裁判字號：臺灣高等法院97年重上字第355號民事判決
裁判日期：民國98年04月28日
裁判案由：租佃爭議
臺灣高等法院民事判決97年度重上字第355號上訴人壬○○
巳○○辰○○辛○○己○○庚○○寅○○卯○○癸○○乙○○共同訴訟代理人 羅秉成 律師
戴愛芬 律師被上訴人新竹地方法院檢察署法定代理人丙○○訴訟代理人甲○○
戊○○丁○○被上訴人國立台灣科技大學法定代理人子○○被上訴人新竹縣政府法定代理人丑○○上列二人共同訴訟代理人午○○住同上
唐琪瑤 律師上列一人複代理人 唐行深 律師上列當事人間租佃爭議事件，上訴人對於中華民國97年6月13日臺灣新竹地方法院96年度重訴字第34號第一審判決提起上訴，本院於98年4月21日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件訴訟標的價額未逾新台幣（以下同）50萬元，原審行通常訴訟程而為判決，上訴人提起上訴，本院爰依適用簡易訴訟事件第二審程序之規定行之（民事訴訟法第451條之1第1、3項參照）。
二、本件被上訴人新竹地方法院檢察署(下稱新竹地檢署)之法定代理人已由 吳慎志 變更為丙○○，茲據丙○○具狀聲明承受訴訟(見本院卷第56至57頁)，經核並無不合，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：上訴人巳○○、辰○○、 鄭秋月 【民國（下同）94年2月14日死亡，由辛○○、己○○、庚○○等3人繼承】、寅○○、卯○○之父親 鄭坤城 （89年10月31日死亡，下稱上訴人巳○○等之被繼承人)及上訴人壬○○、癸○○、乙○○分別於50餘年起向被上訴人新竹縣政府承租頭前溪北岸【即坐落新竹縣竹北市○○段461、462、462-1地號土地如附圖所示編號5、6、1-1、1-2、2、4-1、7、8部分】河川公地開墾耕作，每年均如期向被上訴人新竹縣政府繳納租金，並無遲延。嗣於75年間被上訴人新竹縣政府將前開耕地劃出河川區域外，而為浮覆地，屬一般土地，新竹縣政府仍按例每年兩期繼續收取河川公地使用費，直至79年下期自行停止，惟伊等仍繼續耕作，被上訴人新竹縣政府並未為反對之表示，已成立不定期租賃。又前開土地現登記管理者分別為被上訴人新竹地檢署、國立台灣科技大學(下稱台灣科技大學)及新竹縣政府，前開耕地租賃關係對於伊等應繼續存在，惟為被上訴人否認等情。 爰求 為確認㈠上訴人壬○○與被上訴人新竹地檢署間就新竹縣竹北市○○段○○○○號(下稱系爭461地號)土地上如附圖所示編號1-1部分面積0.832032公頃不定期耕地租賃關係存在。㈡上訴人巳○○、辰○○、辛○○、己○○、庚○○、寅○○、卯○○(下稱巳○○等7人)與被上訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地上如附圖所示編號5部分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係存在。㈢上訴人壬○○與被上訴人台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號(下稱系爭462地號)土地上如附圖所示編號1-2部分面積0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在。㈣上訴人癸○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號2部分面積0.516934公頃不定期耕地租賃關係存在。㈤上訴人乙○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號4-1部分面積0.264107公頃不定期耕地租賃關係存在。㈥上訴人巳○○等7人與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號6部分面積0.511484公頃不定期耕地租賃關係存在。㈦上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就新竹縣竹北市○○段○○○○○○號(下稱系爭462-1地號)土地上如附圖所示編號7部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在。㈧上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號8部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係存在之判決。
