臺北高等行政法院98年度訴字第420號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第420號判決

裁判日期：民國99年08月12日

裁判案由：環境影響評估法

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第420號99年7月22日辯論終結原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○
壬○癸○○原告台灣蠻野心足生態協會代表人子○○上一訴訟代理人 陸詩薇 律師共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師被告臺北市政府代表人丑○○○○○○
送達代收人寅○○訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師
參加人卯0000000000000000000代表人辰○○訴訟代理人 張瑞釗 律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年1月5日環署訴字第0980000163號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1、3項第2款定有明文。本件原告於民國98年2月27日起訴時聲明「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣於99年7月22日言詞辯論期間追加備位聲明「確認原處分違法」，核其請求之基礎不變，應予准許。
㈡原告台灣蠻野心足生態協會代表人於訴訟中變更為子○○業經具狀聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
二、事實概要：參加人為辦理「台北市士林區○○○○地區細部計畫暨配合修訂主要計畫」案之開發單位，其所提開發案環境影響說明書（以下稱環說書）經審查後，由被告所屬環境保護局（以下稱臺北市政府環保局）以85年8月7日（85）北市環（一）字第29065-1號公告審查結論為有條件通過環境影響評估審查在案。嗣臺北市政府地政處以開發單位於95年9月15日提出，且經被告96年6月14日准予核定之「臺北市士林區○○○○自辦市○○○道路及部分公共設施工程水土保持計畫第2次變更設計」（以下稱水土保持計畫第2次變更設計），其核定本第五章開挖整地第5節「計算挖、填土石方量」所載之挖填土石方量為586,667.01立方公尺，與前揭公告之系爭開發案環說書核定本4-23頁「第四章計畫目的及其內容第四節開發工程規劃二、整地計畫（二）本計畫區之整地概況2.挖填土石方量約為250,000.00立方公尺（挖方量約為124,900.00立方公尺、填方量約為125,100.00立方公尺）。」之內容不符。嗣參加人檢送土石方量變更內容對照表，並經被告環評審查會97年7月7日第73次審查會作成「本案變更內容對照表修正後通過」之決議，被告以97年8月8日府環四字第09734653000號函知系爭開發案之各目的事業主管機關，將通過後之變更內容對照表納入追蹤事宜，並副知開發單位。原告等不服第73次審查會議決議及97年8月8日府環四字第09734653000號函，認為就土石方量之變更應重新辦理環評或提環境影響差異分析報告，不應以變更內容對照表之方式辦理變更，於97年8月27日向行政院環保署提起訴願，遭訴願機關不受理決定，遂提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加訴訟。
三、原告主張：㈠程序部分：
⒈原告有提起本件訴訟之當事人適格：
⑴原告甲○○等10人均住於系爭開發行為影響範圍內：
被告主張原告居住之地區，行車10公里可達重劃區，與重劃區之直線距離約3.04公里，相距甚遠，不具地緣關係。
惟查：系爭開發案環境影響說明書「開發行為影響範圍之相關計畫」中載明：「…一、台北市工務局養工處『磺溪堤防加固工程』：…為恐上述堤坡沖刷毀損情形再次發生危及當地居民生命財產安全，遂於88年下半年及89年度至90年度編列連續預算辦理『磺溪堤防加固工程』…計畫辦理範圍為自與雙溪匯流口至天母西路磺溪橋止兩岸堤防加固約五、一六0公尺…改建閘門十二座及閥門十三座並辦理延線防汛道路銑刨加鋪及部份側溝施築…表6-1開發行為可能影響範圍之各種相關計畫：…開發行為半徑十公里範圍或線型式開發行為沿線兩側各百公尺範圍內：磺溪堤防加固工程…堤防加固工程區域位於住六之六重劃區之南側（磺溪下游），可兼顧防洪及親水功能…」。可知：依系爭開發行為環境影響說明書「開發行為影響範圍之相關計畫」所載，開發行為半徑10公里內均可能受影響，而原告甲○○等10人無論依車行距離或直線距離，均在10公里內，顯屬開發行為影響範圍之居民。系爭開發行為大量開挖土石方，提高山洪暴發之可能，致須大幅加高磺溪堤防，原告等生命財產遭受威脅之磺溪沿岸居民自屬利害關係人。況大量開挖土方造成之山崩、土石流等災害，常橫衝直撞地驟然危害山腳、下游之居民，原告等與系爭基地直線距離甚近，就本件自屬利害關係人。
⑵系爭基地與原告住處位於相同集水區，且有上下游關係：
查格致路位於系爭基地東北方，原告等居住之○○○路、○○○路則位於系爭基地西南方（見被證16地圖），縱格致路之山崩事件與系爭開發行為無關，亦不表示被告大量挖填土石方之行為，不會危害下游原告生命財產安全。原告甲○○等10人等居於磺溪流域，與系爭基地地表逕流具上下游關係，且屬相同之集水區，有被告提出之環境水系圖（見被證17）、開發前集水面積及逕流量統計表載明：
「…集水分區3-1，面積1.85(ha)，流往磺溪…集水分區
4，面積20.36(ha)，流往磺溪…」（見被證22）。是依鑑定報告所採之關連性判斷標準，系爭基地大量挖填土石方，極可能造成屬相同集水區且有上下游關係之原告居住地區發生災變，原告等自屬利害關係人。
⑶環評法有保障人民及公益團體之意旨，依相關實務見解應許原告等請求救濟：
①環境影響評估法係針對特定開發行為許可之核發，設定一
套前置程序，藉以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並達成環境保護之目的（環評法第1條參照），其評估機制係事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。就此觀之，或謂環評法之規範目的，似僅在維護抽象之環境利益（公共利益），至於個人因此所獲得之利益，充其量似僅係反射利益。惟查，環境影響評估審查結論，包括通過、不通過、繼續進行第二階的環境影響評估等，在審查過程，任何關心該開發行為之居民、團體均可列席參加表示意見。而環評法第8條應繼續進行第二階段環境影響評估所稱對「環境有重大影響」，依同法施行細則第19條之界定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形，則開發行為是否於環境有重大影響而應進行第二階段環境影響評估，更不能不考慮當地居民生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。再者，環評法將開發行為所在地之居民列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理地居民意見之義務（環評法第9條、第10條、第11條第12款、第12條參照）。自此以觀，環評法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。
②況且，環評主管機關於進行環境影響評估程序後，必須作
成「審查結論」，其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過「有條件通過環影響評估」之方式附加開發單位應辦理事項，而此等事項通常會與當地居民權益直接相關。此外，審查結論可作為後續追蹤、防制及考核之基礎，開發單位若有違反，環評主管機關尚得予以處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，由新保護規範理論觀之，環評法第8條以下之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。
