裁判字號：臺灣新竹地方法院96年重訴字第34號民事判決
裁判日期：民國97年06月13日
裁判案由：租佃爭議
臺灣新竹地方法院民事判決96年度重訴字第34號原告庚○○原告午○○原告巳○○原告己○○原告丁○○原告戊○○原告卯○○原告辰○○
號原告辛○○原告乙○○前列十人共同訴訟代理人 羅秉成 律師前列十人共同複代理人 曾能煜 律師前列十人共同複代理人 戴愛芬 律師被告新竹地方法院檢察署法定代理人丙○○訴訟代理人甲○○訴訟代理人子○○被告國立台灣科技大學法定代理人壬○○訴訟代理人癸○○被告新竹縣政府法定代理人寅○○前列二人共同訴訟代理人未○○訴訟代理人丑○○上列當事人間租佃爭議事件，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、原告方面：
一、程序部分：按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉、鎮、市公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣、市政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣、市政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第26條訂有明文；惟出租人既聲請縣、市政府耕地租佃委員會調處，而遭拒絕者，即無調處之可能，則出租人即得逕行起訴，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處而予以駁回（最高法院48年度臺上字第1362號判例參照）。查本件原告與被告間之耕地租佃爭議，經原告向新竹縣竹北市公所耕地租佃委員會申請調解，經該所以兩造間無租約關係存在，予以拒絕，揆諸前揭說明，本件原告業已踐行上開調處程序，經調處不成立後，而得向本院提起本件訴訟，合先敘明。
二、實體部分：
（一）緣庚○○、午○○、巳○○、 鄭秋月 （民國94年2月14日死亡，由己○○、丁○○、戊○○等三人繼承）、 鄭坤城 （民國89年10月31日死亡，由卯○○、辰○○等二人繼承）、辛○○、乙○○分別於民國50餘年起向被告新竹縣政府承租頭前溪北岸【如附圖所示編號1-1、1-2、5、6、2、4-1、4-2、7】河川公地開墾耕作，原告等每年均有向被告新竹縣政府繳納租金，原告如期繳納並無遲延，有民國(下同）51年完納之公有土地繳納稻谷地租聯單及河川公地使用費繳納代金聯單可稽(原證二)。嗣於75年間新竹縣政府因興建堤防之需，以75年5月24日府建水字第147936號函公告將原告承租耕地劃出河川區域外，自該時起為浮覆地，屬一般土地，新竹縣政府仍按例每年兩期繼續徵收河川公地使用費，直至79年下期自行停止徵收，惟原告等仍繼續耕作迄今。
（二）兩造間確實存在不定期租賃關係：
１、按「訟爭土地於62年間許可種植農作物時，為47年八七水災後之河川浮覆地，已非河川區域內之土地，既非河川地，又供耕作之用，自屬民法、土地法、耕地三七五減租條例上所稱之耕地，臺○縣政府許可被上訴人耕作，於定期一年屆滿後，仍許被上訴人耕作，並每年向被上訴人收取稻谷47台斤依時價折算之現金，雖名為使用費，實係使用訟爭土地之對價；屬於租金性質，核與田賦或行政規費性質不同。」最高法院73年度台上字第1791號判決著有明文。是原告所耕作之河川公地為浮覆地，又繼續繳納租金，依前揭實務見解意旨，使用費性質上即是農民使用的對價，本質上即屬租金，是以原告與新竹縣政府就該耕地形成租賃關係自明。
２、另按「租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約」，民法第451條訂有明文；是指出租人於租期屆滿後，消極的任由承租人為租賃物之使用收益，而不即進而積極的表示反對續租，即生視為不定期限繼續契約之效果，亦有最高法院70年度臺上字第4636號判決（原告書狀誤載為最高法院70年度臺上字第463號判決）可資參照；「定期租賃契約期滿後之得變為不定期租賃者，再出租人方面係以有無即表示反對之意思為條件，而非以有無收取使用受益之代價為條件，故苟無即表示反對之意思而未為使用收益代價之收取，其條件仍為成就。」最高法院47年度臺上字第1820號判例可稽。查被告新竹縣政府雖於80年8月16日以80府建水字第15924號函為終止許可之通知，惟該終止許可並不合法，蓋因原告既與新竹縣政府就該耕地自始成立不定期租賃關係，而原告亦繼續耕作該耕地迄今，未曾中斷，新竹縣政府及其後接管機關亦未為反對之表示。且退步以言，縱屬定期租賃，亦因新竹縣政府於80年初起停止收租（即令將之解為終止租約之意思），不即為反對繼續使用之表示（80年8月16日始為停止許可之表示），揆諸上開說明，本件兩造間之耕地租賃契約，即應視為不定期限耕地租賃契約。
３、另依耕地三七五減租條例第25條規定，在耕地租期屆滿前，出租人縱將其所有權讓與第三人，其租佃契約對於受讓受典人仍繼續有效。查原告承租之前開耕地現已登記為新竹縣竹北市○○段○○○○號、462地號及462-1地號，管理者分別為新竹地方法院檢察署、國立台灣科技大學及新竹縣政府，前開耕地租賃關係對於被告自繼續存在。
４、被告主張係以河川使用許可之公法行為核准原告等使用，法源依據為河川管理規則，與原告等並無成立耕地租賃關係之意思表示云云。惟查系爭462、462-1地號土地，於73年5月29日已登記為農牧用地，並不適用河川管理規則：
⑴、系爭462-1地號係於95年由462地號所分割增加，合先敘明。
⑵、按「系爭土地早於日據時代即由被上訴人之先祖耕作使用
