裁判字號：最高行政法院109年上字第276號判決
裁判日期：民國110年04月15日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第276號上訴人 黃淑芬
楊秀英
楊喻斐 楊喻絜 共同訴訟代理人林明侖律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月6日臺北高等行政法院108年度訴字第663號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、緣上訴人黃淑芬、楊秀英分別為臺北市○○區○○路000號4樓之
7、9樓之5建築物之所有人，上訴人楊喻斐、楊喻絜則為臺北市○○區○○路000號9樓之2及9樓之3建築物之共有人，其2人就該2建築物之權利範圍各為2分之1（以下就上述4建築物合稱系爭建物，提及個別建物則分別簡稱4樓之7、9樓之5、9樓之2、9樓之3建物）。系爭建物坐落之臺北市○○區○○段83-4地號土地，位於都市計畫商業區，臺北市政府以民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府以105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年5月8日、9日及10日發函（下稱系爭行政指導函）通知上訴人改善，繼於107年2月6日、7日及22日發函通知上訴人將派員至系爭建物現場勘查，再於107年3月7日及16日發函（下稱系爭陳述意見函）通知上訴人陳述意見後，審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年11月27日北市都築字第10760415641號裁處書及同日北市都築字第10760415581號裁處書（下稱原處分1、2），分別對上訴人黃淑芬、楊秀英裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用；另以107年11月30日北市都築字第10760416111號及同日北市都築字第10760416121號裁處書（與原處分1、2合稱原處分），各對上訴人楊喻斐及楊喻絜2人裁處罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願復經決定駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，經原審判決駁回，上訴人不服，提起上訴。
貳、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭建物坐落之土地，位於臺北市政府83年都市計畫街廓編
號A9範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，並未容許供住宅使用。另依105年都市計畫修訂計畫內容，更載明不得供住宅使用，是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。被上訴人於106年5月間曾對上訴人4人分別寄發系爭行政指導函，是上訴人至遲於收受上開函文送達之日，即知悉其等將系爭建物供作住宅用途，係屬違法。然被上訴人嗣查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故對上訴人寄發通知現勘函，惟屆期未獲上訴人配合無法進入；被上訴人再以系爭陳述意見函，通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，仍未獲上訴人回應，且參諸上訴人於原審109年1月9日言詞辯論期日，自承將系爭建物作住宅使用等語，足見其等經被上訴人告知系爭建物依所在區域之都市計畫使用分區管制規定，不得作住宅使用後，仍違規將系爭建物供作住宅用途，即係故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，裁處最低額之罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核尚無違誤。
上訴人楊秀英、楊喻斐、楊喻絜均係於96年6月25日以塗銷信
託為原因，而登記為9樓之5、9樓之2、9樓之3建物所有人，故其3人既非經人居間仲介而向建商購買上開建物，所稱因信賴建商及仲介業者表示該等建物為住商兩用始取得其所有權，委無足採。至上訴人黃淑芬於99年11月22日取得4樓之7建物所有權，固係以買賣為原因，惟其所述建商與仲介業者對該建物性質及用途之說明，既非行政機關所為，並不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定；地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載；戶籍登記更非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示。上訴人以稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分、系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」、戶政機關對其等將戶籍設於系爭建物並未提出質疑為由，主張對系爭建物得作住宅使用產生信賴，尚難採憑。另系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，亦不得作為上訴人信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。至於建造執照及使用執照雖於106年始經加註「不得供住宅使用」等字句，然其無非係法令規定之重申，縱無此記載，亦非得反面推認可作住宅區使用。而被上訴人前代表人 許志堅 於97年5月6日在臺北市議會接受質詢時之陳述，僅係臺北市政府對該區域將來都市計畫變更之初步規劃方案，並非業經都市計畫法主管機關發布而對外生效之都市計畫土地使用分區管制內容，要不足使上訴人對於系爭建物得作住宅使用產生信賴。被上訴人綜合各項事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無上訴人所指違反信賴保護原則、誠信原則，及行政程序法第9條、第36條、第43條等規定之情事。
系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區，不得
供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然上訴人黃淑芬於99年，另3名上訴人於96年間取得系爭建物所有權後，即作為住宅使用至今，且其等經被上訴人通知，而知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，則被上訴人經臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，所適用之法律，為上訴人將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被上訴人亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布之「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），係該府為協助被上訴人就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，被上訴人參酌裁處作業原則所定級距，依都市計畫法第79條第1項規定作成之原處分，並非逕依裁處作業原則作成原處分，無上訴人所指依新法規範對生效前已終結事實裁罰，而違反法律不溯及既往原則之問題。
83年都市計畫因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北
市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，如就系爭建物坐落之商業區土地，未容許供住宅使用，嗣於105年都市計畫，進一步載明該區土地不得供住宅使用，符合前揭都市計畫法條文之立法意旨，無上訴人所指違反法律保留原則之問題。又臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，而有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有臺北市政府營利事業登記證者。系爭建物位於83年都市計畫之A9街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，上訴人黃淑芬於99年11月22日、另3名上訴人於96年6月25日登記為系爭建物所有權人後，即未遵照使用管制規定，將該等建物供住宅使用，自非該自治條例規定所欲保障之原有合法使用者，是上訴人主張系爭建物得依上開自治條例規定，繼續違法作住宅使用至新建止，原處分依都市計畫法第79條第1項規定對其等裁罰及命限期改善，有違誠信原則，不足採取。
原處分業已詳載被上訴人認定系爭建物違反都市計畫所定土
地使用管制限制之事實與所持理由，及對上訴人裁處罰鍰6萬元與限期停止違規使用之法令依據，符合行政程序法第96條第1項第2款規定，況被上訴人早在原處分作成前之106年5月間，即對上訴人寄發系爭行政指導函，告知上訴人系爭建物坐落之土地，依分區都市計畫書，不准作住宅使用，則上訴人對於原處分命其等停止違規使用，係指停止將系爭建物供作不合都市計畫土地使用分區管制之住宅使用一節，自係知之甚明，故原處分並無上訴人所指違反明確性原則之情事。
上訴人取得系爭建物所有權前，83年都市計畫已規定該等建