③原告等人居住於台北市系爭開發案山腳下之天母地區，本
開發案土石方量增加超過一倍，未經合法環評審查程序之通過，若遇風災水患，山下居民之生命財產，將毫無保障可言，是當地居民應為環評法第八條以下「保護規範」效力所及之「射程範圍」內，原告自有依據行政訴訟法第4條第1項之規定，具提起行政訴訟之當事人適格。
④依最高行政法院93年度判字第1641號判決指出：「所謂『
法律上利害關係』之判斷，係以『新保護規範理論』為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟」、高雄高等行政法院96年度訴更一字第19號判決：「…環境影響評估法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意…環境影響評估制度非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務作用。同法第8條之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益為目的，應屬『保護規範』…」。查：環評制度係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的所設（環評法第1條參照），與原告等居民關心之環境問題及原告台灣蠻野心足生態協會設立之宗旨相符；環評法將開發行為所在地之「居民」及「團體」列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利（環評法第9條、第10條、第11條第1項、第12條參照），並課予開發單位處理地居民意見之義務（環評法第11條第2項第12款參照），甚至就開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行之情形，賦予人民及公益團體提起訴訟之權利（環評法第23條第8項、第9項）。是由環評法之整體結構、適用之對象（人民、公益團體），所欲產生之規範效果（達到環境保護之目的）等因素綜合判斷，可得知環境影響評估法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障原告等居民及關心境保護之公益團體之意旨，自應許原告等依法請求救濟。
⑤違反環評法之行為，可能對許多人民之生命、財產造成重
大威脅（如：土石方過度開挖，致颱風天時土石流淹沒民宅），較僅影響少數個人之一般法律上利益，有過之而無不及，不應忽視環評法維護生存權（憲法第15條）、環境權（憲法增修條文第10條第2項）等基本人權之法律上利益之保護，依最高行政法院92年判字第1478號判決內容，原告等自屬利害關係人。
⑷被告於原告等書面告知60日內仍未依法執行，原告等依環評法第23條得直接向行政法院提起訴訟：
①原告等曾於97年8月26日向被告提出訴願書，敘明：「…
水土保持計畫書與環說書之內容不同時，應提出環境影響差異分析報告…依環境影響評估法施行細則第37條第1項本文…今開發單位於水土保持計畫數次變更設計，大量增加挖填土方，自應依前開規定提出變更…今開發單位原環說書所載之挖填土石方量…超過原環說書所載之一倍，高達33萬立方公尺，自不可能『對環境品質維護有利』…當然不得僅以『變更內容對照表』之方式變更..開發單位為逃避環境影響差異分析之審查，就土石方量之大量增加，竟只提送『變更內容對照表』，而原處分機關不但於97年
4月30日程序審查時僅發函要求開發單位修正…並未經糾正，更經環評審查通過開案並公告之，嚴重違反環境影響評估法及施行細則之規定，該處分自應予以撤銷…」已書面告知被告機關其疏於執行之具體內容。
②被告超過60日仍未依法執行，原告等人民及公益團體自得
依環評法第23條提起本件訴訟，請求原告撤銷違法之原處分。
③另被告狀稱：原告（公益團體）捨棄環境影響評估法第23
條向被告提出「書面告知」，反以非利害關係人提出訴願之行政救濟，實與法不合云云。惟查：環評法第23條第8項就「書面告知」程序僅規定：「受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關」，並未限制受害人民或公益團體不得以「訴願書」之形式敘明疏於執行之具體內容，書面告知主管機關。是原告等既已以訴願書敘明疏於執行之具體內容，且被告亦收到該訴願書之「書面告知」，自符合環評法第23條第9項公民訴訟之前置程序，得提起本件訴訟。
⑸原告台灣蠻野心足生態協會章程第2條、第5條第3款後
段，該協會為「非以營利為目的」之社會團體，其宗旨為：「…透過相關法律行動…使自然環境免遭不當對待，保存現有自然環境，以及幫助恢復已遭破壞之自然環境」，任務包含：「就與本會宗旨有關之議題提出或受委託進行法律行動」。且原告台灣蠻野心足生態協會前依環評法第23條提起公民訴訟，雖因訴訟中被告已命開發單位依環評相關法規提出變更而敗訴，但開發單位僅提出「變更內容對照表」，而非依環評法及施行細則之規定，提送差異分析報告或重新辦理環境影響評估，則原告台灣蠻野心足生態協會就該處分自有法律上之利害關係，蓋被告命參加人就土石方量之增加提出變更應是合法之變更，現通過參加人違法之變更申請，原告依環評法所得主張之權利，因被告所為違法之行政處分，致無法獲得實現，法律上之權利受到侵害，自得提起行政訴訟。
⒉就本案環境影響評估審查結論是否為行政處分之部分：
主管機關審查環境影響說明書作成之審查結論，參諸環境影響評估法第16條第1項、第22條前段，此項審查結論，難謂對開發單位不具拘束力，且已對外直接發生法律效果，應屬行政處分（最高行政法院92年度裁字第519號裁判意旨參照）。再參照環境影響評估法第9條、第10條及第12條規定，可知第二階段之環評程序「當地居民」均有相當程度之參與權，且同法第11條更明確揭示：「開發單位應參酌當地居民所提意見」，則系爭公告通過環評變更內容對照表而非要求提出差異分析或要求重辦辦理環評之處分，確已影響原告等參與環評之正當法律程序之參與權。是公告之環評審查變更內容對照表通過，性質上為行政處分，殆無疑問。
㈡實體部分：
⒈水土保持計畫與環說書之內容不同時，應提出環境影響差異分析報告：
按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」環境影響評估法第17條定有明文，行政院環境保護署環境督察總隊96年2月5日以環署督隊字第0963100088號函即表示：「…不論是否通過水土保持計畫或規劃書審查，仍應依上開規定切實辦理。」而水土保持之主管機關行政院農業委員會於審查「新店安康一般事業廢棄物掩埋場水土保持規劃書」一案時亦以94年7月5日農授水保字第0941814516號函表示：「…本規劃書審定之內容，如與環境影響說明書定稿本不符，應另依相關規定辦理。」所謂另依相關規定辦理，即指依環境影響估評法施行細則第37條第1項本文：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」之規定，提出環境影響差異分析報告，今參加人於水土保持計畫數次變更設計，大量增加挖填土方，自應依前開規定提出變更。
⒉被告主張環評結論係授權水保機關審查土石方，全為謊言：
被告一再主張於85年通過本案之審查結論「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送通權責機關審查。」係授權水保機關審查土石方量，然被告環評委員於93年5月20日審查本案九條六米巷道之環境差異分析時已表示：「環境影響說明書和水土保持計畫所載之挖填土石方量不一致之狀況，建議從速依環評法辦理差異分析…」，要求開發單位辦理「差異分析」而非「變更內容對照表」。而參之被告機關環評審查第73次會議紀錄，呂執行秘書亦表示「…因水保計畫是依據水保法審查的，而環境影響說明書是依據環評法審查的，所以並沒有授權關係…」，足證原環說書之審查結論並未授權水土保持機關審查土石方量增加之變更。
