確實造成汙染，得於斯時再命停工，尚來得及，並不會因現未停止執行而造成不可回復之損害，是於此時並不具有停止執行之急迫性。又聲請人聲請停工之目的，係為防止營運後可能造成之汙水損害，惟本件開發案中，工業汙水屬零排放，生活汙水僅少量排放之竹仔港溪，且均係均經過處理，比環保標準還為嚴格，並不會造成地下水汙染，且有兩口觀測井隨時監控；而當地養殖業者亦非使用地下水及竹仔港溪之水源作為養殖水源，根本不會對於聲請人造成損害。反觀參加人現已投入近新臺幣20億元之成本，現如裁定停止執行，貸款銀行將馬上抽銀根，損失將立即產生，外資自不再投入，將造成參加人除該開發案之工程延宕，更可能遭受破產情形，造成現4、5百名員工立即失業，故現在若裁定停止執行，所造成參加人及其員工之損害，與所欲維護之利益相比較，損害顯然大於利益，並不符合比例原則之衡平性考量。
㈡五次會議中與本案聲請人重疊之名單如下：
┌───┬────┬────┬────┬────┬────┐│會議日│102年10│103年1│103年5月│103年5月│103年8月││期及名│月4日里│月10號地│8日里長│14日地方│10日地方││稱│民研討會│方說明會│聯誼會│說明會│說明會│├───┼────┼────┼────┼────┼────┤│與原告│午○○││甲○○│丙○○│││重疊之│乙○○│││子○○│││與會人│己○○││││││員│甲○○│││││││壬○○│││││││辰○○│││││├───┼────┼────┼────┼────┼────┤│會議主│針對參加│進行參加│有關參加│針對參加│針對參加││旨│人所開發│人工業園│人工業園│人之工業│人之工業│││之工業園│區開發地│區開發案│開發行為│開發行為│││區乙案之│方溝通說│研討會│進行說明│進行說明│││種種疑慮│明會││││└───┴────┴────┴────┴────┴────┘
而系爭處分以有條件通過環境影響評估審查，因已通過環評，開發案才能進行，永安區里長及居民，以及參加人後續才會針對已經通過環評之工業開發案進行討論及說明，是故並無聲請人主張僅知悉多階段行政處分內部的相關決議，而係已經明確知悉系爭處分公告之環評通過，否則毋須討論開發案是否影響環境之實質內容。再者，與會民眾確實知悉系爭處分內容即環評案以有條件通過乙事，從上開會議內容亦可知悉：
⒈⑴102年10月4日：與會民眾表示：「本案已成案。」、「希
望市府能重新評估」，邱立委助理 許嘉紋 表示：「今天此案市府確已決議通過。…，都通過已經開始要設廠了。」方信淵議員表示：「等到准予開工後才知。」， 陳政文 議員表示：「不管此案如何通過。」，均證明與會人員均知悉環評已經通過，參加人依法可以設廠乙事。⑵103年1月10日：主席表示：「本公司依據政府規定並通過合法申請來永安設置新廠。」，蔣福山里長表示：「已提出行政訴訟。」、總幹事 張財華 表示：「里長反對誠毅公司設廠，目前已提出行政訴訟中。」(前提即是知有行政處分)，均可認與會人員確實知悉系爭處分，且也知悉針對系爭處分已經提起行政訴訟。⑶103年5月8日： 何應成 里長表示：「望貴公司能重做環評與地方說明會。」、 陸淑美 議員表示：「環評審查會中有條件通過事項應具體承諾。」，均證明與會人員知悉環評通過即系爭處分內容。⑷103年5月14日：主席致詞：「本公司依據政府規定並通過合法申請來永安設置新廠。」，何應成里長表示：「雖貴公司稱環評過程合法。」，另與會人員均係針對設廠後後續之監督進行討論，若非知悉環評已經通過，根本毋須討論後續設廠、開發行為。⑸103年8月10日：主席致詞：「本公司依據政府規定並通過合法申請來永安設置新廠。」，另與會人員均針對興建廠房之過程，及開工後之監督、回饋社區進行討論。綜上，所有會議之與會人員均係針對參加人設廠、開發後之影響進行討論，若無先前環評案通過，參加人根本無法設廠，居民亦無須討論後續開發行為之實質影響為何，故該會議足證與會人員確實知悉系爭處分之內容。
⒉聲請人提起訴願已逾越法定期間，且參照最高行政法院45年
判字第58號判例：「訴願人以外之利害關係人未受訴願決定書之送達者，其提起再訴願之期間，應由其知悉時起算，至何時知悉，應負證明之責（參照司法院院字第1430號解釋）」，是應由聲請人就其知悉時點，負舉證之責。而聲請人援引最高法院72年台上字1428號判例意旨，主張相對人或參加人需對聲請人知悉時點在前負舉證責任，惟查，此判例係針對民法第197條損害賠償之知悉時點為論述，得否一概適用於解釋行政訴訟中訴願法之知悉期間，不無探究餘地，是而，本件應適用上開最高行政法院之判例意旨，認為須由聲請人就其知悉時點負舉證之責，始符法意。聲請人另援引最高行政法院101年度判字55號判決、102年度判字70號判決、102年度120號判決，惟查，該等判決並未將「知悉之時點」列為爭點，故法院亦未就知悉時點為法理之論述，自不得據此認利害關係人知悉原處分之時點，應以其所主張之時點為斷。
⒊又查，系爭處分早於100年11月11日作成，聲請人卻遲至103
年9月17日方提起訴願，已時隔近3年，顯不合理；復參酌聲請人為利害關係人，本件又為環評案件，居民均可能成為利害關係人，相對人或參加人顯難就每位居民均知悉乙事負舉證之責，若舉證之責均令由相對人或參加人負擔，將使渠等不論系爭處分作成後多久時間，均可能因無法舉證，而面臨環評遭撤銷之巨大不利益，故考量舉證之難易應公平分配及時效之安定性，應由聲請人之就知悉時點負舉證之責，方謂公允。況相對人與參加人已提出多次會議、新聞，證明永安區居民確實知悉系爭處分之作成，故應由聲請人就其不知乙事負舉證之責：
⑴永安區居民有多次抗爭行為，包括里長及市議員方信淵：①102年間，永安區居民即有多次抗爭，其中102年11月24日