，並由苗栗縣銅鑼地政事務所於民國72年2月23日，依該土地之主管機關即苗栗縣政府之請求，按法定程序辦妥第一次土地總登記，編定地目為『田』之『特定農業區』，使用地類別為『農牧用地』，其依法所為之公告自屬有效，系爭土地即不再屬於河川公地或浮覆地而為耕地之範疇。茲被上訴人既在該耕地上耕作，並繳納費用，苗栗縣政府復許可其耕作，直至同年三月二十九日尚持續向被上訴人收取稻穀依時價折算之現金，雖以『使用費』之名義，但收取之計算基準，與公有耕地之計算並無不同，性質上已相當於使用系爭土地之對價而屬於租金而非行政規費。則被上訴人依耕地租賃關係，請求確認其就系爭土地之租賃關係存在，自屬有據」，有最高法院96年度台上字第615號判決揭有明文；又按土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力」，地政機關所為土地登記，乃不動產權利之公示制度，依法具有絕對之公信力。是地政機關依土地法規定，就系爭土地之所有權人、管理者、地目、編定使用種類所為之登記，有絕對之效力。另原告辛○○承租之系爭462地號土地，於92年間依耕地三七五減租條例之規定領取公告土地現值三分之一地價補償及地上物補償部分，依被告新竹縣政府91年12月26日府地徵字第0910143058號函所附之會議記錄，被告新竹縣政府就「高速鐵路聯外道路系統新竹車站頭前溪北岸河濱道路西段工程暨內政部土地重劃工程局辦理高鐵新竹車站特定區區段徵收公共工程之原有河川公地承租戶陳情比照三七五減租條例發放補償費疑義研商會（按：即系爭土地，參土地補償費發放清冊所載之工程名稱）」中，就「有關原河川公地民國75年劃出河川區域之土地以非屬河川公地，惟本府建設局（水利課）仍繼續徵收使用費至民國79年止，其民國75年至79年間所繳納之使用費是否認定為租賃關係，請討論」之案由，達成「本案土地於民國75年劃出河川區域外已非屬河川公地，且繼續收使用費至民國79年止，該使用費參照最高法院73年台上字第1791號判決之法律見解，使用費性質上就是農民適用的對價本質上就是租金，故該案認定有耕地租賃關係，請由本府建設局報經濟部水利署備查」，被告新竹縣政府並於92年1月30日將該結論送經濟部水利署備查。而前開會議中，被告新竹縣政府並就「河川公地使用費繳納代金」之性質認定：系爭土地已然劃出河川區域，既奉接管，又無放租之權責，為發許可書之情況下，權宜已徵收使用費之方式當作管理之方法，為免讓農民占耕地或免費使用，其使用費之徵收，雖名為「河川公地使用費繳納代金」其實乃依本府（地政科）73年6月21日73地用字第0115號函主旨所示「自73年上期起接管放租...」及其暫予放租移接清冊之「接管放租」之詞意，本府與農民之間，以當時之民情與認知，雙方均無異議以「租金」視之。足見被告新竹縣政府對於其所收受之租金雖使用「使用費」之名稱，但無礙雙方成立租賃關係之事實，足見兩造間確實成立耕地租賃關係。
⑶、次按「台灣省河川管理規則第13條規定：『浮覆地應即依
法辦理復權登記或土地總登記，在未辦妥復權或土地總登記前，仍應依本規則之規定辦理。』…又系爭土地既經台灣省訴願審議委員會詢明國有財產局已辦理土地總登記，當非再屬河川公地…」，最高行政法院75年判字第2416號裁判可供參酌。換言之，依河川管理規則相關規定意旨，不論是河川公地或浮覆地，只要經由地政機關依土地法規定辦妥土地總登記，即應依其編定用途使用，而不再適用河川管理規則之規定。
⑷、系爭462地號土地早於民國50餘年起即由原告等人耕作使
用，於73年5月29日由新竹縣竹北地政事務所，依法定程序編定為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」，此有系爭土地舊登記簿謄本上所載，編定使用種類：「特定農業區農牧用地」，備考欄記載：「依照新竹縣政府73.5.16七十三府建水字第42657號函辦理」即明。新竹縣竹北地政事務所就系爭土地之所有權人、管理者、地目、編定使用種類等為登記，係基於被告新竹縣政府之申請為之，依臺灣省河川管理規則第3條第l項規定，該規則所稱之主管機關，在省為臺灣省政府，在縣（市）為縣（市）政府，被告新竹縣政府屬系爭土地之主管機關，是地政機關依系爭土地之主管機關即被告新竹縣政府之請求而為登記，其依法所為之公告自屬有效。被告新竹縣政府既於73年間以系爭土地主管機關之身分申請編定系爭土地為農牧用地，自應受其拘束，不得事後任意翻異。是依前揭說明，早於73年5月29日辦妥系爭462地號土地第一次土地總登記時，系爭462地號土地即不再屬於河川公地或浮覆地之範疇，而應依地政機關之編定為農牧用地認定之。原告等於系爭462地號土地為登記後，在系爭462地號土地耕作，並向被告新竹縣政府繳納使用費時，系爭土地編定為農牧用地，應無疑義。準此，系爭462地號土地為農牧用地，且登記前、後，均持續由原告等占有作為耕地使用，應屬民法、土地法、耕地三七五減租條例上所稱之耕地。
５、原告等既係在耕地上耕作，並繳納費用，則被告新竹縣政府向原告等徵收之規費相當於耕地出租之租金：
⑴、按「耕地租賃關係之有無，並非以書面登記為依據，而應
以事實認定之」（最高法院51年度台上字第2629號判例參照）。又依臺灣省河川管理規則第36條第l、2項規定，使用行為係種植植物者，比照公有耕地地租繳納標準徵收使用費；「訟爭土地於62年間臺中縣政府許可種植農作物時，為47年八七水災後之河川浮覆地，已非河川區域內之土地……既非河川地，又供耕作之用，自屬民法、土地法、耕地三七五號減租條例上所稱之耕地，臺中縣政府許可被上訴人耕作，於定期1年屆滿後，仍許被上訴人耕作，並每年向被上訴人收取稻谷47台斤依時價折算之現金，雖名為使用費，實係使用訟爭土地之對價；屬於租金性質，核與田賦或行政規費性質不同」，最高法院73年度台上字第1791號判決意旨亦可參照。