⒊挖填土方量為環評程序重要審查項目，非水土保持計畫所能涵蓋：
依水土保持法第3條第1款規定：「水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。」但對於挖填土石方量，土石方處理流程、路線、是否有合法之土資場以避免違法頃倒，對於景觀之衝擊等等，並未予以規範。而依開發行為環境影響評估作業準則第13條第
3項規定：「開發單位應評估整地作業及取土與棄土運輸之負面影響，在整地土方之地形圖上標示挖填方位置、深度及推估數量，並訂定因應對策。」另環保署所訂前開作業準則附件六範疇界定指引表，要求評估「取棄土場地形圖、整地施工計畫、挖填方處理、取土計畫、棄土計畫、及抽砂或採砂石計畫（均含場所、地形、地質、施工方法、數量、運送方式、路線）」，附表八更要求預測「由施工及相關土壤資料及依工程經驗判斷有關取棄土情形之相關影響」，並要求評估「依土壤特性及工程取棄土地點之資料研判可能之影響，包括取棄土方估算、運送方式、路線、棄置特性及環境保護需要等。」，凡此等等，皆非水土保持計畫審查過程中所能審查者，故不可能以水土保持計畫取代環評審查之程序。⒋土石方量之變更，未經任何機關審查，自應依環評法辦理變更：
被告辯稱於96年8月第二次水土保持計畫變更通過之後，土石方量方始確定，然查，被告之水土保持主管機關建設局以96年9月6日北市建四字第09633376400號函第二頁明確表示：「另有關土方量部分，於『水土保持法』並無限制規範，仍須回歸環評相關規定予以處理。」可見土方量之變更所造成環境之影響，根本未經水土保持審查，更何況，水土保持法並未就土石方量有所規範，如何審查？而原環評審查之程序，包括之後開發單位針對本案九道六米巷道所送審之差異分析報告，環評委員並未審查土石方量所增加之33萬立方公尺部分，被告環評審查第73次會議紀錄中，呂執行秘書即表示「…故開發單位雖然將經水保主管機關審查通過之水保計畫58萬立方的土石方量在（差異分析）定稿本附件記載，但審查會並沒有針對土石方量之變更做過審查…」。原環說書之審查結論並未授權水土保持機關審查土石方量增加之變更，水保法亦無土石方量審查之機制，本案土石方量之大量增加，也未經環評審查會之審查，則本案之變更，當然仍應依環境影響評估法相關規定辦理變更。
⒌開發單位僅提出「變更內容對照表」，與法不符：
按得以「變更內容對照表」申請變更者，僅有變更內容對環境品質維護有利或屬環境監測計畫者，而「變更內容對照表」與「環境影響差異分析」審查程序之不同，即在於施行細則第37條第3項、第4項，「環境影響差異分析報告」應記載：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。
四、其他經主管機關指定之事項。「變更內容對照表」，則只須敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。審查之內容有相當大之落差。而行政院農委會水土保持局於96年2月7日就「水土保持義務人所送審定之水土保持計畫或規劃書之挖填土方量如與環境影響說明書定稿本不符」疑義所回覆之函釋亦表示：「…原則上水土保持計畫與環境影響評估之土方量應屬相當（除建築土石量差異外），否則，應依實際情形，就變更設計或差異分析擇一辦理。」今參加人原環說書所載之挖填土石方量為250,000立方公尺，卻於水土保持計畫變更為586,667立方公尺，對於陽明山之自然保護區之土石擾動，超過原環說書所載之一倍，高達33萬立方公尺，自不可能「對環境品質維護有利」，加之前所述及，此等變更未經任何專業之審查程序，當然不得僅以「變更內容對照表」之方式變更之。被告不但於97年4月30日程序審查時僅發函要求開發單位修正，並未予糾正，更經環評審查通過該案並公告之，嚴重違反環境影響評估法及施行細則之規定，該處分自應予以撤銷。
㈢訴願決定稱「變更內容對照表」或「環境影響差異分析報告」乃純粹以保護抽象之環境利益，實屬無稽。查：
⒈環評法就「環境影響差異分析」及「變更內容對照表」，並非無如環境影響評估法第8條以下之規定：
按環評法第16條規定：「已通過之環境影響評明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」而所稱「核准」，當然係依環評法之相關程序審查。環評法施行細則第37條就「環境影響差異分析」及「變更內容對照表」未規範審核之程序，係因環評法已有所規定，非謂主管機關即以此為理由，主張「排除」環評法審查程序之規範。
⒉環境影響差異分析報告，並非僅「著重對開發案件環境之現時狀況與原來進行環境影響評估時之狀況」審查：
另按環境影響差異析報告，依環評法施行細則第37條第3項規定，應記載變更之內容、環境影響差異分析、環境保護對策之檢討及修正、綜合環境管計畫之檢討及修正等等，絕非訴願決定所稱，僅「現況」與原來「狀況」之審查，蓋環境影響差異析分析，僅審查「現況」與原來「狀況」，並無任何之意義。
⒊環境影響差異分析，當然亦應賦予當地居民參與之機會：
依環評法第16條變更原申請之開發行為內容，則依就環評法第6條原環境影響說明書關於開發行為之目的及其內容、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況、開發行為可能引起之環境影響、環境保護對策、替代方案等等，皆因此而變更，則環評法就環境影響說明書之審查程序，自應比照辦理而賦予當地居民參與之機會。
⒋綜上，依環評法第16條所為涉及原環境影響評估內容之變更
，所進行審查之程序，與原環評審查之程序並無不同，並非純保護抽象之環境利益，實亦有具體保障當地居民特定人之實體權益，原告等自有法律上之利害關係。
㈣綜上，求為判決先位聲明：訴願決定、原處分均（即97.7.7
被告所屬環境影響評估審查委員會第73次的環境影響評估審查結論，具體內容如被告97.8.8府環四字第097346353000號函所載）撤銷。備位聲明：確認原處分違法。
四、被告則以：㈠被告所屬環評審查會97年7月7日第73次會議決議「本案變
更內容對照表修正後通過」，係依照94年9月5日第43次會議審查結論及水土保持計畫第2次變更設計土方挖填量「核實數據」之事實行為，並非行政處分，原告等就此提起撤銷訴訟，於程序並不合法。
1.主管機關前已依環評法施行細則第37條第1項規定核准以環境影響差異分析報告變更原申請內容者，則嗣後依確定之環境影響差異分析報告以「核實土石方量數據」，並未對開發單位之權利或義務產生新的規制作用，即非行政處分。
2.查系爭85年環評說明書係申請開發審議或開發許可之階段所提出之法定文書，尚未為實際開發行為，其記載挖方區挖方量約為124,900，填方區填方量約為125,100，係針對未來之開發行為進行可能性之規劃與預測。後被告於94年9月5日第43次環評會認定有條件審查通過開發單位增設9條
6米巷道等事項之「環境影響差異分析報告」決議，要求參加人應於實施重劃期間再將9條6米巷道之水土保持計畫送水保機關審查，並確實執行，避免災害發生且經水土保持機關審核通過後始自動生效定稿。復經被告於96年6月14日核定系爭重劃案水土保持計劃第二次變更，挖填總量修改為586,667立方公尺（挖方量為293,335立方公尺，填方量為293,332立方公尺）。
3.承上，系爭環評差異分析報告確須依照上揭96年6月14日核定水土保持計畫第2次變更設計土方挖填量辦理；且經環保署96年7月24日函釋示，係屬臺北市政府環境影響評估審查委員會審查權責，應由臺北市政府依事實認定（見被證14）。基此，前開94年9月5日第43次環評會審查結論已於96年
6月14日第2次水土保持計劃變更核定時自動生效，關於開發單位於實施水土保持計畫之權利或義務，已經被告前開96年8月31日函（見被證29附件12）依環境影響評估法施行細則第37條第1項規定核定而對外直接發生法律效果。被告環境影響評估審查委員會97年7月7日第73次會議作成「本案變更內容對照表修正後通過」之決議，係依先前已於96年8月31日核定確定之環境影響差異分析報告及96年6月14日水土保持計畫第2次變更設計土方挖填量以「核實土石方量數據」之事實行為，並未對開發單位之權利或義務產生新的規制作用，第73次會議決議並非行政處分，當屬機關內部行為，僅屬被告主動公開政府資訊之事實行為。