之抗爭中，至少有200位居民、養殖戶出席，其中並包括永安區6名里長與市議員方信淵、陸淑美，這麼大規模之抗爭行動，必定由該市議員廣為宣傳，並令里民互相告知以期眾人均能參加，以聚集人潮到場聲援，聲請人何以於103年8月19日才自市議員 方信淵處 知悉系爭處分？另觀新聞照片、影片，可知多家媒體爭相報導此次抗爭行動，依一般經驗法則，住家附近突然出現多位記者、多輛SNG車、亦有警察圍繞抗議會場以勸說離，居民必定基於好奇心而欲一探究竟，是足認當地居民必定知道本里正在抗爭工廠開發案，聲請人難抗辯其於抗爭過程均不知悉。
②聲請人雖稱其係由市議員方信淵於103年8月19日傳真系爭
處分，始知悉本件開發案已公告為有條件通過環評，惟方信淵議員除參與上開抗爭行為，亦參與102年10月4日里民研討會、103年1月10日地方說明會、103年5月8日里長聯誼會、103年5月14日地方說明會，屬極度關心本件開發案之議員，而這幾次會議中有7位聲請人簽到參與，表示聲請人於103年8月19日前即與議員方信淵一同參與本開發案討論，是其主張於103年8月19日始由方信淵議員處知悉處分，並不合理。又其他聲請人皆為漁會會員，必定熟識而一同關切此案，始會一同起訴，是不可能部分聲請人已知悉，而部分聲請人遲至研討會1年多以後仍不曉得本件開發案已通過，此並不符合經驗法則。
⑵永安區部分居民曾陳情表示同意參加人設廠：參照當地居
民103年5月14日所提呈予高雄市政府「希望誠毅紙器能順利設廠於當地，提供就業機會」陳情書，共有19頁、244位當地居民簽名陳情設廠，可見該聲請案已廣為流傳於永安區，為家喻戶曉之開發案。本件影響最廣的應為養殖漁業，其亦自系爭處分作成後即與相對人、參加人數度溝通迄今，聲請人均為養殖戶，依經驗法則難認遲至103年8月方自市議員方信淵處知悉系爭處分之作成：
①本件開發案當地居民所擔心者，無非係擔心開發行為會影
響水質，而破壞當地養殖產業，養殖漁業已多次進行抗爭，相對人與參加人亦長期與其溝通，盼能取得渠等支持，故養殖戶不可能不知悉系爭處分之作成。次查，本件聲請人中，聲請人戊○○更為高雄市養殖漁業發展協會第四屆理事長，聲請人丑○○為永安區里長，聲請人甲○○為養殖協會總幹事，是渠等顯不可能遲至103年8月方知悉系爭處分。又聲請人丑○○既為里長，前相對人與參加人已提出里長聯誼會之相關會議內容，聲請人丑○○實難推諉為不知。末查，因永安區居民曾多次抗爭，參加人與其多次協調後，就賠償部分曾達成和解，賠償對象包括聲請人辰○○。
②復查，參加人之工廠坐落永安區烏樹林595、596-1、596-
4地號上，位於○○區○○○道路永安路上，連接台17線，當地居民出入皆須經過永安路，居民每天來來往往，必定會看見上開地號土地正在動工，不可能在參加人施工1年多後才佯稱不曉得自己居住之鄰里要蓋一座紙器加工廠。是以參加人之工廠位於永安區出入處，居民每日來往，必會看見參加人之前之施工行為，而得知系爭處分之作成。
㈢聲請人另援引最高行政法院95年度裁字第402號裁定意旨，主張參加會議並不表示知悉系爭處分內容；惟查：
⒈系爭處分之主要內容，即是「參加人將會至永安區設立紙器
加工廠」，只要居民了解此一事實，即可判斷該處分對於其權利或利益是否發生影響，進而決定是否要進行救濟。又如前所述，當地居民皆已知悉參加人將於烏樹林段595、596-1、596-4地號土地上興建紙器加工廠，只要知悉此事實，即可判斷是否該加工廠對於其權利利益是否發生影響，進而決定救濟與否。惟聲請人卻於知悉後至少1年始提起訴願，顯已超過法定30日之救濟期間，則該處分即歸確定，如仍對之提起訴願，即為法所不許（最高行政法院62年判字583號判例可資參照）。此時依行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之法安定性原則，即應轉而保護受處分人之正當信賴，不許隨意變更原處分。是聲請人既難推諉為不知，其提起訴願時間顯已逾越法定期間，本訴於法律上顯無理由。
⒉參加人所為事業係紙器廠，並非紙漿廠，並無大量化學製程作業，僅從事紙器裁切、印刷、加工，並不會造成汙染：
⑴查放流水標準，將紙漿製造業另外規定其放流水標準，亦
即著重於紙漿製造所產生污染而給予不同放流水標準。而紙漿廠之所以造成污染，蓋於製作過程中會排放硫化氫、硫醇、硫化甲基、二硫化二甲基、硫氧化物、氮氧化物、粒狀污染物、工業廢水等污染物體。惟參加人本件開發所設立之工廠，所從事者單純為食品包裝盒、紙袋之加工，亦即為物理性之加工過程，如裁切、印刷，組合，並非紙漿工廠多有化學製程，是不會如同紙漿廠般污染環境。且於工廠所使用原料部分，依環說書附件10之主要原料物質安全資料表及檢測資料所述，不含對身體有害物質及不列為危險之物品，是本件開發案並不會對於環境造成污染。
⑵永安區養殖漁業應係依靠海水及中油提供之冷排水進行養
殖，本件參加人之廢汙水除經專業處理，並承諾南區工業汙水為零汙水排放，不會對於當地水質產生影響；亦有設置兩口觀測井，隨時監控地下水水質，並承諾里長聯誼會可隨時至現場進行監測；另排放之水體為竹仔港溪，並非養殖漁業之水源來源：
①查永安區之養殖漁業，因地下水已經重度汙染，係以抽取
海水及使用中油之冷排水為水體來源，並非如聲請人所述是使用地下水做為養殖漁業水體來源。且觀諸永安區為高地層下陷潛勢地區，已被列為地下水管制區域，禁止抽用地下水，是亦不可能使用地下水做為養殖水體來源，聲請人主張其權利將因參加人排放汙水受影響，並無理由。②次查，參加人已於環說書及承諾書中表示工業廢水為零汙
水排放，全數回收作為澆灌用水，聲請人雖對澆灌用水可能影響土壤與地下水有所疑慮，惟該澆灌用水，亦係指已經廢汙水處理之水，處理標準比環保標準嚴格一倍，接近自來水程度，並不會因澆灌而對土壤或水質造成影響。另下雨天排放部分，並非指排放汙水，而係指將廠內因下雨所累積之雨水加以排放，而汙水與雨水相區分，汙水部分係排放至污水池，回收再為利用（註：再生水儲流槽）。
③而北區生活用水部分，參加人排放之水體為竹仔港溪，此