⑵、73年5月29日辦妥系爭462地號土地總登記後，已非河川用
地，而屬於耕地，被告新竹縣政府卻仍許可原告耕作，並持續向原告等收取稻穀依時價折算之現金，雖係以「使用費」之名義向原告收取費用，惟由臺灣省河川管理規則第36條第l項規定可知，其使用費收取之計算基準，與公有耕地之計算基準並無不同，足見其差異僅名稱不同，但就系爭土地係出租於原告之性質實無何不同。是原告使用系爭土地之性質應屬「耕地承租」行為自明。原告所付之使用費相當於使用系爭二筆土地之對價，自屬於租金之性質，而不屬行政規費。被告新竹縣政府主張系爭土地於許可原告等使用時係屬河川公地，於劃出河川公地外又未另行締結租約，顯係以河川公地管理方式管理系爭土地云云，顯與前揭實務見解不符，並無可採。至於被告所援引最高法院88年度台上字第3311號判決，主張原告所繳納之使用費，應屬公法上之使用規費，而非私法上之租金云云，然查此判決表示使用費則係管理機關因許可使用「河川公有土地」，向使用人徵收之規費，並非租金，與本件原告等使用之系爭土地係屬「耕地」而非河川公地之情形不同，自無援引適用之餘地，併與敘明。
６、系爭461地號土地：
⑴、按「系爭土地自民國56年公告劃出河川區域外為河川浮覆
地時起，迄民國73年11月辦理編定為特定農業區農牧用地時止，雖無編定為特定農業區農牧用地之名，但有農業區農牧用地之實，倘被告自56年起同意原告使用系爭土地無訛，雖其所支付名為河川地使用費，惟所使用既係河川區域外之農牧用地，自不因其所支付名為河川地使用費而謂非耕地租賃」，最高行政法院89年判字第2538號判決著有明文；又「系爭土地是否有耕地租賃關係存在，其認定關鍵在於民國75年公告劃出河川區域至移交前省府地政處接管期間，係由新竹縣政府代管，該府代管期間向使用者收取之使用費繳納代金是否屬租賃關係之租金，亦經新竹縣政府查明認定屬租金性質在案，自可依新竹縣政府之認定辦理」，經濟部水利處90年6月8日經（90）水利政字第0905021704號函可資參照，該函雖非被告新竹縣政府對外之行文，然由該函內容可知悉，被告新竹縣政府明確認定針對河川浮覆地使用費即為租金性質在案，本案為不同之認定並無理由。準此而言，系爭土地劃出河川區域後，原告等仍繼續耕作，並繳交使用費，揆諸前開實務見解意旨，自應認定原告等所繳交之性質為租金，雙方成立耕地租賃關係，且被告新竹縣政府前已認定與原告等就系爭土地成立耕地租賃關係，所繳之使用費，為租金之性質，則被告新竹縣政府應受拘束。
⑵、查原告等所承租系爭461地號土地，於民國75年公告劃出
河川區域外，而為浮覆地，業於被告新竹縣政府於93年認定兩造間有耕地租賃關係，且被告新竹縣政府亦認定自民國51年起即向原告收取地租之事實，有新竹縣政府93年11月10日府地用字第0140800號函可憑，前揭函文顯係被告新竹縣政府對於系爭461地號之見解，對於同一地號之同一案件，被告新竹縣政府自應受其曾公開表示之見解之拘束。另被告新竹縣政府針對系爭461地號土地，早已認定「本案土地（即系爭461地號土地）於民國75年劃出河川區域外非屬河川公地，且繼續收取使用費至民國79年止，該使用費參照最高法院73年度臺上字第1791號判決之法律見解，使用費性質上就是農民使用的對價本質上就是租金，故該案認定有耕地租賃關係。」該地號土地經被告新竹地方法院檢察署接管後，其亦認定其上有原告乙○○承租之土地，並已據以核撥耕地及地上物之補償費。
⑶、另本件原由本院以95年度竹調字第297號審理（原告等嗣
後撤回），被告新竹縣政府於95年11月2日調解程序，當庭表示：「確實我們認定461在我們75到79年管理期間，雙方有耕地租賃關係」等語，有95年11月2日調解程序筆錄可證，足認被告新竹縣政府於系爭461地號土地劃出河川區域外，而由其代管期間，已認定原告所繳之使用費代金屬租金性質，因此兩造間於系爭土地存有耕地租賃關係甚明，被告新竹縣政府所為之意思表示，並不因該案事後經原告撤回而生影響，因此兩造間於系爭土地存有耕地租賃關係甚明，被告新竹縣政府主張本案不受拘束云云，顯無理由。
７、且就原告乙○○向被告新竹縣政府承租系爭461地號土地，業經被告新竹縣政府以93年8月18日府地用字第0930103633號函依前揭實務見解認定有耕地租賃關係，則被告新竹縣政府復對原告乙○○主張其所耕作系爭462-1地號土地河川公地使用許可為公法上單方行為，豈不自相矛盾？又被告既主張公法上許可行為與私法上租賃行為，涇渭分明，不容混淆云云，然被告新竹縣政府於系爭461地號土地中，已認定原告乙○○所耕作如原告等起訴狀所附之附圖編號4-2部分為耕地租賃關係，而何以原告庚○○、午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○於相同時間、在相同地號土地上之耕作，卻為公法上之許可行為？又原告乙○○於系爭461地號之土地既與被告新竹縣政府成立耕地租賃關係，然乙○○於同一時間在系爭462-1地號土地上耕作，反成為公法上之許可關係？而原告辛○○所承租之系爭462-1地號耕地，又為耕地租賃關係？顯與常理不符。足認被告新竹縣政府早已認定與原告成立私法上租賃關係，自不得任意翻異。
８、末查，被告新竹縣政府所提之96年6月21日府地徵字第0960084210號函會議記錄決議，雖認定「不論係劃入河川公地前已核發河川公地承租許可書有案之農戶，改以河川許可後，或是劃出河川區域外，至撤銷許可使用期間，所收取使用費行為，皆認定為公法上行政行為，並非雙方平等約定之租賃契約行為」云云，然兩造間成立耕地租賃關係，已詳如前述，此決議僅係被告新竹縣政府單方面之意見，為被告與其他機關之會議討論議案，與原告等並無關聯，自無適用於本案之可言，亦無拘束鈞院之效力，亦不因此改變兩造間已成立之租賃關係。