4.再者，參加人申請本件水土保持計畫第2次變更設計時，已依水土保持法第12條第1項規定檢附環評會94年9月5日第43次會議審查結論一併送核（見被證38「臺北市士林區○○○○自辦市○○○區道路及部分公共設施工程水土保持計畫第二次變更設計」核定本之附件五），水土保持主管機關依法以96年6月14日府建四字第09631986200號函准予核定本件水保計畫第二次變更設計（見被證37），本案差異分析報告依環評會第43次審查會議結論即生效力。由此可知，被告處理系爭重劃區土方挖填量之變更審查，均已進行環評差異分析及水土保持計畫變更設計之審查，並未混淆水土保持計畫與環境影響評估審查結果間之關係（按水土保持法第12條第3項後段亦規定：「水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查」）；甚且，對於水土保持計畫，環境影響評估審查委員會並無審查權限，而應尊重水土保持主管機關之專業審查判斷（見被告99年6月17日補充答辯（四）狀第6頁）。
5.綜上所述：被告所屬環境影響評估審查委員會94年9月5日第43次審查會議審查通過之環評差異分析報告，確須依照水土保持計畫第二次變更設計土方挖填量辦理，被告於此並無任何違法之處。被告所屬環評審查會第73次會議決議為事實行為、內部行為，原告根本不得對之提起撤銷訴訟。
㈡原告等並非法律上利害關係人，並無原告適格地位或訴訟權能，渠等提起本件撤銷訴訟，於程序並不合法。
1.原告甲○○等10人稱其具備原告適格，理由略以：依系爭開發行為環境影響說明書所載（見原證19），開發行為半徑十公里內均可能受影響，而開發行為半徑十公里範圍係開發行為環境影響評估作業準則附件三、附表五就「開發行為可能影響範圍」之規範，據以主張其為開發行為影響範圍內之居民。惟查原告所提「原證19」爭開發行為環境影響說明書係93年7月案重新辦理環評修正版之環境影響說明書，業經被告環評審查會第35次會議決議不通過，故仍應以85年8月7日通過之環境影響說明書為基礎，而遍查85年通過之環境影響說明書第五章，並未有「可能影響範圍為半徑十公里」之相關內容。是原告以該未通過之修正說明書，主張具備原告適格，並不足採。
2.開發行為環境影響評估作業準則第6條、附件三、附表五係規定環境影響說明書或評估書應記載「開發行為可能影響範圍（開發行為半徑十公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各五百公尺範圍內）之各種相關計畫（包括規劃中、施工中即已完成之各種計畫）」，其規範意旨係出於國土資源合理分配之考量，並非「擬制」半徑十公里或沿線兩側五百公尺以內屬於開發行為實際影響範圍。
3.再者，該作業準則係訂定於86年12月31日，自不可回溯適用於被告85年8月7日審查通過之環境影響說明書。
4.原告甲○○等10人住所在天母地區與系爭重劃案地區間地理已有相當阻隔（詳見被證16、被證17、被證19地圖所示），且天母地區不在系爭重劃案地區開發影響範圍之內（詳98年
5月7日答辯狀理由三至五，併參閱被證20、被證21、被證
22、被證23），渠等10人與系爭重劃案地區在空間上無緊密關係，當不在系爭重劃案影響即受保護之「鄰人」範圍之內。此外，原告等指稱系爭重劃案「土石方量變更」對下游天母地區之防洪造成「威脅」，顯係恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，當非法之所許（見原證31最高行政法院92年判字第1821號判決意旨參照）。即系爭開發基地位於台北市士林區陽明山公館里○○○區00000000路向東可達。基地總面積約53.82公頃，○○路由南向北貫穿本基地；基地北至陽明山公墓，南接「○○○○」地區，東起雙溪西側約500公尺處，西至燒庚寮東側山脊線，紗帽山即位於基地外之西北方向約3.5公里處，其地理位置詳如證據十六、證據十七。本件自然人原告甲○○等10人，皆居住在七星山系西側山腳之天母地區，約行車10公里可達重劃區，而天母地區與重劃區之直線距離約3.04公里，如證據十八、證據十九，因與重劃區距離相距甚遠，不具地緣關係。
5.重劃區水流情形及交會，如證據二十。又重劃區共分13個集水區，開發前集水面積共計55.32公頃，往內（外）雙溪流域之集水面積33.11公頃，逕流量約8.945cms，流往磺溪流域之集水面積22.21公頃，逕流量約5.951cms，詳如證據二
十一、二十二。經查，90年重劃區之開發進度與現今大致相同，同年9月納莉颱風肆虐，由於颱風停留時間過久及其貫穿的特殊路徑所致，臺灣地區降下豐沛雨量，造成北臺灣嚴重水患，多處地方單日降雨量皆刷新歷史紀錄，臺北市捷運及臺鐵臺北車站淹水，且多處地區引發土石流災害；此颱風期間，在臺北市○○○○○路182、188號附近（也鄰近○○○○大飯店，與重劃區直線距離約1.34公里，車行約2.8公里）發生山崩事件，為瞭解此山崩事件是否與陽明山○○○○自辦市地重劃區之開發有關，臺北市土地重劃大隊（已改制為臺北市政府地政處土地開發總隊）遂委託臺北市土木技師公會進行鑑定，以明責任歸屬；鑑定結論表示：○○○○基地與山崩地區分屬不同，且完全隔離之集水區，其雨水地表逕流並無上下游關係，因此互不相影響；○○路山崩事件應屬天災，與參加人基地之開發案無關。
6.被告依環境影響評估法第16條及同法施行細則第37條規定，針對開發單位所提出「變更內容對照表」抑或「環境影響差異分析報告」進行之審查係針對無須重新進行環境影響評估之情形，乃純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，而未具體保障當地居民特定人之實體權益。
7.查位於該重劃區山麓下較有可能受本案重劃而有環境衝擊地區應為平等里地區，本件除了「台灣蠻野心足生態協會」以外之原告等，居住在天母地區，天母地區距離本件重劃區位置甚遠，不具備有地緣關係，亦難認為其權利或法律上利益將因本行政處分而遭致損害，故亦無提起本件撤銷原行政處分訴願之權能，自亦無提起本案訴訟之權能。
8.原告台灣蠻野心足生態協會更遠住於本市○○區○○○路上，均非與系爭開發地點近臨，且不管是集水區或地表逕流更是與系爭開發地點大相逕庭，非本案利害關係人。
9.依前揭說明，原告甲○○等10名自然人既非居住在開發計畫可能影響範圍內，自不具提起本訴之原告適格。原告台灣蠻野心足生態協會並未主張及證明其權利或法律上利益因行政處分受有損害，亦難謂為利害關係人，自無提起本案訴訟之權能。
㈢縱認被告所屬環評審查委員會第73次會議決議「本案變更內
容對照表修正後通過」為行政處分，其作成亦屬合法
1.被告所屬環評審查會於96年4月23日第55次會議決議「加強環境影響評估審查審查會議程序處理原則」，表決方式以「共識決」為原則，若無法達成共識，始依「臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第8條第1項規定行多數決（見被證33）。
2.本件系爭開發行為「挖填總量修改為586,667立方公尺」已經水土保持主管機關依職權認定。參加人即開發單位委託環泰工程顧問公司於97年6月提出「變更內容對照表」暨其「附件」，已敘明開發行為現況、申請變更內容及理由（詳見被證29及被證29附件1～附件13；前已 陳明 於被告98年11月18日補充答辯（三）狀第3頁）。
3.被告所屬環評審查委員會97年3月17日第67次會議決議：要求開發單位先提送變更內容對照表至環境影響評估審查委員會審查，並說明其變更內容及原因；環境影響評估審查委員會再就其提送資料及審查項目再決定是否須改為以差異分析提出變更（見被證9)；97年7月7日第73次會議決議「本案變更內容對照表修正後通過」，上揭第67次會議決議、第73次會議之決議，皆經委員達成共識而作成(出席委員之資料如被證34所示；前已陳明於被告98年11月18日補充答辯㈢狀第4頁）。
㈣有關原告主張：「水土保持計畫與環說書不同時，應提出環
境影響差異分析報告」及「開發單位僅提出『變更內容對照表』，與法不符」，被告認為原告並無理由：
