臺灣雲林地方法院102年度簡字第1號判決

裁判字號：臺灣雲林地方法院102年簡字第1號判決

裁判日期：民國102年06月13日

裁判案由：水污染防治法

臺灣雲林地方法院行政訴訟判決102年度簡字第1號
102年5月23日辯論終結原告 廖樹炎 即樹炎牧場輔佐人 游秋萍 被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 訴訟代理人 許維麟 上列當事人間水污染防治法事件，原告對行政院環境保護署中華民國101年8月23日環署訴字第0000000000號訴願決定，其中
101年4月27日府環水字第0000000000裁決書（編號960040）所為處分不服，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院裁定移送前來，本院判決如下：
主文訴願決定關於雲林縣政府101年4月27日府環水字第0000000000號函所附裁處書（編號：960040）部分及原處分均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元，由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面本件因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項第2款之規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
貳、事實概要：緣原告於雲林縣○○鄉○○段○○○○○○○○號土地，從事畜牧業，經營養豬場，領有被告機關核發之水污染防治許可文件（雲縣環水許字第00788-3號），經雲林縣環境保護局（下稱環保局）於民國101年3月26日15時5分至35分派員前往稽查，發現該養豬場所產生之廢（污水），未經收集處理，逕以未經許可之放流口排放廢污水至地面承受水體（下稱違水繞流），違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，案由被告於現場開立「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」限期於101年
3月28日前改善完成，並依水污染防治法第46條暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」之規定裁處新臺幣（下同）
12萬元罰鍰，嗣原告於101年3月27日以樹炎牧字第00000000000號函檢送改善完成資料予環保局，環保局復於101年3月28日11時25分派員前往稽查，發現該養豬場仍有以未經許可之流放口排放廢污水至地面承受水體，同樣違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，被告再爰依水污染防治法第46條暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」之規定裁處24萬元罰鍰，原告對於上開2處分均不服，遂於101年5月31日提起訴願，然遭駁回。嗣原告僅對於被告機關於101年3月28日發現之違規事實，即101年4月27日府環水字第0000000000號裁決書（編號960040）所裁處24萬元罰鍰及接受環境講習之行政處分（下稱原處分）表示不服，遂提起本件行政訴訟。
叁、本件原告主張：
一、環保局稽查人員於101年3月28日在樹炎牧場所拍攝舉發之舉發之繞流處相片，與3月26日違法排放處實為同一管線。
此管線為原告為因應近年來溫室效應，氣候異常所造成之極大豪雨之特殊狀況下預設，主要為緊急排放溢滿的雨水避免汙水處理設施因水壓過大造成破裂損壞而使用之，平時有用固定塞蓋蓋住，但並非是原告蓄意鋪設之暗管。況且於3月26日原告已因疏失違法在先，經環保局稽查人員於現場告知簽名後限期3月28日前改善完成，原告為改善廢汙水污染水體，馬上利用水泥修補完成，並發函請環保局前來複查，然過後均無任何消息。
二、詎4月12日原告突然收到環保局違反限期改善函，內容為原告於3月28日因廢污水繞流違法之限期改善書，限期改善日為4月9日至5月10日，然查3月28日環保局前來現場復查並未會同原告，所以有關3月28日之第二次違法乙案，原告當日並未被告知，直到收到前揭函文才知情有再度受處分事宜。惟依據行政罰法第10條之規定，環保局稽查人員除了稽查業務外，其本質更應負起環境保護之工作，但環保局3月28日復查時，本應會同而未會同原告，且如發生第二處繞流時，及應立即通知原告前來處理，以防止水污染，但環保局稽查人員卻未為上開處置。且3月28日環保局前來稽查時，其稽查人員亦未依照行政罰法第33、34條之規定執行稽查，即稽查單上並未有原告簽名，亦未會原告同前往稽查。又該處分亦未依行政程序法第102條、104條之規定，給予原告陳述意見函。此外，第一次處分(3月26日之違反)限期改善期日為3月26日至同月28日有3天期限，第二次處分（3月28日違反）限期改善期日卻係4月9日至5月10日，期間長達1個月之久，環保局此舉實令人匪宜所思。是以，環保局於3月28日之稽查行為，使原告在完全不知情之情況下遭受處分，實具嚴重之瑕疵。