並非養殖漁業所用之水，對養殖漁業應不造成影響，且排放之水量極少，均係經過廢污水處理程序，標準較環保標準還要嚴格一倍，不致影響魚塭。又參加人承諾不會污染永安區水源，並設置兩口地下水觀測井隨時監測水質，也於里長聯誼會承諾里長、居民得隨時到廠區參觀，一同監督。若參加人有違法排放廢水，違反承諾書、環說書內容，相對人自得立即依水汙染防治法開罰及命停工或停業、必要時更得勒令歇業，參加人為國際大企業所指定之包材供應商，供應量之大，不可能冒著停工或歇業之危險而排放廢水，且參加人已投資鉅額資金於此工廠之建設，如被命歇業，將損失慘重，故實不可能違反環說書內容與上開承諾。
㈣環評委員以基於正確、充分之資料做成環評有條件通過之決
議，不可以居民之非專業臆測而取代環評委員專業判斷；就此環評判斷亦屬環評委員之判斷餘地，並非法院得審查之對象：
⒈查聲請人於本訴與停止執行之聲請，皆是以水汙染及環評委
員未基於正確、充足資訊作判斷。惟查，環評委員已就此些部分提出疑問，參加人亦於審查過程中逐一答覆，茲舉例：┌─────┬─────────┬──────────┐│出處│提問│回答│├─────┼─────────┼──────────┤│第一次審查│設置工業區應考量外│感謝指導，考量本區及││會意見及回│在環境影響，如是否│鄰近曾有淹水的紀錄，││覆第1頁湯│會淹水等，本案基地│固已加大滯洪池容量已││毓勳委員提│位於淹水潛勢區，且│調整尖峰逕流量，降低││問1.│竹仔港溪排水係屬感│廠區及鄰近區域淹水機│││潮段，對於洪患的影│率，詳P3-31第5.4.4節│││響及因應措施，應於│；另根據仁武廠過往經│││補充說明。│驗，將設置防水閘門、││││抽水機等防洪設施並將││││油墨、有機溶劑等淹水││││時易汙染環境之物料置││││於高處。│├─────┼─────────┼──────────┤│第一次審查│依下水道法規定，本│感謝指導：││會意見及回│案為新開發工業區，│A.本案為單一事業工業││覆第2頁湯│應設置專用下水道，│區開發，故將來擬依││毓勳委員提│請補充說明汙水下水│水汙染防治法，以事││問4.│道處理設施、處理規│業名義申請廢水排放│││模、設置位置以及汙│。│││水排放標準，並釐清│B.本計畫汙水處理設施│││汙水排放是否含影響│分南北2區塊各別處│││竹仔港排水旁之珍貴│理，北區以生活汙水│││植物│為主，適用社區下水││││道放流水標準；南區││││以工廠汙水為主，適││││用其他工業放流水標││││準，詳見P5-43汙水││││處理規劃說明。││││C.本公司所製造之產品││││為食用性產品紙盒，││││生產過程中不使用含││││有害人體及生物之化││││學物質，詳附件10原││││物料MSDS安全資料表││││及檢測資料│├─────┼─────────┼──────────┤│第一次審查│本工業區開發範圍之│感謝指導：││會意見及回│周邊鳩為養殖魚塭，│A.本計畫汙水處理設施││覆第7頁林│未來工業區是否有透│分南北2區塊各別處││衍竹委員提│過土壤汙染、地下汙│理，北區以生活汙水││問1│水進而汙染養殖魚塭│為主，適用社區下水│││之虞，請說明。│道放流水標準；南區││││已工廠汙水為主，適││││用其他工業放流水標││││準，詳見P5-43汙水││││處理規劃說明。││││B.本公司所製造之產品││││為食用性產品紙盒，││││生產過程中不使用含││││有害人體及生物之化││││學物質，詳附件10原││││物料MSDS安全資料表││││及檢測資料│├─────┼─────────┼──────────┤│第一次審查│表10-1水質影響描述│感謝指導，已增加相關││會意見及回│應增加事業廢水放流│內容，詳P10-31表10-1││覆第12頁環│之影響，並擬定減輕│││保局提問問│或避免對策│││題9│││└─────┴─────────┴──────────┘
可見環評委員對於本件環說書提供多則審查意見，不同委員亦對於水汙染、放流水排放問題、魚塭影響等問題重複以不同角度提問，並針對細部問題進行討論，參加人也對於委員之質疑提出回答，或重新提呈資料，環評委員會始作出有條件通過之決議，可見環評委員已基於專業、充足之判斷，認為本件對於環境並無重大影響之虞，縱程序有所瑕疵，並不代表環評結果係基於不正確之資訊，是本件開發案可能產生之問題，參加人之說明既已由專業之環評委員所判斷所接受，自不應再以居民之臆測取代委員會之專業判斷。
⒉又查，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審
查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。環評委員會既為一獨立專家委員會，依其專業自主判斷環評案件，不受外力干擾，是於其判斷之內容應認其有判斷餘地，法院對於此應給予尊重，不應過度介入審查。
㈤參加人將聲請人甲○○等20人之地址與訴外人即陳情人於陳
情書上所載之地址以及開發案說明會地點鑑入G00GLEMAP可知，本件聲請人大多集中居住於永安路、永達路、永華路，而陳情人亦多數聚居於此，甚至有聲請人與陳情人門牌號碼緊鄰，何以明明居住於同一里，甚至隔壁，其他居民已知曉本件開發案甚至簽寫陳情書而聲請人卻仍不知悉之理？又103年1月10日、103年5月14日之地方說明會，皆於永安區公所中正堂舉行，距離聲請人大概只有5至600公尺之距離，距離如此之近，何以有居民已參與說明會，卻仍有聲請人稱完全不知道開發案？另亦有於維新社區多功能活動中心、陽明歐洲社區舉辦之說明會，亦僅距離聲請人住處2至3公里。況參加人設廠地址最遠亦僅距離聲請人住家約2公里，又永安路○○○區○○○道路，聲請人每天活動於附近必定時常經過，怎可能不知曉施工情形？又永安區居民居住地非常集中，最遠距離大概只有6至7公里，是依合理之經驗法則、論理法則，當自己居住之里有如此大的開發案，必定會相互討論表達己見；另亦有大型抗爭、說明會，必定會由里長、鄰居相互宣傳；且住戶距離又短，訊息傳播速度亦快，不可能其他居民皆知曉，而聲請人於1、2年後仍無聽聞之道理。綜上所述，聲請人明明係居住於永安區之聚落中，甚至緊鄰本件施工地點，卻又稱不知曉本件開發案，實不合經驗法則。是聲請人必定早於103年8月19日即已知悉本件開發案，如聲請人欲主張其係於103年8月19日始知悉，自應就此有利之主張負舉證責任等語。