⒈查開發單位所擬具之環境影響說明書，經被告環境影響評估
委員會審查結論以應辦理：「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」等事項，有條件通過環境影響評估審查，而環境影響說明書內容第4-23頁略以：「…其挖填土方在挖方區挖方量約為124,900立方公尺，填方區填方量約為125,100立方公尺，以上所列乃規劃估算之數量。至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算…」，即基地挖填土石方總計250,000立方公尺；嗣經參加人提出水土保持計畫第2次變更設計，並經水土保持主管機關核定通過在案，其挖填土石方量已上升至586,667立方公尺（挖方量為293,335立方公尺，填方量為293,332立方公尺），造成「水土保持計畫之土方量與環境影響說明書不同，應以何種方式辦理變更程序辦理？」依行政院環境保護署於96年7月24日以環署綜字第0960055698號函復（見證物14）意旨，應由被告依事實認定，即變更程序應如何辦理，屬被告之行政裁量權限。
2.被告審酌水土保持計畫第2次變更設計雖經水土保持主管機關核定通過，惟土石方之數量，應作數據變更才符程序，爰依環評法施行細則第37條第1項規定，即認定其數據變更應以變更內容對照表之程序辦理，即為完備；故分別以96年6月23日北市地發字第09631446900號函、96年8月29日府授地發字第09630893900號函、97年1月29日北市環祕（一）字第09730577700號函、97年2月1日北市環祕（一）字第09730682800號函，與97年2月14日北市環祕（一）字第09730737800號函要求開發單位辦理土石方量的數據變更。
3.嗣後，為避免外界誤解被告濫用行政裁量權，被告另於97年
3月17日召開第67次環評審查委員會委員會議，臨時提案討論「臺北市士林區○○○○自辦市地重劃區土石方量變更事宜」，最後決議要求：「開發單位先提送變更內容對照表至環評會審查，並說明其變更內容及原因；環評委員會再就其提送資料及審查項目是否足夠討論後，再行決定是否須改為以差異分析提出變更」，被告遂於97年4月9日以府環四字第09731889100號函知開發單位應依第67次環境影響評估審查委員會委員會議決議，限期提出變更內容對照表，辦理土石方量之變更；嗣參加人擬具「臺北市士林區○○○○自辦市地重劃區環境影響差異分析報告土石方量變更內容對照表」至被告環境保護局審核，並於97年7月7日經被告所屬環境影響評估審查委員會第73次委員會議決議「本案變更內容對照表修正後通過」。
4.綜上所述，充分證明被告對於本案之土石方量的數據變更以「變更內對照表」方式辦理不僅合法，更自我要求做到不濫用行政裁量權，是以，原告等所主張並無理由。
㈤有關原告主張：「挖填土方量為環評程序重要審查項目，非水土保持計畫所能涵蓋」，被告主張原告請求無理由：
被告所屬各局處各負有權責，各有分工，但亦為合作關係。故本案環境影響說明書中關於水土保持計畫僅作原則性規定，詳細之水土保持計畫書係由權責機關進行審查。被告所屬環境保護局於85年8月7日以（85）北市環祕（一）字第29065-1號函公告中明載：「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」，以及被告環境影響評估審查委員會第43次會議，審查結論「五、本案差異分析審查於九條六米巷道之水土保持計畫，經水土保持機關審核通過後，始自動生效定稿。」（被證物15）意即被告環境影響評估審查委員會對於水土保持計畫書的審查係尊重水土保持主管機關之專業意見，惟水土保持計畫中之土石方量與環境影響說明書預估數量若有不同，應回頭再依環境影響評估法施行細則第37條規定辦理數據變更，才能讓程序完備，因此緣故，才衍生本案「內容對照表」之環評變更程序。故被告所屬各機關均本於法規及權責，對本案水土保持計畫已盡審查之責。
㈥有關原告主張：「土石方量之變更，未經任何機關審查，自
應依環評法辦理變更」，被告主張原告要求無理由：查97年
4月22日被告都市發展局（即目的事業主管機關）以北市都規字第09731892900號函轉開發單位所擬具之「臺北市士林區○○○○自辦市地重劃區環境影響差異分析報告土石方量變更內容對照表」至被告環境保護局審核，被告遂依法於97年7月7日召開第73次環境影響評估審查委員會委員會議討論前揭變更內容對照表，並經該會議作成「本案變更內容對照表修正後通過」之決議，嗣變更內容對照表經修正後，由被告於97年8月8日以府環四字第09734653000號函告知本案之目的事業主管機關，並副知參加人。由上可知，土石方量之數據變更已依據環境影響評估法施行細則第37條第1項之規定，完成審核程序。故原告等主張並無理由。
㈦聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述：㈠原告提起本訴為當事人不適格：
1.原告台灣蠻野心足生態協會設在台北市○○○路○段○○號12樓，其餘原告甲○○等10人均住居天母地區，而天母地區與本件重劃區間，則有○○（內有○○○○大學、○○○○、○○國中、加油站及密○○○區○市區道路，業已高度開發）、白雲山、大崙尾山、及仰德大道間隔（詳見被證16、被證17、被證19地圖），且天母地區與本件重劃區復分屬於不同之山系。台灣蠻野心足生態協會則遠在台北市市區，與本件重劃區相距甚遠。本件重劃區之流水，不可能沖入天母地區○○○市市區○○○○路），致該等地區氾濫成災。是原告指稱系爭重劃案「土石方量變更」對下游天母地區之防洪造成「威脅」云云，顯與事實不符。矧此項所謂「威脅」之主張，又係慮及「恐將來有損害之發生而預行請求之行政救濟」，當非法之所許，有最高行政法院92年度判字第1821號判決意旨可稽。
2.被告之行政行為並無損害原告之權利或法律上之利益，原告又未因被告之行政行為而直接受有損害，是其提起本訴，即屬欠缺訴訟上權利保護要件，就其所主張之法律關係即無訴訟之權能，自不得提起行政訴訟，是其提起本訴係屬當事人不適格。
3.原告台灣蠻野心足生態協會係以保護台灣環境為設立宗旨之社團法人，並非開發單位，亦非被告97年8月8日府環四字第09734653000號函所謂之相對人或利害關係人。次查關於「變更內容對照表」之內容，係拘束開發單位於系爭開發案應遵循及辦理之事項，縱系爭開發案關於挖填土石方量項目經以「變更內容對照表」方式通過之結果，對原告台灣蠻野心足生態協會有其事實上之利害關係，惟仍難謂有法律上之利害關係。又原告甲○○等自然人雖主張其等居住在天母地區，系爭開發土石方量增加超過1倍，未經合法環評審查程序之通過，若遇風災水患，其等之生命財產，將受影響。第查主管機關依環境影響評估法第16條及同法施行細則第37條規定針對開發單位所提出「變更內容對照表」抑或「環境影響差異分析報告」進行之審查係針對無須重新進行環境影響評估之情形，並未賦予當地居民參與程序審查機會之規定。故上開規定乃純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，而未具體保障當地居民特定人之實體權益，是自稱為居住天母之原告甲○○等自然人仍難謂有法律上之利害關係。查原告台灣蠻野心足生態協會及甲○○等自然人既非受行政處分之人，亦非利害關係人，是其等提起本訴，依法均有未合。
㈡被告之行政行為又無損害原告之權利或法律上之利益：
1.原告台灣蠻野心足生態協會既設在台北市○○○路○段○○號12樓，其餘原告又均住居天母地區，本件重劃區之流水，不可能衝入原告台灣蠻野心足生態協會所在之台北市○○○路，或不同山系所在之其餘原告甲○○等人之住址，致損害原告之權利或法律上之利益，是原告等提起本訴，依法顯有未合。
2.次查陽明山○○路182、188號與參加人開發地區屬不同山系，在納莉颱風來襲時，發生之山崩事件，經台北市土木技師工會鑑定結果，在鑑定報告第十項載明與參加人之開發案無關。參加人之開發地區與原告相距甚遠，原告主張參加人之重劃案「土石方量變更」對下游天母地區之防洪造成「威脅」云云，顯非實在。