二、被上訴人新竹縣政府、台灣科技大學則以：系爭461、462、462-1地號土地於55年間劃為河川公地，被上訴人新竹縣政府基於河川管理機關之地位許可上訴人等(或其被繼承人)使用系爭土地，並依河川管理規則之規定收取使用費，性質上並非私法上租賃契約之租金，兩造間就系爭462、462-1地號土地，並無不定期耕地租賃關係。更何況，系爭461、462、462-1地號土地於95年3月1日業經被上訴人新竹縣政府公告徵收，並於94年5月24日及95年2月27日無償撥用登記予被上訴人新竹地檢署及台灣科技大學，且因徵收係屬公法上之行為，上訴人殊無可能於該土地續為耕作，上訴人主張確認租賃關係存在，顯無確認實益等語，資為抗辯。
被上訴人新竹地檢署則以：上訴人乙○○及上訴人巳○○等之被繼承人鄭坤城等於50餘年起，在頭前溪北岸開墾耕作之公有土地，與上訴人及其被繼承人等於55年間經被上訴人新竹縣政府許可使用之河川公地不同。伊與上訴人壬○○、巳○○等7人間就系爭461地號土地並無不定期耕地租賃關係等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之請求（按原審對㈦確認上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號7部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在部分漏未判決），上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡確認上訴人壬○○與被上訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地上如附圖所示編號1-1部分面積0.832032公頃不定期耕地租賃關係存在。㈢確認上訴人巳○○等7人與被上訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地上如附圖所示編號5部分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係存在。㈣確認上訴人壬○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號1-2部分面積0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在。㈤確認上訴人癸○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號2部分面積0.516934公頃不定期耕地租賃關係存在。㈥確認上訴人乙○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號4-1部分面積0.264107公頃不定期耕地租賃關係存在。㈦確認上訴人巳○○等7人與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號6部分面積0.511484公頃不定期耕地租賃關係存在。㈧確認上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號8部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係存在。㈨確認上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地如附圖所示編號7部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在。被上訴人答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執之事實：㈠上訴人巳○○等之被繼承人及上訴人壬○○、癸○○、乙○
○分別於50餘年起於頭前溪北岸如附圖所示編號1-1、1-2、
5、6、2、4-1、7、8等地開墾耕作。其中上訴人乙○○曾於51年及52年上期繳納「公有土地繳納代金地租」，52年下期起即因 葛樂禮 颱風埋沒土地後未再繳納；55年劃入頭前溪河川區域後，開始繳納「河川公地使用費」至79年下期為止；其餘上訴人則只繳納「河川公地使用費」至79年下期為止（被上訴人新竹縣政府至79年下期停止徵收河川公地使用費）。被上訴人新竹縣政府於80年8月16日通知終止河川使用許可後，上訴人即未再繳納任何金錢；上訴人繼續耕作迄今。㈡被上訴人新竹縣政府因興建堤防之需，於75年5月24日以府
建水字第147936號函公告將上訴人耕作之系爭土地劃出河川區域外。
㈢系爭462、462-1(此地號為94年10月27日自462地號分割增加
)地號土地於73年5月29日登記使用分區為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」。
㈣前開土地現已登記為新竹縣竹北市○○段○○○○號、462地號
及462-1地號，管理者分別為被上訴人新竹地檢署、台灣科技大學及新竹縣政府。
㈤依據「新竹縣竹北鄉52年公有土地(河川地)地租實物繳納
清冊」所載，上訴人乙○○、訴外人鄭坤城於52年上期有繳納地租實物。
