最高行政法院104年度判字第581號判決

裁判字號：最高行政法院104年判字第581號判決

裁判日期：民國104年10月08日

裁判案由：調任

最高行政法院判決
104年度判字第581號上訴人 林弘崧 訴訟代理人 陳柏廷 律師
李欣倫 律師被上訴人臺北市政府消防局代表人 吳俊鴻 上列當事人間調任事件，上訴人對於中華民國103年8月12日臺北高等行政法院103年度訴字第810號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 廖茂為 ，民國103年12月25日改由吳俊鴻擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人原係被上訴人所屬救災救護指揮中心（下稱救指中心）警正2階股長，經被上訴人以102年11月27日北市消人字第10239556501號令（下稱原處分），將其調任為所屬第2救災救護大隊（下稱救護大隊）警正3階至警正2階督察員。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴（上訴人於103年7月16日調任內政部消防署災害搶救組科員，並於000年00月0日生效）。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠主管調任非主管職務影響公務人員之地位、尊榮，及其後之升遷與俸給，依司法院釋字第539號解釋理由書意旨，應認對公務員權利有重大影響，適用復審程序。另主管調任非主管職務屬不利於處分相對人之行政處分，依行政程序法第102條規定，應給予處分相對人陳述意見之機會。被上訴人作成原處分前，未給予上訴人陳述意見之機會，違反正當法律程序，有法定程序上之瑕疵。㈡原處分之相對人除上訴人外，尚有訴外人 吳志成 及 高培灝 ，然彼等調任後隨即兼任中隊長、股長等主管職務，僅上訴人調任督察員支援火災預防科擔任承辦人工作，形同降調擔任科員（警佐1階至警正3階）職務，顯有差別待遇，與平等原則有違，且未遵守一般公認價值判斷之標準。另被上訴人將上訴人由主管調任非主管職務，有與事件無關之考慮牽涉在內，俟上訴人提出復審後，方開始拼湊事實以自圓其說，卻顯前後矛盾，亦難以陳明為何要調任上訴人為非主管職務。㈢上訴人98年6月即昇任股長職務迄101年止，歷年考績皆為甲等，考績總分多為高分，顯見上訴人之工作能力與表現屢獲長官肯定。又上訴人在被上訴人處任職近15年來，擔任主管職務長達11年（包括分隊長3年半、中隊長3年、股長4年半），且年終考績除92年9月至94年6月帶職帶薪進修期間為乙等外，每年均為甲等（102年考績乙等，目前已於公務人員保障暨培訓委員會再申訴當中），上訴人並無不適任主管職務之情形，被上訴人於無具體事實佐證下，主觀認定上訴人不適當主管職務，顯然對具體事實之認識有誤解。㈣調任事件具高度屬人性，因此直屬主管是否能公正、客觀給予屬員合理評價，至關重要。上訴人之直屬主管 曾重榮 主任對上訴人有偏見，且作出不客觀之平時成績考核紀錄及年終考績，影響被上訴人對於事實之誤認。另上訴人並非反對「火災分級制度」所實施之新派遣制度（下稱333火災派遣模式），而係因局長於102年3月到任後即提出第1梯次火警派遣要派出3個分隊出勤之概念，當時上訴人與救指中心主任洪超倫討論後，將該概念具體化為派出6部水箱消防車、2部雲梯車及1部救護車，並修改派遣系統自動派遣規則。102年5月底曾重榮主任到任後，要求執勤員只能派3個分隊，於是自動派遣電腦建議車輛車種，若屬3個分隊以外之車輛車種，執勤員需要將其取消後才能確定派出，執勤員對此做法感到存疑而反映。上訴人遂於局長至救指中心說明派遣理念與想法時，向其請示以求正確之想法與做法，既符合公務員服務法第2條之規定，也符合擔任勤務股長領導全體執勤員應盡之義務，此勇於任事與積極反映問題之作法，竟遭曲解成「公然批評新派遣制度」，被上訴人於事實認定顯有違誤。㈤關於「大臺北黃金雙子城－跨區支援兵棋推演案」（下稱跨區兵推案）之會議紀錄於102年7月4日由秘書室簽奉核准，並批示「請勤務中心對於支援模擬演習儘速研擬辦理」，救指中心承辦人即於102年7月18日依主席裁示事項簽辦修正「臺北市申請新北市跨區支援模擬評估－以臺北馬偕醫院火災為假設情境」案；並針對局長批示內容，提出「兵推演練部分暫緩執行，視新北市政府消防局後續辦理情形再評估本局主辦兵推演練需求性及可行性」之建議，惟局長不同意，並於102年7月22日批示「請勤務中心協調救護科及衛生局、新北市消防局等單位辦理」，救指中心承辦人立即於同年7月25日簽請第3大隊針對模擬對象物（臺北馬偕醫院）先行研擬兵棋推演作業內容報救指中心彙辦，並經局長批核在案。