９、被告新竹縣政府雖主張原告乙○○曾於51年間繳納地租，惟52年間即因 葛樂禮 颱風埋沒，原耕地租賃關係失所附麗而消滅，嗣後被告另核准原告等人之河川使用許可，惟已另成立公法關係云云。惟查：「系爭土地於民國49年8月1日水災時雖為石頭覆蓋，無法耕作，然此僅屬租賃物之一時無法使用，並非滅失，不在耕地三七五減租條例第17條所定得終止租約之列」（最高法院51年度台上字第2524號判例參照）。準此可知，若租賃物尚未滅失，縱一時無法耕作，契約亦不無因此而終止。查系爭土地雖於52年間遭遇葛樂禮颱風，亦僅為系爭土地一時無法耕作，系爭土地並無滅失，否則原告等人如何於嗣後繼續於原地耕作？故系爭土地既無滅失，則系爭租賃關係亦無因此消滅，兩造間所訂租賃關係仍繼續存續無疑，被告主張，應無理由。
（三）原告等人承租耕作之範圍應如附圖所示之面積及位置所示：
１、原告等人於50年間起即於系爭土地上耕作，被告新竹縣政府於當時並未就原告等人耕作之面積為實地丈量，因此被告新竹縣政府所記載承租之面積，僅是被告單方面之認定，應非原告等人實際之耕作面積。而原告等人於系爭土地種植綠竹筍及其他農作物，業經原告等人於本院勘驗時指界明確，被告等人亦未為反對之意見，自應以實測之面積及位置作為原告等人耕作之面積及位置，始符合實際情形。
２、再者，系爭土地之面積及位置，於本院於96年6月15日到場履勘當日，被告新竹縣政府及台灣科技大學已於現場表示「除了面積應以地政實測為準，其他沒有補充意見」等語，顯然已同意以複丈成果圖所測量之面積及位置，作為認定系爭土地實際面積及位置之依據，被告自應受其拘束。
３、退步以言，若本院認附圖之面積及位置並非為原告等人承租之面積及位置，然被告新竹縣政府於93年間就原告乙○○申請系爭461地號土地換約續租事宜，已依據93年6月15日現場量測結果（即原告等人於起訴狀所附之附圖），認定原告乙○○使用0.124839公頃，可知被告新竹縣政府於93年間認定原告乙○○所承租之面積及位置，係以原告等人所提之附圖為據，因此，若被告新竹縣政府對複丈成果圖所示之面積及位置有爭執，則原告等人以起訴狀之附圖為主張，亦有理由。
（四）爰聲明：⑴請求確認原告庚○○與被告新竹地方法院檢察署間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號1-1部分面積0.832032公頃不定期耕地租賃關係存在。⑵請求確認原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○與被告新竹地方法院檢察署間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號5部分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係存在。⑶請求確認原告庚○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號1-2部分面積0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在。⑷請求確認原告辛○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段462地號土地上如附圖所示編號2部分面積0.516934公頃不定期耕地租賃關係存在。⑸請求確認原告乙○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號4-1部分面積0.264107公頃不定期耕地租賃關係存在。⑹請求確認原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號6部分面積0.511484公頃不定期耕地租賃關係存在。
⑺請求確認原告乙○○與被告新竹縣政府間就新竹縣竹北市○○段○○○○○○號土地上如附圖所示編號8部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係存在。⑻訴訟費用由被告等負擔。
貳、被告方面：
一、被告新竹縣政府及國立臺灣科技大學主張：
（一）兩造間並不存在不定期耕地租賃關係：
１、依原告所提河川公地使用費繳納代金聯單，注意事項⒊「本繳納聯單應妥慎保管，如有遺失應即申請補發，如有數字不清或面積不符姓名及住址等錯誤情事應於開征後十日內向本府水利課申請更正，如限繳納。」所載可知本案被告係由水利單位收取使用費，而非由地政單位收取地租，依71年1月4日修正之「臺灣省河川管理規則」（以下簡稱河川管理規則）第3條規定：「本規則所稱河川管理機關，…在縣市為縣市政府，縣市管理應指定建設局（工務局）為執行單位，…」及被告新竹縣政府組織自治條例第6條第1項規定：「本府設左列局、室分別掌理左列事項：
三、建設局：掌理工業、商業、公用事業、土石採取、水利事項、消費者保護及公平交易、住宅及市場管理事項。…十一、地政局：掌理地籍、地權、地價、地用、重劃、測量、徵收及一般土地行政等事項。」不論就河川管理規則或被告新竹縣政府組織自治條例觀之，本案系爭土地被告自始以河川使用許可之公法行為核准原告等使用，至80年通知渠等終止許可時結束，期間完全無與原告等另成立耕地租賃關係之意思表示。許可使用期間縱然原告繳納之使用費計算標準係比照公有土地地租繳納標準徵收，惟使用費收取之法源依據為河川管理規則，而該規則第4條第1項第12款明示：「使用費，指管理機關因許可使用河川土地，向使用人徵收之規費。」可證明河川規費乃屬賦稅或規費之性質而非公有土地地租。同規則第38條第2項規定：「使用行為係種植農作物者，『比照』公有土地地租繳納標準徵收使用費」，以立法例而言，「比照」亦正說明使用費與公有土地地租本質之不同。另同規則第34條第2項規定：「前項使用行為如因河川治理工程設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」更可說明河川使用許可行為屬公法上單方行為，與雙方立於平等地位之私法上租賃行為不同。
