臺北高等行政法院105年度訴字第376號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第376號判決

裁判日期：民國105年06月28日

裁判案由：巷道爭議

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第376號105年6月7日辯論終結原告 吳陳 褾紬訴訟代理人 楊山池 律師被告新北市政府工務局代表人 朱惕之 （局長）訴訟代理人 鄧又民
蘇郁傑 邱俊德 受告知人 翁國雄 受告知人 張進忠 上列當事人間巷道爭議事件，原告不服新北市政府中華民國105年1月8日新北府訴決字第1041932105號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為坐落於新北市○○區○○○段○○○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地）之所有權人，被告因接獲民眾陳情系爭土地通往新北市○○區○○○○街○○號之道路（下稱系爭道路），遭原告以廢棄車輛阻礙通行，爰於民國104年6月22日派員至系爭道路會勘，該次會勘結論：資料尚未周全，請新北市貢寮區美豐里里長及相關單位提供資料參辦。嗣後被告依新北市貢寮區公所（下稱貢寮區公所）0000000000000000000000000號函及林務局農林航空測量所83P64-594號（83年8月22日攝）、91R43-56號（91年6月25日攝）、091209C-232號（98年12月9日攝）、140727C-193hr4號（103年7月27日攝）空照圖，認定系爭道路通行已達20年以上，以104年7月27日新北工養字第1043107278號函（下稱原處分）認定系爭道路屬既成道路。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依據貢寮區公所101年9月18日新北貢工字第1012231755號函，系爭道路依林務局農林航空測量所83年1月24日編號83P95-5278空照圖，系爭道路當時並不存在；又所謂系爭道路係坐落於原告所有並管理使用之土地上，故原告於101年7月間即予以毀棄而致令不堪通行，故而貢寮區公所始以上開函撤銷系爭道路供公眾通行達20年以上之證明，凡此足以證明系爭道路並不符合既成道路應具備「繼續和平通行達20年」之要件。又依新北市政府養護工程處101年10月8日北養一字第1013129580號函，因系爭道路並非既成道路，故維護責任為全體土地所有權人，從而貢寮區公所及養護工程處並不負養護責任，益證系爭道路並非既成道路。
（二）本件系爭土地為原告（持分1/4）與其他共有人翁國雄（持分1/2）、 廖某 （持分1/4）所共有。系爭道路為共有土地之一部分，經共有人協議由原告所分管，而本件翁國雄向被告陳情表示系爭道路為既成道路，其為系爭土地共有人之一，故系爭道路僅為其個人方便通行到其住所，此外並無其他人通行，更遑論有不特定之公眾之通行，且有供不特定公眾通行之必要，從而亦與既成道路之要件有所牴觸。
（三）翁國雄為系爭土地之所有權人，依民法第851條規定，原不得為不動產役權之主張，如其倘認為有使用系爭道路土地面積之必要，自應依分管協議與其他共有人協商之，或依私權利關係為訴訟上之主張，而非以公用地役關係主張系爭道路為既成道路。
（四）被告認定系爭道路為既成道路，非但與新北市建築管理規則第2條第1項第1款及司法院釋字第400號解釋有違，且亦與民法上之私權規定有悖，是以原處分及訴願決定確有違法之失。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）貢寮區公所係依林務局農林航空測量所83年1月24日編號83P95-5278空照圖，認定系爭道路於101年間尚難謂佐證連續供公眾通行達20年以上之證明，故予撤銷101年7月10日新北貢工字第1012228406號函關於系爭道路供公眾通行達20年以上之證明，惟林務局農林航空測量所103年7月27日編號140727C-193hr4空照圖，系爭道路仍持續存在且保持通行。
（二）依貢寮區公所104年7月20日新北貢工字第1042229851號函，系爭道路依林務局農林航空測量所83P64-594號（83年8月22日攝）、91R43-56號空照圖（91年6月25日攝）、091209C-232號（98年12月9日攝）及140727C-193hr4號（103年7月27日攝）空照圖，證明系爭道路已形成達20年以上，系爭道路已供鄰地所有人（新北市○○區○○○段○○○○○段000000000000號）或使用人（土地公嶺街21-1號及23號）通行，足堪佐證系爭道路已符合供公眾通行之既成道路成立要件；故綜合前述，由事實性狀態可資推定本件範圍已因時效理由成立公用地役關係，被告依權責認定為既成道路並無違失。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」市區道路條例第4條定有明文。次按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」分別為建築法第2條第1項、第101條所明定。另按「新北市政府（以下簡稱本府）為實施建築管理，依建築法（以下簡稱本法）第101條之規定，訂定本規則。」「（第1項）本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。……（第2項）前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」新北巿建築管理規則第1條、第2條第1項第1款及第2項分別定有明文。
（二）又按「本府將公路法除公路運輸、安全管理及獎勵與處罰部分事項外，本府關於公路法、共同管道法及市區道路條例所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並廢止本府100年2月9日北府工養一字第000000000號關於權限劃分之公告，均自000年0月00日生效。」業經新北巿政府104年8月19日新北府工養字第1043109317號公告在案。準此，新北巿之道路主管機關及主管建築機關均為新北巿政府，惟新北巿政府以上開公告，將關於市區道路條例所定主管機關權限劃分予被告執行，故被告為認定新北巿轄內是否具有公用地役關係之現有巷道之權責機關。