五、經查：㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法
律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明定。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷其法律上利益可能受損害者，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，自不許其提起訴願或行政訴訟。
㈡次按環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造
成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」第5條第1項第1款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。」第6條規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。
二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」第7條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」又按環評法第31條規定授權訂定之同法施行細則，第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」第19條規定：
「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。
二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」㈢綜參前揭規定可知，我國環評法制係採預防原則（環評法第
1條參照），開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具備各項專業能力之環評委員予以審查（環評法第3條、第6條及第7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者無效（環評法第14條第1項參照），俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評委員會對於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權等法律上權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，且就開發行為對環境有重大影響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資訊並適時向主管機關陳述意見，參與環境影響評估審查結論形成過程之程序基本權，則上開環評法之規定，係具有保障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規範，則因該環境影響評估審查結論受影響之法律上利害關係人，自得對該環評審查結論提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格。
㈣其次，衡酌環境保護行政因牽涉廣泛之利益衝突以及頻頻決
策於未知預測之中，基於增進人民對環境保護公共事務之瞭解、信賴及監督，促進民主參與之考量，雖有諸多公共參與之程序規範，以發揮公共參與俾增強決策正當性之功能，如環評法第7條第3項第一階段環評審查結論公開說明會通知、第8條第2項環境說明書之揭示，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定，除應於10日前刊載於新聞紙，並應於開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所公告，通知當地民眾對環評為公共參與，俾滿足民眾明瞭真象，適時表達意見，集思廣益，共同為決策之形成，以避免評估方向偏差而浪費有限資源，並引發潛在之問題及對立衡突。然而受開發行為影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利，但得為公共參與者（如政治、經濟、文化或情感受影響者），未必即為法律上利益受影響之人，二者不宜相提並論，而過度擴張法律上利害關係範圍之判斷，致斲喪行政訴訟原則上係以主觀訴訟作為有效保障人民權益、妥適分配司法資源之制度機能。是以增進民眾參與公共事務之程序規範，尚與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無必然關連性，要難依此逕認其即為受環境影響評估審查結論影響之法律上利害關係人。準此，參諸中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項規定授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，前揭法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區。