２、至於原告主張系爭462、462-1地號土地，浮覆後登記為農牧用地，依土地法第43條之規定，地政機關依土地法規定，就系爭土地之所有權人、管理者、地目、編定使用種類所為之登記，有絕對效力，並不適用河川管理規則乙節。按土地使用分區之劃分及使用地類別之編定係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經發展，改善生活環境，增進公共福利等公益目的，對於土地利用所實施之管制方法，其管制目的並無擬制私法租賃契約成立之可能。非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，為非都市土地使用管制規則第6條第1項前段所明訂，系爭土地於劃定為農牧用地後，使用情形只需不違反農牧用地容許使用項目及許可使用細目即屬合理利用。退一步言，土地使用縱使違反非都市土地管制規則，亦屬直轄市、縣（市）政府是否課土地所有權人以罰鍰之問題（區域計畫法第21條參照），並無使土地所有權人與第三人就某地成立新的法律關係之可能；原告執使用分區之劃分及使用地類別之編定作為原不存在之私法關係得以成立之原因，顯屬錯誤。另土地法第43條係為保護交易安全，於善意第三人因信賴登記，而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷，而被追奪，迭經司法實務闡明在案。申言之，土地法第43條之適用必須在於登記與實際的權利關係有不一致之情事時，發生交易行為，而此交易行為經地政機關依法登記後，始有犧牲真正權利人之權利，而對信賴登記取得不動產權利之第三人加以保護之必要。本案兩造間之河川公地使用許可行為並非交易行為，未經地政機關登記，嗣後系爭嘉興段462地號土地發生浮覆事實，並於民國74年因非都市土地使用編定公告而登記為「特定農業區－農牧用地」，惟此一登記並無登記與實際的權利關係有不一致之情事，且原告等並未因信賴此登記而與被告另成立交易行為，難謂係信賴登記而取得不動產權利之第三人。原告援引土地登記絕對效力作為河川公地使用許可行為，得因嗣後浮覆事實發生並編為農牧用地而成為租賃關係，係對土地法第43條立法精神之誤解。
３、至於原告另援引經濟部水利處90年6月8日經水利政字第0905021704號函及本府93年11月10日府地用字第0140800號函，主張兩間有租賃關係存在。惟查經濟部水利處上開函文係該處針對新竹縣竹北隘口堤防河川浮覆地是否有租賃關係存在，對於內政部之函覆；被告93年11月10日府地用字第0140800號函則係答覆財政部國有財產局台灣中區辦事處新竹分處，有關乙○○及 田榮富 先生申請國有土地換約續租乙案，被告代管該土地期間處理情形，二者皆非被告對本案事實之認定；有關河川公地使用許可得否視為有耕地租賃關係存在，被告曾參酌最高法院73年度臺上字第1791號判決之法律見解，認為河川公地浮覆後可成立租賃關係，惟該法律見解僅係被告對個案所持意見，而非被告依法所制定的自治法規，也非被告對本案系爭土地租賃關係存否之自認，且上開法律見解業經內政部94年12月7日內授中辦地字第0940055871號函說明二，要求被告依最高法院88年度臺上字第3311號判決、最高法院88年度臺上字第1號判例及內政部89年9月18日台內第0000000號函釋及前台灣省政府建設廳86年10月24日建建開字第0336894號函等審慎核處；被告依上開指示重新審視相關法規、函示及司法實務見解發現，最高法院73年台上字第1791號判決所決定之事實與本案不同；該案被告縣政府為許可時土地已非位於河川區域內，本案被告為河川使用許可時，系爭土地位於河川區域內，兩者情形不同，不應比附援引。甚且，縣市政府與民眾間所成立之河川使用許可之公法行為與訂立耕地租賃契約之私法行為，無論管理單位、適用法規、費用性質或法律關係皆不相同，是以於96年3月16日召集相關單位研議並作成會議紀錄決議（被告以96年6月21日府地徵字第0960084210號函發文與會單位）為：
「1.耕地租賃關係之認定，按前臺灣省政府建設廳86年10月24日八六建開字第033694號函附「研商公有河川新生地現耕農戶原經當地政府核發之『河川公地承租許可書』有案之農戶，改以河川公地許可後，究應認定為耕地租約之延續抑或公法之法律關係案（第二次）會議決議（二）3.略以：54年12月22日「台灣省河川管理規則」頒布實施以後至河川浮覆地完成總登記以前，所核發之河川使用證，係依河川管理規則第13條及相關解釋令之規定辦理，前經法院判決視為公共用物之特許關係，不視為雙方約定之租賃關係。2.系爭土地於75年間劃出河川區域外，收取使用費至79年，並於80年間撤銷許可使用；75年至79年間依『台灣省河川管理規則』許可○○○使用土地，並收取使用費，係屬公法上行政行為，並非雙方平等約定之租賃契約行為，故許可河川公地使用係為公法上之管理行為，不視為租賃關係，請各相關單位依規據以續處」，足徵被告對於河川公地使用許可得否視為有耕地租賃關係存在之法律見解已有變更，並明確認定二者係屬不同法律關係，原告等執被告已變更之法律見解，主張被告應受該法律見解所拘束，就法規適用原則而言毫無依據。