三、另環保局在短短3天內對原告裁處共36萬元之罰鍰，且未依行政程序法之規定執行業務，已如前述。據查，環保局之稽查人員於每年年底會撥領稽查獎金及中央有規定每年須達成固定之處分績效，故原告合理懷疑環保局稽查人員為提高請領稽查獎金與完成工作績效，而不依行政法之相關規定執行業務，也未給原告立即改善之機會，使得原告在莫名情況下被加重處罰。
四、末依水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條規定，違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項之規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違法本法義務所得之利益，並得考量受處罰之資力。本案原告全家6口人，但2老2幼，原告更已年邁，目前牧場之主要管理者係原告之子 廖建欽 ，然其從小患有糖尿病，至今長達20多年之久，身體狀況不佳，近年來更常因低血糖昏倒而無法外出工作，所以借貸租用寄養豬隻約1,000頭上下，更向外貸款150萬元，然近期大環境不景氣，養豬飼料又年年漲價，造成原告經營不易。綜上理由，被告機關之裁罰理應本於誠信原則，然環保局不理會環境與民眾受苦，只為求工作績效與稽查獎金，其所為之處分實已違反行政誠信及信賴保護原則，為此，提起本件訴訟，並聲明：請求撤銷原處分暨行政院環境保護署101年8月23日環署訴字第0000000000號訴願決定關於罰鍰24萬元及教育講習部分均撤銷。
五、3月26日開罰與3月28日開罰是同一出口，同一事實不能兩罰，原告3月27日報請複驗，被告卻認為視為改善完成，然而超出限期改善之期間，仍未依限改善完成才能按日罰，我們不可能申請複驗，同時又繞流，被告於限期改善之期間內裁罰，違反程序正義。我們報請複驗時確實沒有水，後來發現有水馬上改善，是在3月28日下午完成改善。
肆、被告則答辯以：
一、本縣環保局前於101年3月26日及同年月28日至原告所經營之樹炎牧場稽查。於101年3月26日稽查所開立限期改善係指該場不得有非法繞流之行為。當日於現場開立限期改善通知書，請原告代表簽名並收存第一聯，是原告應明暸通知時間為原告簽到時間當時。而原告於翌日即27日改善完成報請查驗，僅報請該單一非法放流口，是故101年3月28日環保局前往稽查時，視其所報請查驗之流放口為改善完成，然現場尚有另一處非法放流口繼續排放廢水，此應視為另一繞流行為，被告另為裁處，現場雖無人回應，但該行為已明確違法，被告依法處理並無不當。
二、又依行政院環境保護署101年9月1日環署水字第0000000000號函，原告之行為已嚴重影響附近地區之水體品質，屬情節重大，被告依水污染防治法第73條第8款所稱嚴重影響附近地區水體品質之行為，可依同法第40條規定得命其停工，並要時，得廢止其排放許可證或勒令歇業，故被告已給原告極大改善空間及寬容。另原告所提及環保局追求績效與稽查獎金之敘述與隱射，實屬不實指控。本案因環保局發現原告違規行為而依法處分，本屬其權力及義務，誠如業者不可因成本因素為節省處裡成本遂繞流排放，影響環境及周邊民眾良好生活品質，原告所述實有違公平正義之原則等語。並聲明：原告之訴應駁回；訴訟費用由原告負擔。
伍、本院之判斷：
一、按「本法專用名詞定義如下：一、．．．。七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「畜牧業違反第7條第1項或第8條之規定者，處新臺幣6千元以上12萬元以下罰鍰，並通知限期改善，．．．。」、「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰﹔情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治法第2條第7款、第7條第1項、第18條、第40條第2項及第46條分別定有明文。