故其他環保專業法規另有規定可資認定受開發行為影響之人民外，於上揭範圍內之居民應可認係屬於受開發行為影響之人民，具有提起撤銷訴訟之原告適格。而非居於上開法令所規定區域內之人民，如依開發案之性質、規模及開發行為所在地之特性，衡酌具體個案所處環境資源或環境特性等相關情狀，顯具有受開發行為影響之可能性者，渠等當亦可認係屬因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，而得就開發行為之環評審查結論提起行政救濟，具有撤銷訴訟之原告適格。基此，因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，既得對環評審查結論提起撤銷訴訟，同理言之，為避免法律救濟之緩不濟急，而給予當事人暫時適當法律保護之「暫時權利保護」制度，如具有撤銷訴訟之原告適格，自亦可認具有聲請停止執行之聲請人適格。
㈤經查，本件參加人（開發單位）係於61年11月22日核准設立
，所營事業為紙器製造買賣、有關紙器之紙張文具買賣及印刷業，以及包裝機器之製造與買賣等類別。參加人現有仁武廠（面積2.3公頃）及九曲堂廠（面積3.5公頃）兩處廠區，共計5.8公頃，因其有擴廠之需求，乃規劃於坐○○○區○○○段595、596-1、596-4等3筆地號土地（下稱系爭土地，面積合計24.5717公頃）進行「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發行為，為此向目的事業主管機關高雄市政府經濟發展局提出環說書，並經目的事業主管機關轉送環評主管機關審查。嗣經相對人先後於100年6月17日、100年9月2日召開2次環評委員會，並於100年9月2日環評委員會作成有條件通過第一階段環境影響評估審查後，即以100年11月11日公告系爭環評審查結論之原處分，又於100年11月17日將原處分刊登相對人公報100年冬字第13期等情，已據兩造及參加人分別陳述在卷，且有參加人公司基本資料查詢（本院卷第58頁）、環說書（外放）、相對人環評委員會100年9月2日第7次會議紀錄（本院卷第63-67頁）、系爭環評審查結論（本院卷第68頁）及相對人電子公報資訊網（本院卷第252頁）附卷可稽，堪信為真實。
㈥次查，行政院農業委員會前於86年1月6日原則同意核定改制
前高雄縣永安養殖漁業生產區，劃設面積為500公頃（ 嗣依 申請將其中33公頃劃出生產區範圍，開發為養老院），而聲請人均為高雄市永安區居民，且於永安區從事養殖漁業，基於系爭土地鄰接永安養殖漁業生產區，渠等認為參加人規劃於系爭土地設置紙器工廠及工業區之開發行為，將對永安養殖漁業生產區內養殖漁業環境有顯著不利之影響，嚴重影響渠等之生存權、財產權及程序參與權等權益，乃對系爭環評審查結論表示不服，循序提起訴願及撤銷訴訟（本院104年度訴字第69號），請求救濟等節，亦據兩造及參加人分別陳述在卷，並有漁業署102年11月29日漁四字第1021346478號函（下稱漁業署102年11月29日函，本院卷第69頁）、聲請人個人戶籍資料查詢結果（本院卷第111-130頁）、高雄市永安區漁會會員證明書、高雄市人民團體選任職員當選證明書及當選證書（本院卷第228-247頁）在卷足憑，且經本院依職權調取本院104年度訴字第69號卷宗核閱無誤，亦堪認定。準此，本件觀諸參加人之系爭開發行為及所在地區環境資源之特殊性，並參酌漁業署就參加人於永安養殖漁業生產區旁興建紙廠案，亦表示該署為改善生產區水質，自98年迄今陸續投入3.67億餘元經費改善生產區之供、排水管線，而於該區興建紙廠恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖漁業發展之努力等情，有漁業署102年11月29日函（本院卷第69頁）在卷可參，且參加人亦陳述其設廠地址最遠僅距離聲請人住家約2公里（本院卷第327頁背面），足徵聲請人 主張渠 等居住於系爭開發行為所在地之永安區，並於當地從事養殖漁業生產，渠等之生存權、財產權及程序參與權之法律上權益，因系爭開發行為而受影響乙節，核屬有據，要堪採信。從而，本件聲請人雖非原處分之相對人，然係受系爭環評審查結論影響之法律上利害關係人，則渠等就系爭環評審查結論之原處分，具有撤銷訴訟之原告適格，據此亦可認渠等具有聲請停止執行之聲請人適格。
㈦又查，聲請人係系爭環評審查結論之法律上利害關係人，雖
堪認定，惟依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟應經訴願程序，如未經合法訴願程序而提起撤銷訴訟者，不符須經合法訴願之前置要件，其起訴為不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。是以，聲請人之本案訴訟在法律上是否顯無理由，本案請求勝訴之蓋然率為何，則為次應審究之問題。茲查：
⒈按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30
日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」訴願法第14條第1項、第2項定有明文。由此可知，未受原處分送達之利害關係人，其提起訴願之期間，應自其實際知悉時起算其期間，並非單純自行政處分公告生效之次日開始起算其期間。