裁判字號：臺北高等行政法院91年簡字第755號判決
裁判日期：民國92年05月06日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決九十一年度簡字第七五五號
原告甲○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）右當事人間因建築法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年十月三十一日環署訴字第００五九０八一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有台北縣三重市○○街○○○巷○○○號一樓建築物，經台北縣警察局三重分局於民國（下同）九十年三月五日赴現址臨檢，查獲系爭建築物提供第三人 何建利 開設歌友茶藝ＫＴＶ（未經申請商業登記），作特種茶室業使用，乃以九十年三月十五日九○重警一行字第○○七三○一號函移送被告處理，被告除依商業登記法第三十二條第一項規定，於九十年四月二日以九十北府建輔字第一一五一○七號函處罰何建利外，迨九十一年一月十五日才另以北府工使字第０九一００二五八二二號函指系爭建築物作特種茶室業使用，原告卻未於九十年一月一日起至六月三十日前辦理九十年度建築物公共安全檢查簽證及申報，違反建築法第七十七條第三項規定為由，依同法第九十一條第一規定裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰。嗣被告所屬聯合稽查小組於九十一年三月四日再赴系爭建築物會勘，發現仍違規提供第三人 蔡學本 開設歌友茶藝ＫＴＶ，作特種茶室業使用，並認有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失，已違反建築法第七十七條第一項規定，被告乃依同法第九十一條第一規定以九十一年三月十四日北府工使字第０九一００一一八五五九號函處使用人蔡學本六萬元罰鍰。原告認係一事二罰，不服前開九十一年一月十五日北府工使字第０九一００二五八二二號函所為罰鍰處分，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱：原告接獲被告對使用人之罰鍰處分後，要求使用人繳罰款並改善，使用人屢勸不從，乃發存證函解約，惟使用人投資太多，不願解約，勉予同意原告於九十一年五月十三日先代墊繳罰鍰結案，之後將繳款收據送被告後，被告又拿出同地點、事件，對原告同罰六萬元之本件處分書要原告簽收，然建築法第七十七條及九十一條，並未規定所有人及使用人應分別申報檢查簽證結果並得分別處罰，且原告不懂法律亦無故意，並已盡力督導使用人依法申請落實建物公共安全檢查簽證及改善，請免除雙重罰款，撤銷本件罰鍰處分云云。
三、按「（第一項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第二項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。（第三項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。（第四項）前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。（第五項）第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」、「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用，必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」建築法第七十七條及第九十一條第一項分別定有明文。復按「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」、「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」建築法第七十三條及第九十條第一項亦分別定有明文。參照建築法第七十條第一項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。」同法第七十二條規定：「供公眾使用之建築物，依第七十條之規定申請使用執照時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應會同消防主管機關檢查其消防設備，合格後方得發給使用執照。」同法第七十四條規定：「申請變更使用執照，應備具申請書並檢附左列各件：一建築物之原使用執照或謄本。二變更用途之說明書。三變更供公眾使用者，其結構計算書與建築物室內裝修及設備圖說。」同法第七十五條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於申請變更使用之檢查及發照期限，依第七十條之規定辦理。」同法第七十六條規定：「非供公眾使用建築物變更為供公眾使用，或原供公眾使用建築物變更為他種公眾使用時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應檢查其構造、設備及室內裝修。其有關消防安全設備部分應會同消防主管機關檢查。」