後續救指中心即協調第3大隊儘速提送兵推草案，並分別於同年9月2日及10月30日邀集相關單位、衛生局、新北市政府消防局及臺北馬偕醫院開會討論跨區兵推案內容。最後於102年11月26日簽奉核可於12月3日、5日辦理兵推預演，同年12月9日辦理正式兵推演練。對於相關兵推細節上訴人均需摸索、研究並詢問相關單位始能逐步研擬出兵推演練草案，此本非一時間即可完成，上訴人並無怠惰職務執行之情事。而相關會議主席均未指示辦理期限，被上訴人就歷時5個多月完成即稱為「怠惰職務」，顯未詳細分析各項時間細節，率爾認定延宕及上訴人怠惰職務，顯有違誤。況本案涉及諸多單位，卻將延宕之責任全歸咎上訴人，其他單位人員均無責任，被上訴人未具體說明違失之處，及違失與上訴人之直接因果關係為何，顯有違公平原則。且未說明跨區兵推案歷時5個多月辦理完成究竟有何不良影響。若本案辦理期程並未限定，5個多月辦理完成亦無生不良之影響，被上訴人所為原處分即違背法律禁止不當連結原則。又倘認本件有可歸責上訴人之事由，亦應斟酌比例原則，以告誡、申誡、記過等其他方式處理，被上訴人逕以對公務員權益影響重大之調任方式處理，顯違比例原則等語，求為「復審決定及原處分均撤銷」之判決。
四、被上訴人則以：㈠上訴人於擔任救指中心勤務股股長期間，因對局長關於火災派遣制度之指示存有疑義，反映關於派遣制度之不同意見，而經被上訴人審認其火災派遣模式違反局長指示，致影響被上訴人消防政策之推行。㈡被上訴人與新北市政府消防局間有「大臺北黃金雙子城合作案災防組工作會議」機制，雙方於102年4月26日召開102年第2次工作會議，該次會議主席裁示：「為了解二市在災害發生時，雙方能在多少時間內，支援多少人、車到指定地點，請臺北市救指中心先以救護車及水箱車為支援項目，研擬跨區演練計畫。……」同年6月25日召開第3次工作會議時，該次會議主席裁示：「……建議未來可考量透過兵棋推演，確認作業流程之可行性，並再經由相互支援協定之訂定，建立相互救災支援機制。……」被上訴人所屬秘書室於102年7月3日簽擬「請勤務中心對於支援模擬演習儘速研擬辦理」，並經局長批示在案。惟上訴人仍指導承辦同仁，以救指中心102年7月18日簽陳略以「……若將本案結合兵棋推演方式辦理，可能因為兵推內容有限，對於『確認作業流程之可行性』效益不顯著，且本案業經新北市政府消防局內部評估檢視，尚屬可行。……本中心建議兵棋推演部分暫緩執行，視新北市政府消防局後續辦理情形再評估本局主辦兵棋推演之需求性及可行性。……」案經被上訴人陳副局長批示：「請勤務中心協調救護科及衛生局、新北市消防局等單位辦理」。救指中心勤務股始於102年11月22日將跨區支援兵棋推演案簽出陳核，辦理期間近6個月，上訴人為該股主管，卻未積極辦理，難謂無怠惰職務執行之情形。㈢被上訴人審認上訴人擔任救指中心勤務股股長期間，未確實執行局長指示之火災派遣制度，影響被上訴人消防政策之推行，亦未積極辦理跨區支援兵棋推演案，核有怠惰執行職務之情事，已不適任主管職務。基於機關業務需要及整體人力運用，被上訴人將之由救指中心勤務股股長，調任同官等、同官階及同一陞遷序列之救護大隊督察員，依法仍以原官等官階任用並敍原俸級，尚無違法或顯然不當之處，並未改變上訴人原經 銓敍 審定之官等官階，非屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，自得不給予陳述意見之機會等語，資為抗辯。
五、原判決係以：㈠上訴人於擔任救指中心勤務股股長期間，因對局長關於火警派遣制度之指示存有疑義，乃於102年7月向局長反映其不同之意見，經局長於102年7月31日7月份第5週週報會議裁示「……邇來發現救指中心執勤員經常派遣4或5個分隊出勤，未依本局火場指揮及搶救作業規範補充規定派遣，例如30日復興北路地下道公車冒煙案件，派遣5個分隊出勤，依規定應派遣3個分隊再搭配戰術運用，請督察室瞭解是否仍有執勤員不瞭解派遣模式或其他原因未依補充規定派遣。……」。被上訴人據以審認上訴人未確實執行局長指示之火災派遣制度，致影響被上訴人消防政策之推行。次查被上訴人與新北市政府消防局間有「大臺北黃金雙子城合作案災防組工作會議」機制，102年4月26日召開之102年第2次工作會議，主席裁示：「為了解二市在災害發生時，雙方能在多少時間內，支援多少人、車到指定地點，請臺北市救指中心先以救護車及水箱車為支援項目，研擬跨區演練計畫。……」。同年6月25日召開之102年第3次工作會議，主席裁示「……建議未來可考量透過兵棋推演，確認作業流程之可行性，並再經由相互支援協定之訂定，建立相互救災支援機制。……」。被上訴人所屬秘書室於102年7月3日簽擬「請勤務中心對於支援模擬演習儘速研擬辦理」，並經局長批示在案。