本件聲請人雖主張渠等均係於103年8月19日始知悉系爭環評審查結論之原處分云云；惟查，依參加人所述：聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○曾參加102年10月4日永安區里民針對參加人設廠開發案研討會，聲請人丙○○、子○○曾參加103年5月14日高雄市永安區誠毅紙器工業園區開發案地方說明會，均已知悉系爭環評審查結論等語，稽諸⑴聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○所參加之102年10月4日永安區里民針對參加人設廠開發案研討會討論內容，與會人員確實敘及「在當時本人所參加之環評說明會」、「我跟大家一樣很想知道為何市府要准這一案」、「環評會聽里長說開2次」、「今年3月報開工」、「在環評書上有寫到施工中有每日、每10日及每季1次要做噪音檢測是否有做」等情；⑵聲請人丙○○、子○○所參加之103年5月14日高雄市永安區誠毅紙器工業園區開發案地方說明會，與會人員確實論及「請問高雄市政府對於本案環評書撰寫人，因他案入獄，其環評是否還具有效力？環評有條件通過，這條件為何？」等情；此有上開研討會簽到簿及會議紀錄（本院卷第253-257頁）、地方說明會及簽到表（外放袋）在卷可考，足認聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○、丙○○、子○○對於相對人所作成之系爭環評審查結論之主要內容有所認識，且可判斷該處分對其法律上權益可能產生之影響。
是以，參加人上開主張，顯非虛妄，應值採信。
⒉至其餘聲請人丁○○、戊○○、庚○○、辛○○、癸○○、
丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、未○○、申○○、酉○○（下稱聲請人丁○○等人）部分，依據參加人所舉證人天○○雖具結證述：伊在102年底，因為地方上很多抗爭，誠毅公司透過民意代表拜託伊幫忙負責協助溝通地方事務，伊於102年底參與跟地方溝通協調的事情，到目前都還有繼續參與。誠毅公司請伊幫忙瞭解、溝通、協調，伊於102年底參與後，先瞭解為何地方民眾對本案為何會反對，103年1月協助誠毅公司召開1個說明會，地方民眾都把紙器廠當作紙漿廠，都認為他們會排放很多廢水去汙染養殖用水的水源，整個抗爭係從102年年中誠毅公司發包地基工程，地方民眾知道本件已經開始施工，環評都通過了，他們開始集結、抗爭，到102年10月召開研討會也請高雄市政府各局處、民意代表來參加，為了讓本件停工陳情到市議會，議長代表國民黨黨團將高雄市政府預算凍結，那時環保主管單位就發文請誠毅公司先停止施工，這段期間就請伊溝通這些地方的事務，伊接觸之後發現地方民眾大部分是不了解的，伊在103年1月召開第1次說明會，當時有幾百位民眾參加，但議員與里長他們都不簽到，他們有來不簽到拒絕背書，這個部分報紙也有登載，這段期間誠毅紙器都是停止施工的狀況，103年5月2日議長帶議會議員、當地村里長、養殖協會、漁會、里長聯席會結合在一起共同參與抗爭的活動，5月份議長到場時，岡山分局怕出什麼事情，因為抗爭有時會不理性，請伊於5月4日與幾位議員、各里里長於永安分駐所召開協調會，當時伊與議員、里長表示召開說明會你們都不來聽，也拒絕背書，伊等不知道怎麼做，請你們指導一下，他們表示不是不聽，而是伊等沒有針對他們的問題說明，當時伊提出讓伊等再辦1次說明會，大家有同意，所以103年5月8日在里長聯誼會的辦公室開了1個協調會，該協調會甲○○、漁會、養殖協會的代表都有到場參與，也有發表一些意見，伊等根據里長聯誼會提出的訴求，103年5月14日慎重於永安區公所對面的中正堂又召開1次說明會，該次說明會把所有里民、里長、議員、養殖協會、漁會方面的意見充分表達也作了說明，甲○○也有於該會中發表他的主張，經過說明會作成決議，永安區里長聯席會、永安區居民提出六大訴求，這六大訴求希望誠毅公司能夠做到，他們永安區居民就同意誠毅公司再動工，這六大訴求他們怕誠毅公司現在所做的承諾是假的，未來會欺騙他們，所以要求去法院公證，誠毅公司會後幾天馬上去法院表示承諾永遠不會變，之後整個抗爭活動就停止下來，誠毅公司也順利繼續施作他們的工程，在這段期間漁會系統、養殖協會系統，甲○○係養殖協會系統，聲請人有不少係漁會系統，他們本來與里長聯席會結合在一起，與市議會結合在一起陳情，他們有到市議會去陳情，之所以去陳情就因已經動工了等語（本院卷第309-311頁），惟經本院進一步訊問證人天○○可否具體明確指出其於協助參加人瞭解、溝通、協調當地居民意見之過程中，本件20位聲請人中究有何人參與，而得知悉系爭環評審查結論時，亦經其證稱：伊係於102年底參與，102年10月4日該次伊沒有參與；103年1月10日辦理地方說明會，該次會議地方人士伊不太認識；103年5月8日里長聯席會僅有里長與各單位的代表人員參加，有養殖協會代表甲○○與其家屬到場，漁會則係 黃鶯 總幹事到場，永安地方的人士伊認識的不多，全部6位里長都有參加，分別係維新里蔣福山、新港里何應成、永安里里長 郭獻民 、保寧里 莊守義 、永華里里長 蘇舜遠 、鹽田里里長 黃福來 、列席來賓黃鶯、陸淑美議員、方信淵議員、養殖協會代表甲○○；103年5月14日地方說明會聲請人有參與的，伊認識的僅有甲○○，而其中聲請人辰○○於這段期間有提出損害賠償，其他人伊不知道；103年8月10日地方說明會，主要係針對陽明歐洲社區居民；103年5月4日曾在永安分駐所召開協調會，與會人員有維新里蔣福山、新港里何應成、永安里里長郭獻民、保寧里里長莊守義、議員陸淑美，他們表示之前辦的說明會沒有針對他們的問題來說明，希望伊等辦說明會要針對地方需求來說明，才會有103年5月8日里長聯席會的協調會等語（本院卷第311-313頁），是由證人天○○之上開證言，可知其親身見聞之聲請人部分，並未逸脫相對人及參加人所提出已知悉系爭環評審查結論之聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○、丙○○、子○○之證明範圍。此外，系爭開發案縱經永安區里長或平面媒體廣為宣傳或報導，或部分當地居民曾有抗議活動，或參加人已開始於系爭土地整地施工之客觀事實，然衡諸未必所有開發行為均須實施環評審查程序（環評法第5條參照），而開發單位之施工行為亦非可視同主管機關所為通過或有條件通過環評審查之公權力措施，是於無積極證據足證聲請人丁○○等人於103年8月19日前業已知悉系爭環評審查結論之事實，尚難僅憑參加人主張之事由而主觀推想相對人有條件通過系爭環評審查結論之事實，必為當地全部居民所知悉。而本件既無從憑空認定或主觀推測聲請人丁○○等人於103年8月19日前業已知悉相對人通過系爭環評審查結論之事實，自亦無從於103年8月19日前即開始起算其訴願期間。是以，聲請人丁○○等人部分，觀之渠等自承係於103年8月19日知悉系爭環評審查結論處分，且已提出傳真文件（本院卷第248頁）為憑，難謂無據，應可採認。從而，聲請人丁○○等人部分，應自103年8月19日知悉系爭環評審查結論處分時起，開始起算其訴願期間。