可見建築物所有權人、使用人應依照建築主管機關原核准之用途及設計之構造和設備，維護建築物合法使用與其構造及設備安全，如原設計及核准用途係供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報；原非供公眾使用建築物申請變更為供公眾使用時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應檢查其構造、設備及室內裝修，其有關消防安全設備部分應會同消防主管機關檢查；非經申請領得變更使用執照，不得變更其使用。如原設計及核准用途係非供公眾使用之建築物，除經內政部認有必要者外，建築物所有權人、使用人並無定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證之義務，亦不發生必須維護「供公眾使用建築物」之構造及設備安全之義務；須獲准變更為供公眾使用後，始應定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，及應維護「供公眾使用建築物」之構造及設備安全。如其未經申請領得變更使用執照，即擅自變更為供公眾使用者，固可認一行為同時違反建築法第七十三條後段規定（擅自變更使用）及同法第七十七條第一項規定（未維護建築物合法使用），而有規範競合之情形，但後者規定「應維護建築物合法使用」乃一般性之抽象規範，前者所謂「非經領得變更使用執照，不得變更其使用」，乃特別明確性之規範，相比之下，擅自變更使用之行為，違反建築法第七十三條後段規定，顯然較為直接，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定處罰。揆諸內政部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函釋：「主旨：關於建築法第九十條及第九十一條規定之執行方式，請依說明辦理。說明：案經本部營建署本（八十八）年七月一日邀集台北市政府工務局、高雄市政府工務局、基隆市政府等縣（市）政府、中華民國建築師公會全聯會、本部法規會（請假）、訴願委員會等單位研商，獲致會議結論：（一）研商建築法第九十條、第九十一條規定之處罰對象執行疑義案。決議：１、按建築法第七十三條執行要點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為九類二十四組，是建築物用途如有擅自跨類跨組變更，始違反建築法第七十三條後段規定，而依同法第九十條第一項規定處罰。至其處罰對象，因同法第九十條第一項規定係對違規建築物之使用人或所有權人採擇一處罰方式，為達直接處罰赫阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。２、同法第七十七條第一項立法旨意觀之，其所稱之「合法使用」係指合法使用其建築物構造及設備而言，是建築物如有破壞防火區劃或防火避難設施或有「加強建築物公共安全檢查及取締執行要點」第五點情形，方始違反同法第七十七條第一項規定，而依同法第九十一條第一項規定處罰。其處罰應對建築物所有權人及使用人併罰辦理。：：」，亦採「建築物用途如有擅自跨類跨組變更」，係「違反建築法第七十三條後段規定，而依同法第九十條第一項規定處罰」，而非「依同法第九十一條第一項規定處罰」之見解，合先敘明。
四、次按建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第二條第一項固規定：「本辦法所稱建築物公共安全檢查申報人，為建築物所有權人、使用人。」同辦法第四條規定：「建築物公共安全檢查申報期問及施行日期，如附表二。」附表二建築物公共安全檢查申報期間及施行日期規定：「．．．Ｂ類商業類（第一組）：供娛樂、消費，處封閉或半封閉場所。使用項目例舉：夜總會、舞廳、酒家、理容院、ＫＴ
Ｖ、ＭＴＶ、公共浴室、三溫暖、遊藝場、茶室等類似場所。檢查申報期間頻率：每一年一次。期限：一月一日起至六月三十日止。施行日期：八十六年一月一日起。」惟該辦法係依建築法第七十七條第五項之授權所訂定，其適用對象係供公眾使用之建築物。依前所述，如建築物依原設計及核准用途係非供公眾使用者，除經內政部認有必要者外，該建築物所有權人、使用人並無定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證及申報之義務，亦不發生必須維護「供公眾使用建築物」之構造及設備安全之義務；如有未經申請領得變更使用執照，即擅自變更為供公眾使用之情形，亦不因此「擅自變更使用」之行為，使該建築物所有權人、使用人新發生必須依照其「變更使用」之狀態，維護其建築物構造及設備之安全，並定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證及申報之義務，蓋「擅自變更使用」之本質即未經申請變更用途，規避檢查猶恐不及，如何能期待其委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，並自行將檢查簽證結果向當地主管建築機關申報？且所謂「維護建築物之構造及設備安全」，乃使該建築物依其原獲審查核准之設計圖樣所實現之構造及設備，維持在安全堪用狀態，擅自變更使用後，其原有構造及設備並未隨之改變，故邏輯上所應維持的構造及設備安全，仍應依照原有的狀態，何況建築物依其核准用途是否供公眾使用，其原設計之防火設施及安全設備強度應有所不同，對於原設計及核准用途非供公眾使用之建築物，其既有防火設施及安全設備本不適合供公眾使用，一旦「擅自變更為供公眾使用」，並未先建構適合公眾使用之防火設施及安全設備送審，如何期待其所有權人、使用人維持該建築物之設備及防火設施適合供公眾安全使用？又如何能期待其公共安全檢查合格？故此種「擅自變更使用」之行為應認係違反建築法第七十三條後段規定（擅自變更使用）而依同法第九十條第一項規定處罰，尚難認其違反同法第七十七條第一項或第三項規定，而援引同法第九十一條第一項規定加以處罰。