４、本案被告對於系爭土地自開始許可原告等使用至終止許可，皆係依當時合法有效之「臺灣省河川管理規則」規定及其相關函示辦理，而無與原告成立耕地租賃關係之意思表示及收取租金之事實，使用費之收取係屬規費性質，非基於租賃契約而生之對價。系爭嘉興段462地號土地雖於民國73年發生浮覆之事實，並編定為「特定農業區－農牧用地」，惟單純事實之發生及使用地類別之編定並不會自動轉換兩造間之法律關係，原告等縱於系爭土地有種植農作物之事實，其種植行為，於被告許可使用期間係基於公法行政處分而為之受益行為，於被告終止許可使用後則為無權占用，與耕地租賃關係無涉。系爭嘉興段462-1地號土地係94年10月27日分割自同段462地號，其情形與462地同。至於系爭嘉興段461地號土地，則遲至82年，即被告終止原告等河川使用許可後，才辦理第一次登記，所有權人為中華民國，管理者為財政部國有財產局，申言之，就461地號土地而言，兩造間成立河川公地使用許可期間，該地為河川公地之性質從未變動，於缺乏雙方合意變更為其他法律關係之意思合致下，原告等單方以自己之意思將兩造間之公法行為強解之為私法耕地租賃關係，實有違契約自由及誠信原則。原告等於接獲被告80年8月26日80府建水字第15924號函通知自80年上期起終止河川使用許可之行政處分時亦無異議，並據此停止繳納系爭土地使用費，足見原告等對於兩造間之法律關係，係屬河川管理之公法行為而非耕地租賃之私法關係乙節亦知之甚明。
（二）兩造間如有不定期耕地租賃關係存在，該租賃關係所包含之面積（以下簡稱系爭面積）為何？答辯如下：
１、原告乙○○及原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○之被繼承人鄭坤城與被告所訂公有耕地租賃契約，於52年9月11日因葛樂禮颱風埋沒後，即失所附麗而消滅，原告亦未再繳納地租。且爾後兩造間就原租賃標的，於55年劃入河川區域後，另成立河川公地使用許可關係，原耕地租賃關係因無法與河川公地使用許可關係併存而消滅。原告等起訴主張確認租賃關係存在，係以被告原核准渠等河川使用許可，及其所繳納之河川公地使用費為依據，依其所載面積整理分析可知（參附件2），民國73年上期以前，被告許可原告等使用面積常有變動，民國73年下期至79年下期終止使用許可為止，則固定不變，且該面積與被告所舉「頭前溪河川公地（已登錄）之使用人清冊」所載相符，可證被告終止河川公地使用許可前，原告等有支付價金之土地面積，應以73年下期至79年下期河川公地使用費繳納代金聯單所載者為依據，本案系爭土地面積亦應以此為限；然原告等96年7月31日準備書狀擴張訴之聲明（以下簡稱擴張訴之聲明）所主張面積則為渠等目前實際使用被告土地之面積及位置，茲分述如下：
⑴、原告庚○○於擴張訴之聲明分別主張與被告新竹地方法院
檢察署就嘉興段461地號土地面積0.832032公頃，及與被告國立臺灣科技大學就嘉興段462地號土地面積0.036792公頃，二者合計0.868824公頃，存在不定期租賃關係，惟依河川公地使用費繳納代金聯單可知，原告庚○○於73年下期至79年下期有繳納河川公地使用費面積為0.7474公頃，是以本案原告庚○○部份，系爭面積為0.7474公頃，超過未支付價金而使用面積0.121424公頃為無權占有。
⑵、原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○
、辰○○等擴張訴之聲明分別主張與被告新竹地方法院檢察署就嘉興段461地號土地面積0.166772公頃，及與被告國立臺灣科技大學就嘉興段462地號土地面積0.511484公頃，二者合計0.678256公頃，存在不定期租賃關係，惟依河川公地使用費繳納代金聯單可知，渠等被繼承人鄭坤城於73年下期至79年下期有繳納河川公地使用費面積為0.1992公頃，被告目前所能查證的資料，亦顯示原許可鄭坤城使用面積為0.1992公頃，因此本案原告午○○等，系爭面積應為0.1992公頃，超過未支付價金而使用面積0.479056公頃為無權占有。
⑶、原告辛○○擴張訴之聲明主張與被告國立台灣科技大學就
嘉興段462地號土地面積0.516934公頃，存在不定期租賃關係，惟依河川公地使用費繳納代金聯單可知，辛○○73年下期至79年下期有繳納河川公地使用費面積為0.5068公頃，因此被告許可辛○○河川使用許可面積為0.5068公頃，又依新竹縣政府95年4月10日府工養字第0950046602號函可知，辛○○於「○○○區○○道路系統改善計畫新竹頭前溪北岸河濱公路西段工程」已領取0.0547公頃補償費，並為97年3月13日言詞辯論庭原告不爭執事項。是以原告辛○○系爭面積為扣除已領取補償費0.0547公頃，剩餘之0.4521公頃，超過未支付價金而使用面積0.064834公頃為無權占有。
⑷、原告乙○○擴張訴之聲明分別主張與被告國立臺灣科技大
學就嘉興段462地號土地面積0.264107公頃、與被告新竹縣政府就嘉興段462-1地號土地面積0.231806公頃及附圖一編號8（未具地號）土地面積0.121099公頃，三者合計
0.617012公頃，存在不定期租賃關係。乙○○與被告新竹縣政府原耕地租約標的因葛樂禮颱風埋沒而消滅，其具合法權源得使用被告土地之面積應以73年下期至79年下期河川公地使用費繳納代金聯單為依據，已如上述，據此可知，原告乙○○先生有合法權源使用被告土地之面積為0.0835公頃。又依新竹縣政府93年8月18日府地用字第0930103633號函可知，乙○○因臺灣新竹地方法院檢察署撥用取得遷建用地時已領取0.1248公頃的補償費，且為97年3月13日言詞辯論庭原告不爭執事項。是以被告原許可乙○○使用河川公地面積，不論將之解釋為何種法律關係，皆因渠已領取相當之補償費而消滅，乙○○並無系爭面積可言，其使用面積0.617012公頃為無權占有，因臺灣新竹地方法院檢察署撥用取得遷建用地時已領取之0.1248公頃的補償費，則尚涉及不當得利。