⒊準此，本件聲請人均係於103年9月16日提起訴願，並於104
年1月14日收受訴願決定書後，復於104年2月16日提起撤銷訴訟等情，已據本院依職權調取本院104年度訴字第69號卷宗核閱屬實，且為兩造及參加人所不爭執，則聲請人午○○、乙○○、己○○、甲○○、壬○○、辰○○、丙○○、子○○（下稱聲請人午○○等人）部分，依上所述，顯已逾知悉行政處分時起算之法定30日訴願期間，其訴願不合法，而本訴因違反訴願前置程序規定，亦不合法，要堪認定。是故，聲請人午○○等人所提起之本件聲請，揆諸行政訴訟法第116條第2項但書規定及首揭說明，於法未合，不應准許。至其餘聲請人丁○○等人部分，尚未逾法定訴願期間，其本訴即無因此而有不合法之情形，故應進一步探究其本案請求勝訴之蓋然率為何。有關聲請人丁○○等人部分，觀諸系爭開發行為之環說書，經相對人先後於100年6月17日、100年9月2日召開2次環評委員會，並於第2次環評委員會（100年9月2日環評委員會第7次會議）經主席裁示有條件通過環境影響評估審查，而由相對人以原處分公告系爭環評審查結論乙節，已據兩造及參加人分別陳述在卷，且有100年9月2日環評委員會第7次會議紀錄（本院卷第63-67頁）及環說書（外放）在卷可考，堪以認定。次依環評法第3條第4項規定授權訂定之「高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程」（下稱組織規程）第8條規定：「本會會議之決議，應有全體委員2分之1以上出席及出席委員過半數同意始得行之；正反意見同數時，由主席裁決之。本會委員應親自出席會議並參與表決，不得代理。但機關代表之委員，不在此限。」惟參諸相對人陳述：「（根據會議討論過程之記載，第7次環評會第2案最後決議，本件經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆及採取之減輕與預防措施後，經主席裁示有條件通過環境影響評估審查；環評會之運作係採合議制還是首長制，由這樣的文字記載，如何看出通過過環評結論有經過所有環評委員討論、決議採多數決的方式通過？）就目前會議實務操作來看，開發單位簡報後，委員開始提問、討論，開發單位針對問題回復，大致上委員提出問題開發單位口頭回復後達到答案或認為可行，最後主席會詢問針對個案是否有無個別意見或需要特別討論事項，若委員都沒有特別意見，主席就宣布該案有條件通過。」、「（有條件通過不是通過表決的方式作成結論？）本案沒有表決，出席委員有個別意見，沒有辦法大家達成一致的共識，才會動用表決。」、「（依據相對人審議規則要不要採多數決方式達成決議？）依據高雄市政府環境影響評估審查組織規程第8條規定，本會之決議，除本法另有規定外，應有全體委員1/2以上出席及出席委員過半數之同意行之；正反意見同數時，取決於主席。實務操作情況就是主席會詢問現場所有委員有無特別意見或反對，原則上就會通過這個案子，若委員有特別意見就不會有1/2的部分。」等語（本院卷第163-164頁），足見相對人召開100年9月2日環評委員會第7次會議時，應參與作成環評審查結論之環評委員會並未依法定程序及方式作成決議，反而僅由會議主席以詢問在場環評委員有無特別意見後，即逕予裁示有條件通過環境影響評估審查，顯然違反組織規程第8條所明定之決議方法。
⒋又系爭開發行為係有關工廠之設立及工業區之開發，依環評
法第5條第1項第1款規定，此類開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。而依環評法就環境影響評估之立法設計，第一階段環境影響評估之審查機制，係由開發單位依開發行為環境影響評估作業準則自行預測評估開發行為可能引起之環境影響，並作成環說書，由主管機關審查研判開發行為是否對環境有重大影響之虞，而須進行第二階段環評程序。是以，開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否合致之判斷，主管機關就此項法律構成要件之審查，應就形成審查結論之環境影響評估整體因素而為審查。本件相對人以原處分作成有條件通過環境影響評估審查，其是否有以原處分所為附款取代開發行為「對環境有重大影響之虞」法定要件之審查，或環說書綜合評估者、空氣品質、噪音振動、土地使用影響項目撰寫者莊豐卿是否因他案入監服刑而影響系爭環說書之效力，系爭環說書是否因而須完成變更撰寫者之程序或應屬虛偽不實之情形，雖均尚待本案進行實質調查證據程序予以究明。惟主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序。是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否須「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提要件。而本件聲請案件，依前述環評委員會之審查過程及其所據為審查基礎之環說書形式觀察環評委員會所為之判斷，已可知相對人所召開100年9月2日第2次環評委員會中，環評委員對於參加人所生產紙器製程使用之化學物質安全性及廢水如何處理排放等重要事項提出諸多審查意見，惟觀諸該次會議並未經環評委員依法定程序及方式作成決議，即逕由會議主席裁示有條件通過環境影響評估審查，足徵該次會議結論已有嚴重之程序瑕疵。