㈥上訴人癸○○所耕作系爭462地號部分土地，於92年間興辦
「○○○區○○道路系統改善計畫新竹站頭前溪北岸河濱公路西段工程」已領取使用面積547平方公尺之3分之1地價補償費511,559元；上訴人乙○○所耕作系爭461地號部分土地，於94年間被上訴人新竹地檢署因無償撥用取得遷建用地時，上訴人乙○○已依據國有耕地租賃契約書領取1248平方公尺之3分之1地價補償費1,664,000元，地上物補償費352,242元，合計2,016,242元。
五、上訴人前後使用面積並不相符，難認係使用相同土地：㈠依上訴人乙○○於原審提出其於51、52年間，向被上訴人新
竹縣政府繳納之公有耕地租金收據聯單(見原審卷㈡第81-83頁）及公有土地地租實物繳納清冊(見原審卷㈠第233頁）記載，上訴人乙○○（上開單據誤記為 田榮塗 ）耕作面積為
0.8145平方公尺，嗣被上訴人新竹縣政府許可使用之土地，依上訴人乙○○提出之55年上、下期河川公地使用費面積為
0.2735公頃，56年-58年上期為0.2735公頃，59年-60年為0.1850公頃，63年上期為0.3355公頃，70年下期為0.3030公頃，73年下期至79年下期為0.0835公頃（見原審卷㈡第84-111頁）；另依上開公有土地地租實物繳納清冊記載，上訴人巳○○等之被繼承人鄭坤城於52年間承租面積為0.5900公頃，嗣新竹縣政府許可使用之土地，58年上期面積為0.7570公頃，59年上期為0.6000公頃，下期為0.0785公頃，60年上期為
0.6000公頃，下期為0.119公頃，61年上期為0.119公頃，61年下期至69年為0.1980公頃，70年上期為0.5031公頃，73年下期至79年下期為0.1992公頃；先後面積未盡相同，難認51、52年間承租之面積與河川公地使用土地相同。
㈡依上訴人癸○○於原審提出「河川公地使用費繳納聯單」上
之記載，上訴人癸○○於70年上、下期使用面積為0.0350公頃，73年下期至79年下期使用面積為0.5068公頃；上訴人壬○○於58年下期至70年下期使用面積為0.7500公頃，73年下期至79年下期使用面積為0.7474公頃（見原審卷㈡第112-17
8頁），亦僅足證明上訴人有使用土地之情形，不能認定有租賃關係。
六、兩造間並不成立不定期租賃關係：㈠依上開公有耕地租金收據聯單及公有土地地租實物繳納清冊
記載，上訴人乙○○於51、52年間；上訴人巳○○等之被繼承人鄭坤城於52年間，固向被上訴人新竹縣政府承租使用，惟55年以後已變更為河川公地使用土地並收取使用，承租面積與許可使用之面積既不相同，名稱復異，再參照公有土地地租實物繳納清冊備註欄附記「52年間因葛樂禮風災埋沒」及卷附資料所示葛樂禮颱風確於52年侵台，造成嚴重災情（見原審卷㈡第226頁），堪信該土地於52年間，確因葛樂禮颱風埋沒致滅失，並非僅係一時無法耕作，否則於55年以後，被上訴人新竹縣政府許可上訴人等再次使用時，面積前後不同，長達數年之久，未見上訴人乙○○、上訴人巳○○等之被繼承人鄭坤城等有所爭執，故上訴人主張系爭土地僅一時無法耕作並無滅失，自不可信。按租賃之標的物，因天災或其他事變致全部滅失者，租賃關係，當然從此消滅；租賃標的物因天災或意外事變滅失者，其租賃關係既無存續之可能，無論原契約有無存續期間，均可為終止之原因（司法院28年院字第1950號、最高法院19年上字第1060號判例參照），茲上訴人乙○○於51、52年間，訴外人鄭坤城於52年間，向被上訴人新竹縣政府承租使用之土地，既於52年間因葛樂禮颱風風災而滅失，依解釋及判例意旨，租賃關係自已消滅，上訴人主張兩造間所訂租賃關係仍繼續存續云云，自無理由。
㈡另上訴人癸○○、壬○○並未提出公有耕地租金收據聯單，
且公有土地地租實物繳納清冊上，亦無渠等為承租土地之記載，不能為有利之證明，自難以其提出之「河川公地使用費繳納聯單」即證明上訴人癸○○於70年前、上訴人壬○○於58年前（即繳納公地使用費之前）與新竹縣政府亦有租賃關係存在。
㈢按，稱租賃者，乃當事人立於平等地位，約定一方以物租與
他方使用收益，他方支付租金而成立之私法上契約，而河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據台灣省河川管理規則第34條第1項（71年修正前第41條第1項）規定，應向河川管理機關申請許可，同規則第34條第2項、第34條（71年修正前第41條第2項、第42條）並規定河川管理機關於一定條件下得撤銷許可，此項許可及撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關係，至於同規則第38條（71年修正前第43條）所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之規費（同規則第4條第1項第13款），性質上亦非私法上租賃契約之租金。