二、被告臺灣新竹地方法院檢察署主張：系爭土地末為未登錄之河川地，許可原告耕作使用，河川公地使用許可係屬公法上單方行為，後因新登錄為竹北市○○段○○○號等地號，管理機關為財政部國有財產局及新生地開發處，依前臺灣省河川管理規則第34條第2項規定，新竹縣政府業於80年8月26日以八十府建水字第15924號函知原告等自80年上期起終止河川使用許可在案。原告等既無法提出與河川地管理機關訂有國有耕地租賃契約書，僅憑繳交使用費之事證，即認定與新竹縣政府存有租賃關係，未免逾越法律規定之範疇。
三、被告等答辯聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
參、本件行集中審理程序，依兩造協商整理不爭執事項及簡化爭點如下：
(壹)不爭執事項：
一、原告庚○○、原告午○○、巳○○、鄭秋月（民國94年2月14日死亡，由己○○、丁○○、戊○○等三人繼承）、卯○○、辰○○之父親鄭坤城（於民國89年10月31日死亡）、原告辛○○、原告乙○○分別於頭前溪北岸如附圖所示編號1-1、1-2、5、6、2、4-1、4-2、7、8等地開墾耕作，並向被告新竹縣政府繳納金錢至民國(下同)79年下期為止(被告新竹縣政府至79年下期停止徵收河川公地使用費）；被告新竹縣政府於80年8月16日通知終止河川使用許可後，原告未再繳納任何金錢；原告繼續耕作迄今。
二、被告新竹縣政府於75年5月24日，因興建堤防之需，以該日府建水字第147936號函公告將原告耕作之系爭土地劃出河川區域外。
三、系爭462、462-1（此地號為95年自462地號分割增加）地號土地於民國73年5月29日由新竹縣竹北地政事務所編定並登記為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」。
四、原告等耕作之前開土地現已登記為新竹縣竹北市○○段○○○○號、462地號及462-1地號，管理者分別為被告新竹地方法院檢察署、國立台灣科技大學及新竹縣政府。
五、原告乙○○於50年間與被告新竹縣政府訂有公有耕地租賃契約，提出51年租金繳納單一紙。鄭坤城為原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○之被繼承人，並列入新竹縣竹北鄉五十二年公有土地（河川地）地租實物繳納清冊。
六、原告辛○○所耕作之系爭462地號部分土地，於92年間依耕地三七五減租條例之規定領取公告土地現值三分之一地價補償及地上物補償；而原告乙○○所耕作之461地號耕地如附圖所示編號4-2部分，業於94年該地號土地經被告新竹地方法院檢察署接管後，並已核撥土地及地上物之補償費共2,016,242元。
(貳)爭點：
一、兩造間是否存在不定期耕地租賃關係？
二、兩造間如有不定期耕地租賃關係存在，該租賃關係所包含之面積為何？
肆、法院之認定：
一、兩造間否存在不定期耕地租賃關係？
（一）按「．．．系爭土地既於六十六年始劃出河川警戒線，不再為前述之河川公地，但其性質則改為因河川變遷或因設施堤防經公告劃出河川區域以外之土地，亦即為河川管理規則第九條第九款規定所謂之浮覆地，而浮覆地中如原有所有權登記而經河川改道劃歸河川公地後再經浮覆者，原所有權人得申請復權，如無所有權歸屬者，則稱為河川新生地，此觀之河川管理規則第九條第十款之規定自明，系爭土地即屬河川新生地，又依同規則第十六條規定，新生地雖得放領或放耕，但須先符合同規則第十五條之規定，由省縣（市）取得所有權登記，經省管理機關認為無須保留，並會同縣(市)政府報請省府核准始得為之。系爭土地從未由縣（市）取得所有權登記，係於七十三年辦理土地總登記時，直接登記為國有，且未經行政機關辦理過放領或放租程序，自不可能依浮覆地關係而成立租賃關係，上訴人抗辯系爭土地為浮覆地，訴外人林蔡足之占有係基於租賃關係，不足採信。」、「按政府許可民眾在河川地耕作或為其他使用，係屬國家統治權行使之公法上行政行為，並非雙方平等之私法契約行為，使用費則係管理機關因許可使用河川公有土地，向使用人徵收之規費，並非租金。」(最高法院88年台上字第3311號裁判意旨可資參照）。
（二）經查本件系爭土地原為未登錄之河川公地，其中系爭461地號迄至82年8月20日始第一次登記為國有，管理者為財政部國有財產局；系爭462地號73年5月29日新登錄（第一次登記）為台灣省，管理局為台灣省水利局，至84年9月15日管理者變更為台灣省新生地開發處，有台灣省新竹縣土地登記簿節本影本在卷可稽（見本院卷第一宗第51、52頁）。又系爭462-1地號為95年自462地號分割增加，則其於95年分割前，其登記情形應與系爭462地號相同，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本可稽。次查，原告庚○○、原告午○○、巳○○、鄭秋月（民國94年2月14日死亡，由己○○、丁○○、戊○○等三人繼承）、卯○○、辰○○之父親鄭坤城（於89年10月31日死亡）、原告辛○○、原告乙○○分別於頭前溪北岸如附圖所示編號1-1、1-2、5、6、2、4-1、4-2、