㈢本件重劃工程復已完成，原告提起本訴並無訴訟上之實益：
1.本件重劃工程業已完成之事實，茲分述如下：⑴道路系統及排水系統含滯洪沉砂池等主要水土保持工程：
查道路系統及排水系統含滯洪沉砂池等主要水土保持工程，業經參加人於95年1月12日驗收接管維護完竣，全部移交台北市政府養工處、士林區公所等權責單位接管。
⑵地下管線：電信、電力、自來水、路燈、交通號誌、道路
標線工程，已於91年及95年間經被告權責單位完成驗收接管（見參證三所有相關證物）。
⑶污水處理設施部分：污水下水道自應由衛工處施作。
⑷公共設施：道路、公園、綠地、市場、國中、國小、等土
地所有權均已於90年間移轉登記為台北市政府所有，並由各該權責單位管理（見參證六）。益足證明水土保持及其他重劃工程均已完成。
⑸綜上所述，參加人應施作之工程，均已完成，僅有污水處
理廠設施及自來水加壓站，為應由台北市政府施作，非參加人之權責。又依獎勵「土地所有權人辦理市地重劃辦法」第47條規定，在重劃完成後，應由台北市政府「協調有關機關於重劃完成後優先於二年內興建」之公共設施。
2.原告提起本訴並無訴訟上實益之理由：⑴本件重劃業已完成，已如前述。重劃後續工程之九條六米巷道，又經士林區公所驗收接管，有工程複驗記錄可稽。
公園、綠地又已「竣工查驗及驗收接管」，亦有重劃會97年5月30（97）陽六自劃字第970530039號函可按。
⑵重劃區內公共設施部分之道路、公園、綠地、市場、國中
、國小等土地所有權，又均於90年間移轉登記為被告所有，並由各該權責單位管理在案，並經被告在鈞院95年度訴字第1720號環境影響評估案件審理中表示不爭執（見該案96年5月16日筆錄），本件水土保持及其他應由參加人施作之其他重劃工程均已完成。原告提起本訴應無訴訟上實益，不應准許。
㈣末就證據法則上言：經查原告提起本訴，係以行政訴訟法第
4條第1項為論據，竟未能舉證證明被告之行政行為確為違法之行政處分，且因被告違法之行政處分，致原告之權利或法律上之利益受有如何損害之真實事實及證據，是其提起撤銷訴訟，即屬無理由。
㈤綜上，原告無當事人適格，並引用被告答辯，是原告提起本
訴顯不合法。被告並無違反環評法及其施行細則之情事，亦經被告答辯甚明，原告提起本訴顯屬無理由。
六、歸納兩造及參加人陳述意旨，本件應審酌事項為：㈠被告公告之審查結論是否為行政處分？如為行政處分，有無違誤？㈡原告是否為適格之當事人？又本件爭執源於參加人重劃區土石方量的變動，爰先將查本件土石方量變動經過，敘明如下：
㈠參加人辦理「臺北市士林區○○○○自辦市地重劃區」開發
案，擬定之環說書經被告於85年8月7日公告審查結論，公告事項「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責機關審查。本計畫如予執行，應依環境影響說明書定稿及本局審查結論辦理（其有差異部分，以本局審查結論為主），並由目的事業主管機關列管追蹤。」而參加人自辦市地重劃開發案之環境影響說明書（定稿）第4-23頁載：「挖填方估算本規劃區之整地計畫，其挖填土方在挖方區挖方量為124,900，填方區填方量約為125,100，以上所列乃規劃估算之數量。至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算」。
㈡嗣參加人變更設計為挖方244,675，填方244,674，於
87年9月11日由被告之地政處以北市地重字第87223953號函轉建設局審查，建設局委由台灣省水土保持技師公會代審，經審查通過，變更設計後之實際挖填土方量489,349立方公尺，係包含道路整地及滯洪沉砂池之挖填土方量。
㈢另參加人未經核准違法施作新增道路（即9條6米巷道）工
程亦遭被告處罰，遂於92年1月15日向被告提○○○區道路及部分公共設施工程水保計畫變更設計書，被告則於92年1月22日北市建四字第09230199600號函退件，請參加人俟重新辦理環境影響評估完成後，檢附重新辦理之環評審查結果一併送核。參加人自辦市地重劃開始施工後，道路系統之挖填土方量自458,843.23立方公尺，增加為541,898.22立方公尺（滯洪沉砂池之挖填土方量未有增減），增加了18.1％，已與環境影響說明書不吻合，經依環評審查會93年8月31日第35次會議決議之結論，依實際情況辦理水土保持第1次設計變更為挖方286,204、填方286,199（不包含增設之
9條6米巷道，本次水土保持計畫設計變更與9條6米巷道之闢建無關）。參加人之水土保持計畫第1次變更設計，經台灣省水土保持技師公會審查，於94年6月10日審查結論建議准予通過。被告於94年7月25日以府建四字第0941568840
0號函核定，變更後之土方挖填總量為572,403立方公尺。惟上開審查結論第4點：「環境影響差異分析之審查結論中要求『9條6米重劃道路不准闢建，並將已闢建部分恢復原狀』乙節，由主管權責單位於驗收時認定。」是環評審查會第35次會議水土保持計劃變更之審查僅就其餘如聯外道路及滯洪沉砂池等部分加以審查，9條6米巷道非審查範圍。
㈣嗣參加人提出環評影響差異分析報告，該報告包括9條6米
巷道在內，經被告於94年9月5日第43次環評會認定有條件審查通過，並於應辦事項第二之（三）載明，參加人應於實施重劃期間再將9條6米巷道之水土保持計畫送水保機關審查。參加人於94年10月3日提送第2次水保計畫變更設計供審查，委外審查之臺灣省水保技師公會於95年9月19日完成審查，建議准予通過。通過之水保計畫土方挖填總量修改為586,667（包括9條6米巷道之挖填總量僅14,264），被告以95年11月8日北市建四字第09533452500號函，核定該次之水土保持計劃變更。
㈤就水土保持計畫與環境影響說明書中，土方量數據有不相吻
合之處理情形，被告以89年4月11日北市環秘（一）字第8921194300號函、96年6月23日北市地發字第09631446900號函，與96年8月29日府授地發字第09630893900號函，要求參加人依環評法之相關規定辦理土石方量之變更，以求環評程序之完備。被告於97年1月29日再命參加人限期改善，此分別有被告97年1月29日北市環祕（一）字第09730577700號函、97年2月1日北市環祕（一）字第09730682800號函及97年2月14日北市環祕（一）字第09730737800號函可稽。惟參加人始終未見配合進行相關改善事項，故被告於97年2月21日依環評法第23條第1項作成命參加人繳納30萬元罰鍰之處分，同時限於97年3月10日前改善，並告以若屆期仍未改善者，被告得對參加人按日連續處罰，此亦有北市環祕
（一）字第09730798500號函可資參照。並指示參加人應依環評法施行細則第37條之規定再提出相關文件。
㈥被告所屬環評審查會第73次審查會議決議，由參加人提出變更內容對照表之方式辦理土石方量變更。
㈦依上開經過，本件土石方量原為挖量124,900，填方量約
為125,100；施工後陸續變動，最大變動應於87年間變更為設計為挖方244,675，填方244,674；終至施設9條
6米巷道（挖填總量14,264）變更為586,667。參加人重劃區各項工程除了污水處理廠設施及自來水加壓站外，其餘工程均已完工，其中道路系統及排水系統含滯洪沉砂池等主要水土保持工程，業經參加人於95年1月12日驗收接管維護完竣，全部移交台北市政府養工處、士林區公所等權責單位接管。地下管線（包括：電信、電力、自來水、路燈、交通號誌、道路標線工程）已於91年及95年間經被告權責單位完成驗收接管。公共設施（包括：道路、公園、綠地、市場、國中、國小等）土地所有權均已於90年間移轉登記為被告所有，並由各該權責單位管理，有參加人提出之驗收接管紀錄、公函、工程竣工報核表、土地所有權狀等在卷可憑（本院卷3頁41至62），並經被告在本院95年度訴字第1720號環境影響評估案件審查中表示不爭執，即涉及土石方之工程已經完工。
七、被告依所屬環評審查會97年7月7日第73次會議決議「本案變更內容對照表修正後通過」，公告變更內容對照表是否為行政處分？㈠按環境影響評估法第16條第1項規定「已通過之環境影響說