惟上訴人仍指導承辦同仁以救指中心102年7月18日簽陳略以：「……若將本案結合兵棋推演方式辦理，可能因為兵推內容有限，對於『確認作業流程之可行性』效益不顯著，且本案業經新北市政府消防局內部評估檢視，尚屬可行。……本中心建議兵推演練部分暫緩執行，視新北市政府消防局後續辦理情形再評估本局主辦兵推演練之需求性及可行性。……」案經被上訴人陳副局長批示：「請勤務中心協調救護科及衛生局、新北市消防局等單位辦理」。救指中心勤務股始於102年11月22日將上開跨區兵推案簽出陳核，辦理期間近6個月，上訴人為該股主管，於未經簽准延議之情形下，未積極辦理，難謂無怠惰職務執行之情形。又依公務人員平時成績考核紀錄表所示，上訴人之單位主管於102年5月1日至102年8月31日間對上訴人之考核為「決策判斷及溝通能力尚待提升」。基上，被上訴人審認上訴人擔任救指中心勤務股股長期間，未確實執行局長指示之火災派遣制度致影響被上訴人消防政策之推行，亦未積極辦理跨區支援兵棋推演案，核有怠惰執行職務之情事，已不適任主管職務；顧及機關業務需要及整體人力運用，被上訴人將上訴人由救指中心勤務股股長，調任同陞遷序列之救護大隊督察員，仍以原官等官階任用並敍原俸級，尚無違法或顯然不當之處，依本院94年度判字第1961號判決意旨，被上訴人所為職務調動之判斷，應予尊重。㈡被上訴人之代表人於審理時陳稱「我（指局長）在今（即102年）年3月調到臺北市政府，其有最先進之救災指揮派遣系統，大部分由電腦指派，相對的須俟電腦派遣後各分隊才會知道要派什麼車、什麼人員，但我一直認為救災是分秒必爭，如於接收派遣時耽誤時間過長，即使再快到達現場，火勢亦已擴大，故主張電腦系統機制應與人力合併為派遣，上訴人認為臺北市有最先進之科技系統，有不同看法，雖經主任一再與之溝通，其仍不贊成我的意見，無法配合推動我對救災派遣的政策，故予以調任。」「我在3月到任後就一直在推動333派遣政策，期間一再與上訴人溝通，救災的變化萬千，如果分隊當時沒有車輛及人員，只有3個分隊無法滿6輛車時，當然就必須調第4分隊，上訴人不能以特殊之情況主張我有答應從此調4個分隊。……至於雙子城兵推案，更可證明上訴人個性很堅持自己的意見，無法配合長官的政策。上訴人在勤務派遣科，既無法配合我要推動的政策，當然就要做人員的調整。」等語，核與救指中心曾重榮主任於審理時陳述「我6月份接任救指中心主任，局長對於333派遣政策相當明確，且於6月15日議會工作報告也有提出此為該會期之工作重要事項。關於上訴人具體作為之事實部分，每天早上8點半要勤教，勤教時有跟上訴人表示局長有指示，於勤教時向同仁宣達，上訴人竟於辦公室向長官表示要宣達自己去宣達，等到我勤教宣達時，上訴人舉手發言，當著全體執勤員前表示如果對主任講的有意見就要表示，不然這樣會有責任，最後責任要自己負責。導致執勤員不敢依局長意思派遣，因為他們認為電腦跳的車組模式就是對的，造成執勤員因而恐懼。此既為消防戰術之運用，戰術並無一定對錯，上訴人竟以其個人認知主張他才是對的，而認局長是錯的。電腦程式是前前任局長所設計，如今新上任的局長只是無法再花新臺幣1億多元將其理念植入電腦，上訴人竟向執勤員表示這樣派遣有責任，讓陳副局長三番兩次到勤務中心向同仁勤教表示政策的決定是機關首長負責，沒有責任的問題，消防局迄今並無任何執勤員因派遣而被處分的案例。」等語相符。綜觀上情，被上訴人審認上訴人擔任救指中心勤務股股長期間，未切實執行局長指示之火災派遣制度，影響被上訴人消防政策之推行；亦未積極辦理跨區兵推案，核有怠惰執行職務之情事，已不適任主管職務，經核並無不合。㈢被上訴人雖將上訴人由救指中心勤務股股長調任為救護大隊督察員，然上訴人仍屬同官等、同官階及同一陞遷序列職務，並未改變其原經銓敍審定之官等官階，核非屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，依行政程序法第102條規定，自得不給予上訴人陳述意見之機會。是以，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，上訴人仍執前詞，訴請撤銷，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人以原判決違背法令，主張略以：㈠原審法院未依職權調查證據致未依證據認定事實，對於333火災派遣政策及跨區兵推案之基本內容及精神未予瞭解及敍明，有違論理法則且理由不備。㈡被上訴人未踐行行政程序法第102條規定，於為處分前讓上訴人陳述意見，自有不當適用行政程序法第102條規定之違誤。㈢跨區兵推案涉及諸多單位及人員，倘有延宕，卻僅歸責於上訴人，有違公平原則，顯有判決不適用法規或適用法規不當之情形。㈣原審法院未調查自102年5月1日至同年8月31日止，上訴人之平時成績考核紀錄表內容是否合理屬實，即予援用，並據以對上訴人為不利之判決，顯無邏輯可言。㈤上訴人並無被上訴人所稱無法溝通之情形，原審漏未考量上情，逕依被上訴人之主張為判決，即有判決違背法令之謬誤。㈥縱上訴人真有職務疏失，亦可以告誡、申誡、記過等方式處理，被上訴人逕以調任方式處理，顯屬過當，違反比例原則等語。