二、次按「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第2條第12款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：一、．．．。十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，．．．。」第52條規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」另環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號令訂定發布「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（以下稱裁罰準則）第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」附表第3項規定：「[違反條款：第18條（水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條）（事業繞流排放廢（污）水）。處罰條款及罰鍰：
第46條事業：新臺幣1萬元以上60萬元以下]。[污染源規模或類型（A）：（五）非屬上述各種類型者，6萬元＞A≧3萬元]。[不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：（二）非屬上述各種類型者，12萬元＞B≧6萬元]。
[違規紀錄（C）：（二）事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：C＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數（N）×12萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）]。[承受水體或環境類型（D）：（三）排放廢（污）水非屬上述情形者，6萬元＞D≧3萬元]。[其他(E)≧0]。
[罰鍰計算：一、事業60萬元≧A﹢B﹢C﹢D﹢E≧1萬元]。」查上開管理辦法係環保署依據水污染防治法第18條等規定之授權，所訂立關於水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項等細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且上開管理辦法所規定之事項未逾越授權範圍，並其內容亦與水污染防治法係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符；而上揭裁罰準則係環保署依據水污染防治法第66條之1規定之授權，所訂立關於違反水污染防治法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處標準之細節性規定，亦與水污染防治法授權意旨無違，爰均予援用。
三、上揭如事實概要欄所載之事實，均為兩造所不爭執，且有本院依職權調閱環保署訴願卷，有卷內水污染稽查紀錄、雲林縣政府101年4月27日、30日函及所附雲林縣政府執行違反水污染防治法案件裁處書（編號：960040、960039）、訴願決定書、違反水污染防治限期改善或補正通知書（通知書編號：100203號、950468號）、樹炎牧場101年3月27日號限期改善完成通知函、雲林縣政府101年4月11日限期改善通知函、稽查日期101年3月26日、3月28日照片等件可稽。
四、茲所應審究，即本案之爭點在於⑴被告於101年3月26日稽查之違法繞流排放口，與同年3月28日稽查之違法繞流排放口是否為同一違法繞流行為？⑵被告第一次裁罰處分限期改善期間尚未屆至（3月28日晚上12時止），即於該日上午前往稽查，而做成第二次裁罰處分是否合法？分述如下：
⑴從訴願卷內彩色照片101年3月26日稽查之違法繞流排放口
（訴願卷第107頁）有附圖所示甲（塑膠管）、乙（水泥管）兩個排放口，且均有違法繞流排放污水之情形，其中乙排放口為同年3月28日稽查之繞流排放口，仍有繞流之情形，經對比原告所提出分別置於審理卷第69頁及訴願卷第78頁之彩色照片，其中3月26日稽查之甲排放口是塑膠PVC管，其周圍原告已經以水泥砌磚封圍，而乙排放口也已不再有繞流之情形。參諸證人廖建欽（原告之子）證稱（係以審理卷第69頁照片做說明）：「101年3月26日下午我將放流口封起來，3月27日拍照送交環保局，因同業說環保局會來複查，