五、卷查本件原告所有坐落台北縣三重市○○街○○○巷○○○號一樓建築物，領有被告機關工務局核發之七七使字第二三三號使用執照，其第一層使用用途為「店舖、住宅」，然經台北縣警察局三重分局於九十年三月五日查獲系爭建築物提供他人開設「歌友茶藝ＫＴＶ」，無照經營特種茶室業，移經被告以使用人何建利無照營業，依商業登記法第三十二條第一項規定，於九十年四月二日以九十北府建輔字第一一五一○七號函處罰何建利在案。另經被告機關聯合稽查小組於九十一年三月四日再次前往會勘，發現系爭建築物仍違規提供他人開設「歌友茶藝ＫＴＶ」，作特種茶室業使用。此有使用執照、臨檢記錄、談話筆錄及相關公函影本附原處分卷可稽，足以證明原告未經申請變更使用執照，擅自將原核准用途為「店舖、住宅」之場所，變更供作經營「ＫＴＶ（視聽歌唱）、茶室」之場所，即涉及將原屬建築法第七十三條執行要點附表一規定Ｇ類第三組之「供一般門診、零售、日常服務之場所」、Ｈ類第二組之「供特定人長期住宿之場所」，擅自變更作Ｂ類第一組之「供娛樂消費，處封閉或半封閉之場所」，乃擅自跨類跨組變更建築物用途之行為，揆諸前開說明，核係直接違反建築法第七十三條後段規定，應依同法第九十條第一項規定處罰，方屬正辦（依據前揭內政部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函釋意旨，第一次違反此規定之處罰對象應為其使用人並副知所有權人）。且系爭建物原設計及核准用途既係供Ｇ類第三組之「店舖」、Ｈ類第二組之「住宅」使用，並非供Ｂ類第一組之「ＫＴＶ（視聽歌唱）、茶室」使用，依前揭說明，其所有權人並不因此「擅自變更使用為ＫＴＶ（視聽歌唱）、茶室」之行為，而發生必須依照其「變更使用」之狀態，定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證及申報之義務，又查系爭建物總樓層僅有五層，第一層總面積七七二˙八三平方公尺，依「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」附表二（建築物公共安全檢查申報期間及施行日期）規定，住宅部分本不在實施建築物公共安全檢查之範圍（按六層以上之住宅始須實施建築物公共安全檢查），店鋪部分固須實施建築物公共安全檢查，但其「檢查申報期間頻率：每四年一次。期限：七月一日起至八月三十一日止。施行日期：八十八年七月一日起」，即使依被告九十一年七月九日北府工使字第○九一○四三四○三一號公告，樓地板面積五○○平方公尺以上之店鋪，係應於九十一年八月三十一日前辦理公共安全檢查及申報，九十年度則顯無須辦理公共安全檢查及申報。詎被告竟援引「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」附表二（建築物公共安全檢查申報期間及施行日期）有關「Ｂ類商業類（第一組）：供娛樂、消費，處封閉或半封閉場所。檢查申報期間頻率：每一年一次。期限：一月一日起至六月三十日。施行日期：八十六年一月一日起」之規定，指原告未於九十年度Ｂ類第一組檢查申報期限六月三十日以前辦理公共安全檢查申報，認其違反建築法第七十七條第三項規定云云，容有誤會。
六、次查，被告既認系爭建築物違規供作「ＫＴＶ、茶室」使用後，即必須依照其「變更使用」之狀態所應遵循之「Ｂ類第一組場所」之檢查申報頻率及期限，委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證及申報，惟此種新發生之義務，通常非顯然易知，則基於行政行為明確性及誠實信用原則，及行政程序法第一條所揭示「增進人民對行政之信賴」之立法精神，避免「不教而罰」引發民怨，被告即應於接獲台北縣警察局三重分局以九十年三月十五日九○重警一行字第○○七三○一號函所移送查獲系爭建築物違規供作「ＫＴＶ、茶室」使用之證據資料後，告知系爭建築物所有權人即原告，應於九十年六月三十日以前辦理公共安全檢查申報，俟其逾期未辦理，再加以處罰，方屬正辦，詎被告「隱忍不發」，延至九十一年一月十五日才突然以北府工使字第０九一００二五八二二號函指原告未於九十年一月一日起至六月三十日前辦理系爭建築物九十年度公共安全檢查簽證及申報，違反建築法第七十七條第三項規定，援引同法第九十一條第一項規定處以六萬元罰鍰，自難昭信服。
七、綜上所述，本件被告以原告違反建築法第七十七條第三項規定，援引同法第九十一條第一項，裁處罰鍰，認事用法均有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，雖非以此為理由，但原處分既有違誤，仍應由本院將訴願決定及原處分均撤銷。本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月六日
臺北高等行政法院第三庭
法官林文舟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十二年五月六日
書記官余淑芬