裁判字號：最高行政法院109年上字第605號判決
裁判日期：民國110年04月15日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第605號上訴人 陳雲忠 訴訟代理人 林明侖 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年4月9日臺北高等行政法院108年度訴字第929號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由 黃景茂 變更為黃一平，茲由新任代表人於民國110年2月26日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號6樓建物（下稱系爭建物），坐落於同區○○段00-0地號土地（下稱系爭土地），領有97使字第0000號使用執照（下稱系爭使用執照）。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂○○河（○○○至○○○段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市○○河（○○○至○○○段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『○○河（○○○至○○○段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『○○河（○○○至○○○段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱為105年計畫案），均明定系爭建物所在商業區（街廓編號A3）不得作為住宅使用。被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃於106年4月25日函知上訴人改善，繼於107年5月15日函知上訴人將派員至現場勘查，再於107年6月6日函知上訴人陳述意見後，審認系爭建物違規作為住宅使用，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月11日北市都築字第10760623961號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則、授權明確性原則並無違背。臺北市土地使用分區中商業區之使用，依臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱為臺北市土地使用分區管制規則）第21條至第24條第3款規定，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因臺北市土地使用分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅使用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。又都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型之「狀態責任」。臺北市都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除之義務。倘因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任之被上訴人即可依都市計畫法第79條第1項前段規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。㈡依83年計畫案附件一「配合○○河（○○○至○○○段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」表明：街廓編號A3等之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用；依83年計畫案之土地及建築物使用組別容許表，街廓編號A3僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用。之後的92年計畫案及105年計畫案，均載明街廓編號A3，仍屬商業區，供一般商業使用，且修訂計畫內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用。系爭土地位在街廓編號A3，依97年3月28日核發之系爭使用執照顯示，97年間建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年計畫案所劃定之一般商業區內，直至原處分作成生效前，歷經105年間計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。被上訴人因系爭建物係以住家用稅率課徵房屋稅，推斷上訴人將系爭建物供作住宅使用，且上訴人在原審審理時亦未否認其所有之系爭建物係作為住宅使用。因上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，上訴人主張購買系爭建物時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被上訴人自106年起多次函知相關法律規定命其改善，上訴人身為所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務，堪認上訴人縱因其對於法律之認知有所錯誤而無違章之故意，亦難謂其無違章之過失。且上訴人對於將系爭建物供作住宅使用之「違法性」，實難諉為不知。是以，上訴人根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，當然亦不會構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。上訴人確已違反臺北市政府依都市計畫法發布之都市計畫案所定土地使用分區的管制命令，符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件，而系爭建物之建物面積為48.40平方公尺，屬於級距一且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處上訴人60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。另上訴人對系爭建物之違法狀態原有排除之責任，惟未盡改善義務，則其違反行政法上義務之行為即尚未終了，被上訴人之裁處權自未罹於時效消滅。㈢83年計畫案既已依都市計畫法第22條第1項第3款規定街廓編號A3之商業區為不得作為住宅之限制，因該計畫屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之「依都市計畫法所發布之命令」，上訴人為系爭建物之所有權人，自仍有遵循之義務，尚難僅因81年5月19日府工都字第81030112號「配合○○河（○○○至○○○段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」未為上開限制，即認上訴人有信賴基礎。系爭建物得否作為住宅使用，應依相關法規定之，非以被上訴人前代表人於市議會所為之陳述為準，是上訴人自不得以之為信賴基礎。又臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，而戶政事務所則是掌管戶政之主管機關，均非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，況房屋稅之課徵係依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，故稅捐處准予就系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用之效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。系爭使用執照是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭土地、建物之登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關均非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭使用執照、系爭土地、建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定之臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法（下稱免辦使用執照辦法），雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」之義務，惟因建築物所在之「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照之核定，自然亦不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類組」之變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力，此可從內政部依建築法第73條第4項規定授權訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定得到進一步之驗證及依據。從而，上訴人主張系爭建物（一般事務所）作為住宅使用，無須辦理使用執照變更，故上訴人將系爭建物供作住宅使用，亦有信賴保護原則之適用等語，亦是基於對相關法令之誤解，實不足採。建築物之所有權人、使用人或管理人所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案所定土地使用分區之管制命令，而非要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。因此，尚難僅因有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。再者，上訴人所觀看之樣品屋及相關出售資訊，乃建商為行銷其所建造出售之房屋而為，並非行政機關所為，不得作為信賴基礎。因此，上訴人當初購買時縱然未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊係以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊，亦強調住家使用之類似字眼之情屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。是以，上訴人主張系爭建物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。另上訴人既有違反都市計畫法第79條第1項前段規定之行為，故被上訴人以原處分裁罰上訴人，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。㈣系爭建物係於97年登記為上訴人所有，故自始即應受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。是以，上訴人主張原處分之法令依據為105年計畫案及裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均係上訴人購買系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則等語，洵屬誤解，自不足採。又原處分作成前，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是上訴人不願配合），並盡可能保障上訴人之合法權益，加上原處分已經詳細記載上訴人違規之事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等，且於都市計畫法第79條第1項所授權範圍內，依裁處作業原則規定之級距一處上訴人罰鍰60,000元，足見原處分並未違反比例原則、有利不利事項一律注意原則、明確性原則。再細譯臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款、第94條第2款條文之文義，可知該等條文規定乃針對臺北市土地使用分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令附卷可佐。而上訴人係於97年購買系爭建物，則其將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用。