物所坐落土地不得供住宅使用，故上訴人於成為系爭建物所有人後，就負有按臺北市政府發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，加以被上訴人已先後數次通知上訴人勿將系爭建物繼續供作住宅使用，以免違規受罰，上訴人對於系爭建物不得供作住宅使用，自屬知悉，要無行政罰法第8條前段所定欠缺違法性認識之情形。且上訴人就系爭建物所負應依都市計畫法令所定管制內容而為使用之義務，並無任何在事實上或法律上無法期待其等遵守之情形，其等執意將系爭建物繼續作住宅使用，係明知而有意違反都市計畫法第79條第1項規定，故上訴人主張對於將系爭建物供作住宅使用之違法性並無認知，且對於遵守都市計畫法第79條第1項規定並無任何期待可能性，殊難採憑。
上訴人於取得系爭建物所有權後，即負有依都市計畫法令所
定管制內容而為使用之狀態責任保持義務，惟其等並未遵守而將系爭建物供作住宅使用，且經被上訴人自106年間起發函告知後，迄未排除該違法狀態，是其等前述違反行政法上義務之行為既未終了，被上訴人以原處分分別予以裁處，自未逾行政罰法第27條第1項、第2項所定裁處權期間。
依建築法第73條第2至4項、「建築物使用類組及變更使用辦
法」第3條規定，建築物變更使用類組之前提，乃須符合都市計畫土地使用分區管制之規範；至於臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法（下稱臺北市免辦使照辦法），係臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項之授權，對同條第2項但書所謂在一定規模以下，得免辦理使用執照變更即變更用途之建築物，所須具備之條件，予以規範，此等建築物之變更用途，仍不得違反都市計畫之土地使用分區管制。系爭建物係位於商業區，83年都市計畫及105年都市計畫，均明定系爭建物坐落之使用分區內不得作為住宅使用，故上訴人將系爭建物供作住宅使用，既與所坐落土地之都市計畫使用分區管制內容有違，自無從適用臺北市免辦使照辦法規定，合法變更其使用類別，則上訴人主張系爭建物面積均在500平方公尺以下，得依臺北市免辦使照辦法，免變更使用執照而逕予變更使用類別為住宅使用，容有誤解，無可採取。
綜上所述，被上訴人審認上訴人將系爭建物作住宅使用，違
反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分分別裁處上訴人罰鍰6萬元，並限其等於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
肆、上訴意旨略以：原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關規範之違法：
㈠被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反大彎北段地區建築物
不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等為據。然觀諸臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用，況臺北市政府亦未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，原處分及訴願決定違反法律保留原則。
㈡都市計畫法第79條明定之行政主體為臺北市政府，非被上
訴人，故判別本案有無違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則，應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。上訴人向臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）申請變更稅率，經准許變更；於系爭建物設戶籍時，戶政機關均無問題或提出質疑，且臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱為「臺北市土地使用分區管制自治條例」)並未限制商業區不得作為住宅使用。況上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則。
㈢上訴人於買受系爭建物時，均不知悉該地區有不得作為住
宅使用之限制，而相關不得作為住宅使用之資訊，卻於104年9月1日、107年3月5日起始得查知。又都市計畫法並未賦予被上訴人有強制進入私人所有建物勘查之法源依據。
依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，縱認上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用。原處分直接禁止上訴人繼續使用，有違比例原則及有利不利一體注意原則。
㈣原處分未說明應如何變更稅率，反倒以誘導上訴人變更稅
率配合規避檢查之方式為之，且原處分所謂停止違規使用之所指為何，語意不明，均有違反明確性原則。
都市計畫法第79條第1項規定「使用」之要件，皆係著重於「
違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」。是以，即便認為上訴人等人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人等人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時（即上訴人買受使用建物時）起算時效。而自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。
原處分所據之法令依據為105年都市計畫、裁處作業原則及10
4年4月29日公告，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用，原處分違反不溯及既往原則。
被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作
為住宅使用，惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北地區爭議甚大，並允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知係系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。
本件爭議實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人
向來信賴臺北市政府底下行政機關之行政行為，認為大彎北地區建物係可以作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但大彎北地區建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？本案實有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語。
伍、本院查：依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土
地位於臺北市政府83年都市計畫及105年都市計畫的商業區內，係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人取得系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以系爭行政指導函、陳述意見函分別通知上訴人有關系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分分別裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年都市計畫所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄105年都市計畫，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，尚無足採。
72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」
，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫、105年都市計畫）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人取得使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年都市計畫當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴
人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年都市計畫、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年都市計畫之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人主張其取得系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。
又系爭建物使用執照存根聯已載明使用分區為「商業區」（
行政訴訟卷證第77頁），上訴人取得系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月8日、9日及10日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（原處分卷證第1至3頁、第29至31頁、第57至59頁、第99至101頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。
陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年4月15日
最高行政法院第三庭
審判長法官鄭小康
法官高愈杰法官帥嘉寶法官林玫君法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國110年4月15日
書記官劉柏君