明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」、第17條「開發單位應依影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」、第23條「有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。……」即開發單位應依環評審查結論執行，若有違反主管機關即得依環境影響評估法第23條第1項處以罰鍰，經限期改善仍未改善者，得依同條項第1款按日連續罰鍰。足見環評審查結論對參加人具有拘束力，已對外直接發生法律效果，係被告就「公法上具體事件」所為之決定，核屬行政處分（最高行政法院92年度裁第519號裁定、98年度判字第708號判決參照）。
㈡查參加人即開發單位所擬具之環境影響說明書，經被告所屬
環保局審查為「有條件接受開發」，以85年8月7日（85）北市環（一）字第29065-1號公告環評委員會審查結論，略以「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」等事項，而環境影響說明書內容第4-23頁略以：
「…其挖填土方在挖方區挖方量約為124,900立方公尺，填方區填方量約為125,100立方公尺，以上所列乃規劃估算之數量。至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算…」，即基地挖填土石方總計250,000立方公尺。本件參加人於開發案核准後，就水土保持計畫提出第2次變更設計，並經水土保持目的事業主管機關核定通過在案，其挖填土石方量上升至586,667立方公尺，即水土保持計畫土方量與環境影響說明書預估數量不同。經被告所屬環評審查會於97年3月17日第67次會議決議：「開發單位先提送變更內容對照表至環評會審查，並說明其變更內容及原因；環評委員會再就其提送資料及審查項目是否足夠討論後，再行決定是否須改為以差異分析提出變更」。嗣參加人擬具系爭土石方量變更內容對照表送審核，於97年7月7日經被告所屬環評審查會第73次委員會議決議「本案變更內容對照表修正後通過」，於97年7月30日上網公告，並以97年8月8日府環四字第097346353000號函各目的事業主管機關將對照表內容納入追蹤事宜。
㈢按變更內容對照表所示，變更後內容之土石方量挖方累計為
293,335立方公尺，填方累計為293,332立方公尺。依前揭規定，參加人應切實執行審查結論，是審查結論對參加人具有拘束力；且依環評說明書原本挖填土石方超過25萬餘立方公尺即得依環境影響評估法第23條第1項第1款處以罰鍰，命限期改善仍未改善者，得按日連續處分，而經第73次審查結論變更土石方量後，必須參加人挖填超過586,667立方公尺，方得依同一規定予以裁罰，可見此變更內容已直接對外發生法律效果，故被告公告之環評查會第73次審查結論，核屬行政處分。
㈣雖被告以環評審查會97年7月7日第73次會議決議「本案變
更內容對照表修正後通過」，係依照94年9月5日第43次會議審查結論及水土保持計畫第2次變更設計土方挖填量「核實數據」之事實行為，並非行政處分。經查94年9月13日第43次會議之審查結論略以「綜合認定有條件通過環境影響評估差異分析審查，開發單位應依下列事項辦理：開發單位違反影響環境評估法部分，環保主管機關應依法處理。開發單位依第35欠環評會審查結論附帶決議所提之具體承諾事項如下：……」並無關於土石方量之討論及審查結論，此有第43次會議紀錄在卷可憑（見被證15）。第43次會議審查結論固載「五、本案差異分析於9條6米巷道之水土保持計畫，送水土保持機關通過後，始自動生效定稿。」此一審查結論顯然是針對九條六米巷道（九米巷道之挖填土石方量各為7,133立方公尺），而非審查決議通過參加人開發案之土石方量變更為58萬餘立方公尺，且經水土保持機關通過後，即自動生效定稿；參以同次審查結論參加人亦承諾「全區水土保持計畫應由水土保持主管機關審查，並確實執行避免災害發生」，益見系爭開發全區之水土保持計畫仍待審查；參加人係於94年10月3日提送第2次水保計畫變更設計供審查，委外審查之臺灣省水保技師公會於95年9月19日完成審查，建議准予通過，即參加人之水土保持計畫第2次變更設計在94年9月13日第43次環評審查會議當時並不存在，從而，被告主張其公告之環評審查會97年7月7日第73次會議審查決議（變更內容對照表）非行政處分，委不足取。
八、原告是否當事人適格？㈠原告甲○○等10名自然人部分：
1.按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。有最高行政法院75年判字第362號判例可稽。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。至是否為利害關係第三人，按最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言．．」可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。
2.次按行政訴訟以主觀訴訟為原則，以客觀訴訟、民眾訴訟為例外。故行政訴訟必須以當事人具有公法上之權利（主觀公權力）以及法律上利益，也就是法律除了保護公共利益外，尚有保護特定對象之權利規定（例如環境影響評估法第8至12條）。在土地開發案件，為避免具為有關土地開發案件若影響當地居民身體健康甚至生存權益，固應適度擴大法律上利害關係人，緩和第三人之原告適格。惟利害關係人之範圍多大，仍應觀察開發行為對環境衝擊程度決定之，以客觀且科學實證調查觀點，予以具體化，否則任意擴張利害關係第三人範圍，可能造成以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害，致行政訴訟流於民眾訴訟。而距離開發場所多遠可以認定是開發行為影響範圍，因各開發行為對環境之影響（空氣污染、水污染、土地污染等）而有不同，是否因開發行為致環境受影響，必須經客觀且實證調查，距離遠近為考量因素之一但非唯一判斷標準。經查，參加人自辦重劃區之開發基地位於台北市士林區陽明山公館里○○○區00000000路向東可達。基地總面積約53.82公頃，○○路由南向北貫穿本基地；基地北至陽明山公墓，南接「○○○○」地區，東起雙溪西側約500公尺處，西至燒庚寮東側山脊線，紗帽山即位於基地外之西北方向約3.5公里處（見被證16、17及訴願卷頁80）。本件原告甲○○等10名自然人，皆居住在七星山系西側山腳之天母地區，約行車10公里可達系爭開發重劃區，而天母地區與重劃區之直線距離約3.04公里，為兩造所不爭執，足證原告甲○○等10名自然人之居住地區並非重劃區內土地，與重劃區距離相距甚遠，亦不具備緊鄰或相鄰之地緣關係。
3.原告甲○○等10位自然人另以系爭開發行為環境影響說明書「開發行為影響範圍之相關計畫」所載，開發行為半徑10公里內均可能受影響，其為半徑10公里以內之居民，自為利害關係人。被告則以系爭開發案之環境影響說明書（定稿本）係於85年9月10日經被告所屬之環境保護局備查，備查之定稿本並無原告所稱「開發行為影響範圍之相關計畫」之內容；再者，作業準則係初訂於86年12月31日，自不可回溯適用於被告85年8月7日審查通過之環境影響說明書。進一步探其原因，原告提出「開發行為可能影響範圍之相關計畫」之內容，係開發單位於93年為重新辦理環境影響評估，所提送之臺北市士林區○○○○自辦市地重劃區環境影響說明書（重新辦理環評修正版）第六章所節錄出來，惟查前開說明書（重新辦理環評修正版）已於93年8月31日經被告環評審查委員會第35次會議審查認定不通過（被證26第41頁），自非本件環境影響說明書內容；且名為「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」表格係一制式表格，開發單位必須照表填寫，無從更動。開發行為人必須依該表格填寫，應填寫開發範圍內及開發行為半徑十公里範圍內或線形式開發行為沿線兩側各百公尺範圍內計畫，該表格適用於全部環評開發案件，惟開發案件影響範圍並非一概十公里，且開發案件內含多種工程，各工程影響範圍亦未必一致，故原告以此制式表格主張影響範圍為半徑十公里，委不足取。