或謂105年計畫案即可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，且105年計畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。㈡原處分違反誠信原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）：按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。若被上訴人認為系爭建物不得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍。被上訴人捨此不為，未從源頭控管，致不知情之上訴人買受系爭建物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍，均經核准。且上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告的「配合○○河（○○○至○○○段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」亦無系爭建物不得作住宅使用之文字限制。甚至，被上訴人前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。則就臺北市政府左右手機關之行為，上訴人當然會信賴。又被上訴人係於106年間，始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據。然依免辦使用執照辦法，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被上訴人雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因上訴人依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形非不適用信賴保護原則，然被上訴人嗣後竟以上訴人適用住家用稅率為依據裁罰上訴人，顯然違反誠信原則及信賴保護原則。另基於行政一體原則，就臺北市政府左右手機關之行為，法律效果終應歸於臺北市政府（按臺北市政府始為行政主體），皆可做為人民信賴之行政慣例，故臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。㈢原處分違反比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則及法律不溯及既往原則：被上訴人核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸上訴人係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對上訴人有利之事項，原處分卻都不予考量，自有違誤。被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年計畫案，惟相關法令均無禁止商業區建物作為住宅使用之明文，僅在計畫案中以寥寥數語做此限制，且臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日發布施行，皆晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款、都市計畫法第41條規定，縱上訴人使用系爭建物有不合分區使用限制之情形，應得繼續為原有之使用、或得繼續使用至新建止、或應給予上訴人適當之補償。即便認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用。又臺北市政府目前就大彎北段地區之爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用，則在此行政目的下，被上訴人卻又作成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則。另原處分未能說明上訴人於現況下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則，且原處分所謂停止違規使用所指為何，亦語意不明，自有違明確性原則。況原處分所據之法令為105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。㈣原處分已逾越3年裁處時效，且有未盡舉證責任之違誤：都市計畫法第79條第1項規定之要件，係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」（或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質）。上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之格局、設備等。被上訴人認定上訴人有無違規使用之情事，並非以上訴人實際上有無居住於系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。亦即被上訴人裁罰的重點是事實狀態（系爭建物格局「可」供住宅用）的延續，而非行為（上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點）之延續。從而即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項之情事，上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」而非行為之繼續，仍應於行為完成時（即上訴人買受使用系爭建物時）起算時效，則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。且上訴人有無具備故意過失，及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」（即上訴人買受系爭建物時）為準。是以，縱被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況被上訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點，也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。㈤上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性，且本件應有行政罰法第8條但書之適用：按都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條規定，皆未明定商業區不得作為住宅使用。尤其，參諸77年7月18日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條，明定商業區內得為住宅使用；參諸82年11月2日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條、第30條規定，亦明定商業區內得為住宅使用。於83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅。上訴人當初購買系爭建物時，建商或房仲從未告知有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調係「住商兩用」，故上訴人從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，實未能知悉都市計畫竟有不得作住宅之要求，足徵都市計畫對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守。且稅捐處與被上訴人編制上同屬臺北市政府，左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，一般民眾如何能預料到同一公法人竟有如此精神錯亂之情。則上訴人對於遷入系爭建物作為住宅使用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有錯誤，故上訴人實不具故意過失，也無期待可能性。再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依免辦使用執照辦法，既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北段地區爭議甚大，並允諾將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北段地區之人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，上訴人認知系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。本件實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人信賴臺北市政府轄下機關之行政行為，認為系爭建物係可作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但系爭建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？因此本件實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。
六、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自
治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。
㈣經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土
地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人購入系爭建物後，向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年6月6日函知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，惟上訴人仍未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證，被上訴人乃審認系爭建物違規作為住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰60,000元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則云云，尚無足採。
㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」，
後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日發布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，上訴人自得繼續使用至新建止。即便認為本件無該條例第94條第2款規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在街廓編號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅云云，自無足採。
㈦上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴
人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用）（行政訴訟卷證第67頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月25日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善（行政訴訟原處分卷證第1至3頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。
㈧綜上，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之
訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年4月15日
最高行政法院第三庭
審判長法官鄭小康
法官劉介中法官帥嘉寶法官林玫君法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國110年4月15日
書記官楊子鋒