許可使用之期限縱變更為不定期，其屬於公法上許可使用關係之性質，亦不因之改變，許可期滿後未再訂立書面，而繼續使用並收費，亦不變更為不定期租賃關係。又水利法第10條規定省（市）縣（市）各級主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。台灣省河川管理規則即係台灣省政府依據水利法第10條規定之授權，就有關台灣省河川治理工程、防汛、搶險及河川地管理開發等水利事業所訂定之法規性命令（同規則第1條）。另依水利法第89條規定，興辦水利事業人得向使用人按其使用情形酌收費用。是台灣省河川管理規則就河川地之使用規定申請許可、徵收使用費及撤銷許可等程式，均係依據水利法授權所為，核其內容與水利法之規定亦無牴觸；又，政府許可民眾在河川地耕作或為其他使用，係屬國家統治權行使之公法上行政行為，並非雙方平等之私法契約行為，使用費則係管理機關因許可使用河川公有土地，向使用人徵收之規費，並非租金（最高法院87年度台上字第1172號、88年度台上字第3311號判決參照）。查，依上訴人提出之「河川公地使用費繳納聯單」記載，上訴人乙○○76年上期徵收金額376元，77年上期徵收418元，訴外人鄭坤城76年上期徵收金額897元，77年上期徵收997元，先後金額並不同，其原因在於76年上期註記「減1成」（見原審卷㈡第105、136頁），茲使用費之徵收既非固定，管理機關復得依年度而決定調整，彼此間自非立於平等地位，足證該使用費係被上訴人新竹縣政府因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，兩造並未另外合意成立租賃關係，上訴人主張其繳納之河川公地使用費性質與租金相同，兩造間就系爭土地存在租賃契約，自不可採。
㈣按土地使用分區之劃分及使用地類別之編定，係為促進土地
及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利等公益目的，對於土地利用所實施之管制方法；非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，各種使用地容許使用項目、許可使用項目及其附帶條件依附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，為非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第2項所規定（見原審卷㈠第168頁）。系爭462、462-1土地55年劃為未登錄之河川公地，462地號土地於73年5月29日新登錄（第一次登記）為台灣省，管理局為台灣省水利局，至84年9月15日管理者變更為台灣省新生地開發處，有新竹縣土地登記簿影本在卷可稽（見原審卷㈠第51、52頁）。又系爭462-1地號係於95年間，自462地號分割增加，其於95年分割前，登記情形自與系爭462地號相同，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本可稽（見原審卷㈠第33頁）。系爭462地號土地被上訴人於73年5月29日總登記後，雖因非都市土地使用編定公告而登記為「特定農業區－農牧用地」（見原審卷㈠第110頁），然依「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地之使用，計有15項，且容許「水源保護及水土保持設施」、「水庫、河川、湖泊、淤泥資源再生利用臨時處理設施」、「再生能源相關設施」之使用規定，農牧用地之使用（見原審卷㈠第169-170頁），並不以耕作為限，其作為何種用地使用應依事實認定，非以使用分區及使用地類別為認定標準，該土地於劃定為農牧用地後，管理單位、管理方式(即許可使用）及使用方式（即耕作），自73年5月29日迄至80年8月間通知終止使用許可時止，並未有何變動，自不能因土地使用分區之劃分及使用地類別之編定，即據為認定公法上之單方許可使用行為變更為耕地租用之契約關係，故上訴人主張因公告而登記為「特定農業區－農牧用地」，已非河川用地，而屬於耕地，被上訴人新竹縣政府卻仍許可上訴人耕作，並持續收取稻穀依時價折算之現金，雖係以「使用費」之名義收取費用，惟其使用費收取之計算基準，與公有耕地之計算基準並無不同，上訴人使用系爭土地之性質應屬「耕地承租」行為，依民法第451條之規定，兩造間存在不定期耕地租賃契約關係云云，自非可採。
㈤被上訴人新竹縣政府於上訴人另案95年度竹調字第297號事