4.再者，又上開未經通過之「開發行為影響範圍之相關計畫」載：「…一、台北市工務局養工處『磺溪堤防加固工程』：…為恐上述堤坡沖刷毀損情形再次發生危及當地居民生命財產安全，遂於88年下半年及89年度至90年度編列連續預算辦理『磺溪堤防加固工程』…計畫辦理範圍為自與雙溪匯流口至天母西路磺溪橋止兩岸堤防加固約五、一六0公尺…改建閘門十二座及閥門十三座並辦理延線防汛道路銑刨加鋪及部份側溝施築…表6-1開發行為可能影響範圍之各種相關計畫：…開發行為半徑十公里範圍或線型式開發行為沿線兩側各百公尺範圍內：磺溪堤防加固工程…堤防加固工程區域位於○○○○重劃區之南側（磺溪下游），可兼顧防洪及親水功能…」。可見『磺溪堤防加固工程』係於88年下半年及89年度至90年度編列連續預算，而本件自87年9月以後才申請變更土石方量，至89年以後才施工，自無法證明磺溪堤防加固工程係因本件土石方量增加所為，故原告以此主張其為利害關係人亦不足取。
5.原告係以參加人增加挖填土石，極可能造成其居住地區發生災變，故其為利害關係人。經查，且其居住之天母地區與本件重劃區間，則有○○（內有○○○○大學、○○○○、○○國中、加油站及密○○○區○市區道路，業已高度開發）、白雲山、大崙尾山、及仰德大道間隔（詳見被證16、被證
17、被證19地圖），且天母地區與本件重劃區復分屬於不同之山系。再依參加人「台北市士林區○○○○自辦市○○○區道路及部分公共設施工程水土保持計畫第二次變更」核定本，重劃區基地水系分為內（外）雙溪及磺溪兩大流域，東北向排水沿山谷流入內雙溪，西南向排水流經本基地西南側山溝，於○○○○○附近與外雙溪匯流，而北向排水沿菁山路兩旁山溝在○○○○大飯店附近流入磺溪的支流－松溪；松溪沿線多為平緩溪流，大致沿著約2.6公里長之天母古道經嶺水、翠峰兩個小瀑布後，過慈母橋、翠峰橋後不遠匯入磺溪，嗣磺溪再流經約1公里後到達天母地區，最後與基隆河交會（見被證20）。足見開發區水量並非直接流入磺溪，參加人之輔佐人稱：「挖填土石方的變動，並不會影響重劃區以外的任何一個部分，因為這只針對重劃區內部，而挖填都取得平衡，沒有外運，也有請專家多次審查才通過。水土保持主管機關也審查通過。重劃區是山坡地，挖填土方，挖池取出的土方，去填低窪處，低窪處也有設擋土牆監控儀，挖填土方工程於92年已完成。磺溪的加護工程，不在重劃區範圍，我們是擋土牆工程。」（見本院98年11月26日筆錄），原告並不爭執，其就參加人變更土石方量如何影響上開水系之流程致危及原告安全，並未提出任何證明或數據。又查參加人之重劃區共分13個集水區，開發前集水面積共計55.3
2公頃，25年降雨頻率之總逕流量約14.896cms，往內（外）雙溪流域之集水面積33.11公頃，逕流量約8.945cms，流往磺溪流域之集水面積22.21公頃，逕流量約5.951cms（見被證21、22），原告係以其住在磺溪的下游，自稱與參加人屬同一集水區，業經被告否認，並稱流域的上下游與是同一集水區之意義不同，而原告未證稱與參加人之13個集水區當時何一集水區相同？增加土石量對該集水區產生何種影響致原告受害？且參加人變更土石方量之水土保持計畫業經目的事業主管機關經審核通過，則此土石方量之變更對環境有何影響致危及原告安全？原告均未實證，自難僅以土石量增加遽認原告權益受損，則依前揭說明，尚難難認原告甲○○等10名自然人為利害關係人。
6.查本件土石方量原為挖量124,900，填方量約為125,100；施工後陸續變動，最大變動應於87年間變更為設計為挖方244,675，填方244,674；終至施設9條6米巷道（挖填總量14,264）變更為586,667。產生土石方量係因道路整地及滯洪沉砂池之挖填土方量，而此變更設計業經目的事業主管機關審查通過，為何有造成土石流之虞，原告並未舉證。
7.參加人開發之重劃區在台北市士林區○○里，故在士林區公所公告，但並不表示士林區之居民均為本件開發案之利害關係人。再者，主管機關依環境影響評估法第16條及同法施行細則第37條規定，針對開發單位所提出「變更內容對照表」抑或「環境影響差異分析報告」進行之審查係針對無須重新進行環境影響評估之情形，著重於對開發案件環境之現時與狀況與原來進行環境影響評估時之狀況，基於職權進行專業判斷及審查，且並無如環境影響評估法第8條以下賦予當地居民參與程序審查機會之規定，故上開規定乃純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，而未具體保障當地居民特定人之實體權益，故原告甲○○等10位自然人仍難謂有法律上之利害關係。
8.綜上，原告甲○○等10名自然人主張其為利害關係人，實不足採。
㈡原告台灣蠻野心足生態協會是否為本件利害關係人：
1.按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」第35條第1至
3項規定：「以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。前項規定於以公益為目的之非法人之團體準用之。前2項訴訟實施權之授與，應以文書證之。」準此，若以公益社團法人提起訴訟，必須先有社員授權其訴訟實施權，始能將權利授與社團法人，即社團法人若欲依照行政訴訟法第35條之規定提起行政訴訟，必須先表明為授權之社員權益遭受行政機關之侵犯，始能合法進行訴訟。
2.原告為經被告准予立案之非法人團體，其係以保護台灣環境為設立宗旨之社團法人，並非開發單位，亦非被告97年8月
8日府環四字第09734653000號函之相對人或利害關係人，該函關於「變更內容對照表」之內容，係拘束開發單位於系爭開發案應遵循及辦理之事項，縱系爭開發案關於挖填土石方量項目經以「變更內容對照表」方式通過之結果，對上開原告台灣蠻野心足生態協會有其事實上之利害關係，但並無「權利」或「法律上利益」受到原處分之侵害，故原告既非原處分之相對人，亦非屬原處分之利害關係人，自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要。
3.次按環境影響評估法第23條第8項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」同條第9項規定：「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」簡言之，本條係開發單位違法，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得以書面告知主管機關，主管機關逾60日仍未依法執行時，人民或公益團體得直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。查本件係原告不服被告對開發單位之行政處分，而提起撤銷訴訟及確認訴訟，與上開法律規定完全不同，原告主張本條之規定係行政訴訟法第9條所稱之法律有特別規定者之規定，據以主張其有訴訟權能，顯係誤解法律。
㈢按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事
人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟及確認訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴，有最高行政法院90年
6月份庭長法官聯席會議可資參照。綜上，原告就被告所為處分並無訴訟權能，原告復提起本件訴訟，顯屬當事人不適格，依上開說明，以判決駁回之。
九、從而，訴願決定以原告對本件處分並無訴訟權能，不得對此提起訴訟，而為不受理之決定，並無不合。原告復提起本件訴訟，顯屬當事人不適格，應予駁回。至於實體上之主張，即毋庸再予審究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國99年8月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年8月12日
書記官蔡逸萱