七、本院查：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。是以，若對於不得提起行政爭訟之處分提起行政訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。
㈡次按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申
訴之程序行之。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」亦為公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段、第77條第1項所明定。另依同法第84條「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」規定，公務人員提起申訴及再申訴程序，並未準用同法第72條第1項得向司法機關請求救濟之規定，是以就此類案件即不得提起行政訴訟。從而，因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產上請求權遭受損害，可提起行政爭訟；至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（參照司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨）。職是，未改變公務員身分關係或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權者，不論以何種訴訟種類提起行政訴訟，均非法之所許。而「公務員由主管人員調任為同一機關非主管人員，但仍以原官等官階任用並敍原俸級及同一陞遷序列，雖使其因此喪失主管加給之支給，惟基於對機關首長統御管理及人事調度運用權之尊重，且依公務人員俸給法第2條第5款規定，主管加給係指本俸、年功俸以外，係所任『職務』性質而另加之給與，並非本於公務人員身分依法應獲得之俸給，故應認該職務調任，未損及既有之公務員身分、官等職等及俸給等權益，不得提起行政訴訟請求救濟。」業經本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。
㈢經查，上訴人原係被上訴人所屬救指中心之警正2階股長，1
02年11月27日被上訴人以原處分將之調任為所屬救護大隊警正3階至警正2階督察員，仍支警正2階薪級，且同官等官階任用、陞遷亦屬同一序列等情，為原判決所認定之事實，足見原處分縱使上訴人由主管人員變成非主管人員，然並未改變上訴人之公務員身分關係，亦不影響其原來階（薪）級，並未損及其公法上之財產權，依上開規定及說明，上訴人僅得依申訴、再申訴之程序尋求救濟，並不得提起行政訴訟，迺其竟訴請撤銷，顯屬起訴不備要件且無從補正，應以裁定駁回。原審法院逕為實體審酌，雖有未洽，然其進行之程序對上訴人較為有利，且駁回上訴人之訴之結果並無二致，仍應予以維持。又如前所述，上訴人既不得提起行政訴訟，其上訴意旨所指陳內容，係屬不服原處分之實體主張，則無論該主張是否屬實，本院均無庸審酌。上訴人又主張原審未依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第228條判決原本應於判決宣示當日交付法院書記官之規定，書記官亦未於判決原本內記明收領期日並簽名，此等程序不正義對上訴人之權益顯有影響，亦構成行政訴訟法第243條判決違背法令等語。然查，依卷證資料所載，原審於103年7月29日言詞辯論終結後即當庭宣示同年8月12日上午9時28分宣判，依宣示判決筆錄所載，本件確實如期宣判，判決日期亦載明103年8月12日，符合法律規定，並無上訴人所稱程序不正義之情事，至所稱判決原本未依規定於判決宣示當日交付法院書記官，書記官亦未於判決原本內記明收領期日並簽名乙節，因原審卷內未附此部分資料，本院無從查證上訴人所稱是否屬實；又縱然屬實，該部分係屬行政管考範疇，亦無礙上訴人之權益，難謂判決違背法令，均併予敍明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年10月8日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國104年10月8日
書記官賀瑞鸞