件中（上訴人嗣後撤回），95年11月2日調解程序時固當庭表示：「我們在處理461地號土地聲請人之陳情，確實我們認定461地號土地在我們75到79年管理期間，雙方有耕地租賃關係」等語（見原審卷㈠第119頁）。另於93年8月18日府地用字第0930103633號函，依最高法院73年台上字第1791號判決「使用費性質上就是農民使用的對價，本質上就是租金」之見解，認定有耕地租賃關係（見原審卷㈠第37頁）。惟，按河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據「臺灣省河川管理規則」相關條文規定，河川公地之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關係。至於同規則所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，性質上並非私法上租賃契約之租金，該公法上之單方行為非被上訴人新竹縣政府之調解代理人得以意思變更，是被上訴人新竹縣政府雖為上開表示亦屬誤認，本院不受其拘束。至被上訴人新竹縣政府93年11月10日府地用字第0140800號函，係表示自51年起即向上訴人收取地租，自70年劃入河川區域內改收取使用費至79年止之事實（見原審卷㈠第115頁），並未表示兩造間存有耕地租賃關係，上訴人據為主張，亦不可採。
㈥綜上，上訴人乙○○於51、52年間，上訴人巳○○等之被繼
承人鄭坤城於52年間，向被上訴人新竹縣政府承租使用之土地，租賃關係因葛樂禮颱風風災滅失已消滅；自55年上、下期起至79年下期止，所繳納之河川公地使用費，係屬國家統治權行使之公法上行政行為，向使用人徵收之規費，並非租金；另，上訴人癸○○、壬○○並未能提出承租土地之證明，自難以其提出之「河川公地使用費繳納聯單」即證明與新竹縣政府有租賃關係存在，上訴人主張兩造間所訂租賃關係仍繼續存續云云，自無理由。
七、綜上所述，上訴人依民法第451條之規定，請求確認㈠上訴人壬○○與被上訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地如附圖所示編號1-1部分面積0.832032公頃不定期耕地租賃關係存在。㈡上訴人巳○○等7人與被上訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地上如附圖所示編號5部分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係存在。㈢上訴人壬○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號1-2部分面積
0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在。㈣上訴人癸○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號2部分面積0.516934公頃不定期耕地租賃關係存在。㈤上訴人乙○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號4-1部分面積0.264107公頃不定期耕地租賃關係存在。㈥上訴人巳○○等7人與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號6部分面積0.511484公頃不定期耕地租賃關係存在。㈦上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號8部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係存在，均無理由，原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。至上訴人提起上訴後，請求確認㈧上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號7部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在部分，並未表示追加之意思，且上訴人於原審起訴時，已請求就該部分為判決（見原審卷㈠第194-195頁)，言詞辯論時亦陳述「聲明同前」（見原審卷㈡第232頁)，雖言詞辯論意旨狀就「確認上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號7部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在」部分，漏未載明（見原審卷㈡第235-236頁)，仍在起訴請求範圍內，原審就此未予判決即屬裁判有脫漏，應由原審依民事訴訟法第233條第1項規定處理，併予敘明。
八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，不予一一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國98年4月28日
民事第十五庭
審判長法官林恩山
法官陳雅玲法官黃國忠正本係照原本作成。
不得抗告。
中華民國98年4月29日
書記官陳明俐