3月28日下午2點，我再去看一下有無廢水流出，我就弄水泥看已不會流出來了，我才放心去工作，28日下午看排放口有流水現象，我用水泥封掉塑膠管，26日與28日限期改善之排放口是同一，第一排放口（即上述甲排放口），是我26日用磚塊、水泥堵起來，3（即乙排放口）是我在1（即甲排放口）下方那裡有一個塑膠管連到3這邊，在這個磚塊、磚牆這邊小空格用水泥堵起來，26日稽查時兩處都有流水，我28日檢查看說怎麼會流出來，我就從3號（即乙排放口）封起來。」等語之情節，核與上述照片大致吻合，原告稱原本預留作為豪大雨緊急排水口於3月26日稽查後，立即在溢流出口正前方以水泥砌磚阻隔污水排出，再於溢流口左側PVC以管塞封閉，初步完成阻隔溢流，並再於限期改善3月28日下午將溢流口左側以水泥完全封死，然4月12日再度接獲限期改善通知書，才發現3月28日排放口左側PVC管塞被人抽走，致原本積留之污水又從左側滲出等情之辯解，應可採信。查上述甲、乙排放口於101年3月26日稽查時皆有繞流排放污水之情形，此觀101年3月26日之稽查照片自明，該二處排放口內部管線既有相通，污水自有可能會同時在此二處排放口流出，則101年3月26日稽查時，衡情應無可能僅就甲排放口違法繞流加以取締，而置乙排放口之違法繞流不顧，故101年3月26日稽查時，雖從甲、乙排放口均有污水流出，但甲、乙排放口皆屬接連內部管線整體之一部分，仍應視為同一次之違法繞流排放污水行為，方屬合理。至於原告於101年3月27日陳報限期改善完成所附照片（審理卷第31頁），僅陳報甲排放口一處改善完成，應係其認為甲排放口既以水泥封閉，其排放口PVC管亦以管塞封閉，當可阻隔流向乙排放口，因非直接對乙排放口改善處理，故無須陳報乙排放口改善情形，豈料甲排放口之管塞不見，造成101年3月28日稽查時乙排放口又出現有繞流之情形。則此應非有意之繞流，否則豈有明知環保局人員定會前來勘查改善之情形，其一方面已陳報限期改善完成，另方面卻又違法繞流排放污水讓被告取締之理。因此101年3月28日乙排放口繞流之行為，應視為101年3月26日違法繞流，在限期改善屆至前違法繞流狀態之繼續。而非構成新的違法繞流行為，方為正確。被告主張101年3月28日因原告報請查驗之流放口改善完成，然現場仍有一處非法流放口，即視為另一違法繞流行為，自屬有誤。
⑵按水污染防制法第46條前段「違反依第13條第4項或第18條
所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰」之規定，即立法體例上所謂「按日連續處罰」之規定，其立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人應於期限內改善之義務之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，並非秩序罰，故其規範目的，並非在過去公法上義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。至於限期改善之屆至時點，應以限期改善最終日之晚上十二時為止，此法定期間，係為保障行為人之權益而設，使受處分人有充裕之時間改善，另方面係重在督促行為人「改善」之目的，而不在於過去公法上義務違反之制裁，故此法定期間不因受處分人陳報限期改善完成，而提前屆至，以致剝奪其行使法律上所保障之法定期間之權利，故被告於101年3月26日稽查後，於第一次裁罰處分前，對原告所為限期改善之期間，應到同年3月28日晚上12時為止始屆至，方屬合理。逾此期限未改善完成者，始能再加以處罰。如前所述，被告於101年3月26日稽查所發現原告有違法繞流行為，應與101年3月28日稽查發現之繞流行為，視為同一違法繞流行為（違法行為狀態之繼續），亦即101年3月26日被告命原告限期改善違法繞流之排放口，應包括附圖甲、乙二處，被告於同年3月28日上午
11時25分前往查看改善之情形時，發現乙排放口仍有違法繞流情形，然因仍在改善期內，卻未會同原告勘查改善情形（此為被告所不爭執），使原告原本在期間內有立即改善之機會，因而失去，被告復未於該期限屆至後，再至現場勘查是否仍有違法遶流之情形，即率爾認定改善期間內之繞流行為，構成新的違法繞流行為，自屬無據。
五、綜上所述，被告所為第二次裁罰處分，既係在第一次裁罰處分限期改善之期間內，且屬同一違法繞流行為之繼續，而未被改善期間屆至所切斷，要不能視為再次為違法繞流行為，仍屬同一違法事實，自不能為兩次之處罰。原處分據此做成第二次裁罰處分，裁罰原告24萬元罰鍰及接受環境講習之行政處分，顯然違反誠信及信賴保護原則，於法無據，訴願決定未予糾正，亦有未合，自應均由本院撤銷，以資適法。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年6月13日
行政訴訟庭法官陳定國上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國102年6月13日
書記官李懿庭附圖
┌◎────────────────────────┐│││││（甲排放口）│││││├───────────────◎────────┤││水溝（乙排放口）││││└┴────────────────────────┘