7、8等地開墾耕作，並向被告新竹縣政府繳納金錢至79年下期為止(被告新竹縣政府至79年下期停止徵收河川公地使用費）；被告新竹縣政府於80年8月16日通知終止河川使用許可後，原告未再繳納任何金錢；原告繼續耕作迄今；被告新竹縣政府於75年5月24日，因興建堤防之需，以該日府建水字第147936號函公告將原告耕作之系爭土地劃出河川區域外為浮覆地等情，為兩造不爭執事項，前已載明，可資憑採。參諸上開裁判意旨：「浮覆地如無所有權歸屬者，則稱為河川新生地，此觀之河川管理規則第九條第十款之規定自明，又依同規則第十六條規定，新生地雖得放領或放耕，但須先符合同規則第十五條之規定，由省縣（市）取得所有權登記，經省管理機關認為無須保留，並會同縣(市)政府報請省府核准始得為之。」，足見河川新生地之放領或放租，均須合於上開程序並經報請省府核准始得為之。本件原告固提出51年至52年間向被告新竹縣政府繳納之公有耕地租金收據聯單(見本院卷二第81至83頁）及鄭坤城(即原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○之被繼承人）列入新竹縣竹北鄉五十二年公有土地（河川地）地租實物繳納清冊等及55年至79年間之河川公地使用費繳納收據等件（見本院卷二第84至177頁）主張其與被告間存有租賃關係云云。惟審諸被告抗辯系爭土地係55年間劃為河川公地，乃就原告及其被繼承人之使用改為河川公地使用許可，並徵收河川使用費乙節，核與原告提出之上開單據相符，堪可憑信，揆諸上開最高法院裁判意旨：「...政府許可民眾在河川地耕作或為其他使用，係屬國家統治權行使之公法上行政行為，並非雙方平等之私法契約行為，使用費則係管理機關因許可使用河川公有土地，向使用人徵收之規費，並非租金。」，原告主張其繳納之河川公地使用費性質與租金相同，兩造間就系爭土地存在租賃契約，尚無可取。
（三）原告另主張於73年5月29日辦妥系爭462地號土地總登記後，因非都市土地使用編定公告而登記為「特定農業區－農牧用地」，已非河川用地，而屬於耕地，被告新竹縣政府卻仍許可原告耕作，並持續向原告等收取稻穀依時價折算之現金，雖係以「使用費」之名義向原告收取費用，惟由臺灣省河川管理規則第36條第l項規定可知，其使用費收取之計算基準，與公有耕地之計算基準並無不同，足見其差異僅名稱不同，但就系爭土地係出租於原告之性質實無何不同，原告使用系爭土地之性質應屬「耕地承租」行為云云。惟按土地使用分區之劃分及使用地類別之編定係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經發展，改善生活環境，增進公共福利等公益目的，對於土地利用所實施之管制方法，其管制目的並無擬制私法租賃契約之成立；又非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，為非都市土地使用管制規則第6條第1項前段所明訂，系爭土地於劃定為農牧用地後，使用情形只需不違反農牧用地容許使用項目及許可使用細目即屬合理利用。查本件該系爭462地號土地之管理單位、管理方式(即許可使用）及原告之使用方式（即耕作）自73年5月29日迄至80年8月間通知原告終止使用許可時止，並未有何變動，即無從認定其因土地使用分區之劃分及使用地類別之編定而逕使公法上之單方許可使用行為變更為耕地租用之契約關係，更遑論被告於80年8月間函知原告及其被繼承人，自八十年上期起終止許可，並未再收取任何使用費，原告主張依民法第451條「租賃期屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為不定期繼續契約。」之規定，兩造間存在不定期耕地租賃契約關係，更乏所據，亦非可採。
二、承上所述，原告主張確認兩造間不定期耕地租賃關係存在，並請求：⑴確認原告庚○○與被告新竹地方法院檢察署間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號1-1部分面積0.832032公頃不定期耕地租賃關係存在。⑵確認原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○與被告新竹地方法院檢察署間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號5部分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係存在。⑶確認原告庚○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號1-2部分面積0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在。⑷確認原告辛○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號2部分面積
0.516934公頃不定期耕地租賃關係存在。⑸確認原告乙○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號4-1部分面積0.264107公頃不定期耕地租賃關係存在。⑹確認原告午○○、巳○○、己○○、丁○○、戊○○、卯○○、辰○○與被告國立台灣科技大學間就新竹縣竹北市○○段○○○○號土地上如附圖所示編號6部分面積0.511484公頃不定期耕地租賃關係存在。⑺確認原告乙○○與被告新竹縣政府間就新竹縣竹北市○○段○○○○○○號土地上如附圖所示編號8部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係存在，即無理由，應予駁回。
三、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後，或與本件爭點無涉，或於判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
四、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中華民國97年6月13日
民事第一庭法官陳順珍以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
書記官周育瑜中華民國97年6月13日