（三）另按司法院釋字第400號解釋理由書揭櫫：「所謂既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」上開解釋理由書，肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開之3項要件。又所謂供「公眾」通行乃指供2戶以上通行之謂（最高行政法院101年度判字第892號判決意旨參照）。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：系爭道路是否屬既成道路，應視系爭道路是否具備成立「公用地役關係」之要件而定，而系爭道路是否成立「公用地役關係」，應視是否具備司法院釋字第400號解釋理由書所揭示上開之3項要件及新北市建築管理規則第2條第2項所定之要件，而與民法第851條規定：「稱不動產役權者，謂以他人不動產供自己不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用目的之權。」無涉。
2.次查：被告依林務局農林航空測量所83P64-594號（83年8月22日攝）、91R43-56號空照圖（91年6月25日攝）、091209C-232號（98年12月9日攝）及140727C-193hr4號（103年7月27日攝）空照圖，及貢寮區公所104年7月20日新北貢工字第1042229851號函，認定系爭道路形成已達20年以上，且系爭道路已供鄰地所有人（雞母嶺段土地公嶺小段174-5、168-4地號）或使用人（土地公嶺街21-1號及23號）通行，此有林務局農林航空測量所空照圖4張及貢寮區公所104年7月20日新北貢工字第1042229851號函附於原處分卷可參（見原處分卷第2頁至第5頁、第22頁），故系爭道路有供不特定公眾通行之事實，堪予認定。
3.從而，被告以原處分認定系爭道路供公眾通行達20年以上，即系爭道路已成立「公用地役關係」，業已具備司法院釋字第400號解釋理由書所揭示上開之3項要件及新北市建築管理規則第2條第2項所定之要件，故系爭道路屬既成道路，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
4.是原告主張：被告認定系爭道路為既成道路，非但與新北市建築管理規則第2條第1項第1款及司法院釋字第400號解釋有違，且亦與民法第851條規定有悖，原處分及訴願決定確有違法云云，不足採信。
（五）原告又主張：依據貢寮區公所101年9月18日新北貢工字第1012231755號函，系爭道路依林務局農林航空測量所83年1月24日編號81P95-235空照圖，系爭道路當時並不存在；又依新北市政府養護工程處101年10月8日北養一字第1013129580號函，因系爭道路並非既成道路，故維護責任為全體土地所有權人，從而區公所及養護工程處並不負養護責任；另系爭道路僅為翁國雄個人方便通行到其住所，並無其他人通行云云，固以貢寮區公所101年9月18日新北貢工字第1012231755號函及新北市政府養護工程處101年10月8日北養一字第1013129580號函為據（見本院卷第21頁及第22頁）。
1.經查：依林務局農林航空測量所78年10月31日編號78P91-166空照圖、81年11月8日編號81P95-235空照圖及83年8月22日編號83P64-594號空照圖（見訴願卷第50頁、第51頁原處分卷第2頁），可知系爭道路於78年間業已存在。
2.次查：依「本○○○區○○○○街○○○○號（至23號）是否為既成道路一案」104年6月22日會勘紀錄所載，貢寮區美豐里里長及住戶曾於會勘時表示；「本案系爭通道曾為區公所管養，會後提供資料予養工處參辦。」等語，此有該會勘紀錄附於訴願卷可參（見訴願卷第20頁）。足認系爭道路在通行之初，系爭道路所有權人並無反對之情形。
3.又查：貢寮區公所固依林務局農林航空測量所83年1月24日編號83P95-5278空照圖，認定系爭道路於101年間尚難謂佐證連續供公眾通行達20年以上之證明，故以貢寮區公所101年9月18日新北貢工字第1012231755號函（見本院卷第21頁）撤銷該所101年7月10日新北貢工字第1012228406號函示該道路供公眾通行達20年以上之證明，惟上開貢寮區公所101年9月18日新北貢工字第1012231755號函及新北市政府養護工程處101年10月8日北養一字第1013129580號函，並非被告認定系爭道路是否成立公用地役關係之唯一證據，被告仍應斟酌、調查其他事實，認定系爭道路是否成立「公用地役關係」？亦即，是否具備司法院釋字第400號解釋理由書所揭示上開之3項要件及新北市建築管理規則第2條第2項所定之要件。
4.另查：系爭道路形成已達20年以上，業如前述，且系爭道路除供新北市○○區○○○○街00鄰00○0號及同鄰23號住戶對外進出聯絡土地公嶺街外，亦有供附近鄰地所有人、使用人進出使用外，亦如前述；又依林務局農林航空測量所102年8月4日及103年7月27日之空照圖及現場照片（見訴願卷第24頁至第29頁）可知，新北市○○區○○○○街乃屬一緩坡地形，系爭道路附近之坡地上長期種植農業作物，平日即有不特定載運農產品、機具之車輛進出，為不特定公眾進出該路段之必要，可認系爭道路應已具備司法院釋字第400號解釋理由書所揭示之公用地役關係之3要件及新北市建築管理規則第2條第2項所定之要件，故被告以原處分認定系爭道路屬既成道路，於法並無不合。
5.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年6月28日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年6月28日
書記官林淑盈