甚且，細究相對人100年9月2日第2次環評委員會有條件通過環境影響評估審查後，仍持續於101年1月6日以書面審查方式針對參加人所生產紙器製程使用之化學物質之明確成分（英文或化學式）及對人體是否具有致癌性，廢水是否全數回收澆灌使用等重要事項提出審查意見，此亦有環說書在卷可參，則相對人100年9月2日第2次環評委員會是否基於充足之資訊及正確之事實認定，實質確認參加人所提出環境保護對策足以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響，對環境並無重大影響之虞，而作成有條件通過環境影響評估審查，亦顯非無疑。綜此以論，聲請人丁○○等人以前揭情詞主張渠等之本案勝訴具有相當蓋然性乙節，核屬有據，為足採憑。
㈧復查，所謂開發行為，係包括該行為之規劃、進行及完成後
之使用（環評法第4條第1款參照）。本件衡酌參加人刻正動工整地興建廠區相關工程，而依參加人環說書說明永安區係一個漁業繁盛，蘊藏豐富文化資源，以抽海水養殖石斑魚為主之魚鄉，石斑魚年產量占全國4分之1，年產值近20億（見環說書第6-51頁），且漁業署亦就參加人於永安養殖漁業生產區旁興建紙廠案，表示該署為改善生產區水質，自98年迄今陸續投入3.67億餘元經費改善生產區之供、排水管線，而於該區興建紙廠恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖漁業發展之努力等情，有照片（本院卷第76-78頁）、環說書（外放）及漁業署102年11月29日函（本院卷第69頁）在卷可參，則聲請人丁○○等人主張本件有急迫情事，應值採信。次依前揭情形顯示，參加人所實施之興建工程及營運規劃對永安養殖漁業生產區之養殖環境有不良影響之虞，而應實施環境影響評估，則於系爭環評審查結論經審查確定合法之前，參加人如繼續施工或營運，可能破壞聲請人丁○○等人所賴以維生之養殖環境，造成難於回復之損害，且渠等本於環評法所賦予如因開發行為而遭受顯著不利影響之程序參與權亦無從回復，難謂無停止之必要。再依訴願法第14條第2項：「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」之規定，可知立法者就行政處分相對人及利害關係人之利害衝突及法秩序安定性之維護，已作成以自利害關係人知悉時起算30日，最多不得逾行政處分達到或公告期滿起算3年之訴願期間之方式，作為行政處分相對人及利害關係人之權利保護或限制之裁量決定。是以，系爭環評審查結論雖早經相對人於100年11月11日公告，並於100年11月17日刊登在100年冬字第13期公報，且參加人亦已開始整地施工，然聲請人丁○○等人自103年8月19日知悉時起至103年9月16日提起訴願，並未違反前揭規定，且開發行為之適法性，係以環評審查結論之合法性為其前提要件，是系爭環評審查結論既有前述合法性之明顯疑義，實難謂無停止之必要。況考諸我國環評法制係採風險預防原則，須於開發行為之事前規劃階段，即先實施環評審查程序，確保環境保護之目的，並非於實害發生後再開始評估採取相關之危害防禦措施。是故，本件參加人之施工行為，縱使迄今並未發生實害之結果，仍不足據此作為不應停止執行之理由。復斟酌本件停止執行之聲請目的，並非發生永久禁止參加人實施系爭開發行為之效力，而係於本案行政爭訟確定前，暫時停止原處分之效力、執行、程序之續行，以防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。又衡諸本件於本案行政爭訟確定前，停止原處分之效力、執行、程序之續行，對公益之影響，至多僅為減少少數居民就業機會之經濟損失，對公益尚無重大影響可言。至於參加人為取得本件開發設廠之經濟利益，縱已投入初期整地興建成本及費用，然揆諸無合法之環評審查結論，參加人亦無從保有其開發許可利益，且於現階段暫時停止執行，亦可降低參加人繼續投入開發設廠之投資風險，是經權衡公共利益之維護及個人權益之保障結果，應認本件聲請人丁○○等人之聲請，符合停止執行之要件，亦無違反比例原則。參加人主張其目前僅進行至整地，工廠尚未興建、營運，現今並無停止執行以維護之利益存在及必要云云，難謂可採。
㈨綜上所述，揆諸暫時權利保護制度之規範目的，係藉由迅速
之簡式審查以決定是否給予人民暫時性之權利保護，並非實質審查原處分實體內容所作成之終局性決定。而本件依兩造及參加人所提出之證據資料，及本院可即時依職權調查所得，足認聲請人丁○○等人之本案勝訴具有相當蓋然性，原處分如不停止執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，而原處分之停止執行，對於公益並不致產生重大影響，且經權衡公共利益之維護及個人權益之保障結果，亦有停止執行之必要性。從而，本件聲請人丁○○等人聲請停止原處分之效力、執行、程序之續行部分，核與行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行要件尚無不合，為有理由，應予准許。至聲請人午○○等人所提起之本件聲請部分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，均與本件認定結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第79條、第85條第1項但書，裁定如主文。
中華民國104年5月4日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官張季芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國104年5月4日
書記官周良駿