裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第7號判決
裁判日期：民國99年06月22日
裁判案由：教師升等
高雄高等行政法院判決
99年度訴字第7號原告甲○○訴訟代理人 劉烱意 律師被告國立中正大學代表人乙○○○○訴訟代理人藍瀛芳律師
翁國彥 律師上列當事人間教師升等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．2.訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款定有明文。原告原提起本件行政訴訟時係聲明：「被告應將原告91年升等教授申請案，逕送校教師評審委員會審議，並依鈞院95年度訴字第126號判決主文『被告就原告91年教師升等申請案，應依本判決之法律見解對於原告作成決定』。」嗣後又具狀追加訴之聲明為：「確認被告99年3月10日中正文院字第0990001960號函處分（下稱系爭處分）無效。」被告訴訟代理人雖於本院99年4月29日準備程序期日當庭陳明不同意原告所為訴之追加，然原告原關於其91年升等教授申請案，「被告應依本院95年度訴字第126號判決之法律見解對於原告作成決定」之請求，與嗣後所為聲明之追加，均係就原告向被告申請升等教授乙事有所爭執，兩者請求之基礎不變，本於相同原因事實之爭執，不妨礙被告之防禦與訴訟之終結，故本院認原告之追加為適當，應予以准許（關於原告請求被告應依本院95年度訴字第126號判決之法律見解作成決定之部分，由本院另以裁定駁回）。
二、事實概要︰原告原係被告文學院外文系副教授，民國91年底申請升等教授，經被告文學院外文系教師評審委員會92年1月15日91學年度第2次會議初審通過，嗣原告之送審著作經送4位校外專家學者審查，其中3位外審委員推薦升等（1位為「極力推薦」，2位為「樂予推薦」），1位「不推薦」，經被告文學院教師評審委員會（下稱被告文學院教評會）92年4月29日91學年度第9次會議決議不通過原告之升等案，被告乃據以92年5月8日（92）中正文字第22號函知原告。原告向被告教師評審委員會（下稱被告校教評會）提出申覆，未獲變更，提起訴願，經教育部以93年6月3日台訴字第0000000000A號訴願決定將原處分撤銷。被告文學院教評會遂於93年9月至11月召開4次會議決議，仍否准原告之教師升等案，原告再向被告校教評會提出申覆，未獲變更，提起訴願及行政訴訟，經本院95年度訴字第126號判決將訴願決定及原處分均撤銷。被告不服，上訴至最高行政法院亦以98年度判字第65號判決上訴駁回。被告文學院教評會遂於98年6月9日召開97學年度第12次會議重新審查，仍決議不予通過原告之教師升等案，被告據以98年6月22日中正文院字第0980005336號函知原告。原告不服，提起訴願，經教育部以98年11月3日台訴字0000000000Ａ號訴願決定，將原處分撤銷，由被告於4個月內另為適法之處分。被告文學院於99年3月2日召開98學年度第7次院教評會議，乃另作成系爭處分，仍決議未通過原告之教師升等案。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟(原告並另於99年4月8日向教育部提起訴願，請求撤銷系爭處分)。
三、本件原告主張︰本件鈞院及最高行政法院之判決業經確定，被告應依上開確定判決之法律見解另為適當之處分。然被告文學院98年6月9日召開97學年度第12次教評會，竟決議：「（五）以整體研究結果而言，王副教授將未出版、非學術性著作暨逾5年著作列入著作清單，與實際研究成果之質與量落差甚大。」因而否准原告之升等申請。該決議完全漠視行政法院之確定判決，顯已違法。被告未予糾正，而於98年6月22日函知原告上開結果，原告不服而提起訴願，教育部雖撤銷該處分，但卻違反行政法院確定判決之法律見解，另行於訴願理由中說明「爰將原處分撤銷，由中正大學於原告其餘送審著作經該專業領域具有充分專業能力之學者專家審查後，依其審查結果另為適法之處分」。被告依教育部違法之訴願決定理由，以系爭處分函知原告，升等案未通過。而教育部之訴願決定亦應如訴之聲明之記載，但其主文卻記載「原處分撤銷，由被告於4個月內另為適法之處分。」該訴願理由，亦違反鈞院95年度訴字第126號確定判決之法律見解，故原告就此提起本訴，應無不當。又本件鈞院審理期間，被告理應靜待判決結果再為決議，然被告卻再次為系爭處分，故該系爭處分亦屬無效。又本件爭點為被告是否依鈞院確定判決而為適法之處分，然鈞院確定判決見解肯認「本件外審之專業審查，既已就原告提出送審之著作是否具備專業學術能力，作成專業判斷，則被告各級教評會除能提出『專業學術依據』之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性外，即應尊重所選任專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查之結果判斷」，並未判決須將原告之著作等再送其他之專家學者審查，但教育部卻片面採信被告之主張，若排除「原告之專門著作『FromMaoismto(post)Modernism:ShakespeaseinCommunistChina』部分」，則當時外審專家學者之意見可能不同，因而決議：「爰將原處分撤銷，由中正大學於訴願人其餘送審著作經該專業領域具有充分專業能力之學者專家審查後，依其審查結果另為適法之處分。」然，鈞院確定判決之法律見解並未採信被告上開之抗辯，而係認定：「被告各級教評會除能提出『專業學術依據』之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性外，即應尊重所選任專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查之結果判斷。」簡言之，本件無須再送外審，而須由教評會舉證證明「『專業學術依據』之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性」時，方可推翻外審結果，否則即需「尊重所選任專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查之結果判斷」等語，並聲明求為判決：確認系爭處分無效。
四、被告則以︰
（一）鈞院95年度訴字第126號判決意旨，仍維持釋字第426號解釋意旨，尊重專業學術決定之判斷空間，並未在主文中明文要求被告必須通過原告91年之教師升等申請，亦未指示被告必須以何種方式另為適法處分。故原告指稱教育部訴願決定命被告重新執行外審之結果已違背鈞院判決云云，容有誤會。再者，鈞院95年度訴字第126號判決亦未要求被告校教評會作成決議時須逕行通過原告升等申請，而是秉持釋字第426號解釋及目前實務一貫見解，保留被告校教評會在「提出專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性」時，得作成與外審意見不同之升等決議。換言之，若被告校教評會已提出符合上開要件之「專業學術依據之具體理由」，縱使最後未通過原告之升等申請，仍屬依據法院判決之法律見解對原告作成決定。而原告提出升等申請時列為代表作之送審論文"FromMaoismto（post）Modernism"，迄95年間始正式出版，距離被告文學院教評會92年間審議原告升等申請案時，已長達3年之久。換言之，原告該篇論文顯然違反「專科以上學校教師資格審定辦法」第4條第1項第1款規定，「送審前已為接受且出具證明將定期發表」之要件，應不得列為送審著作，此一事實業經鈞院95年度訴字第126號判決認定無誤。惟原告明知該篇"FromMaoismto（post）Modernism"代表作於申請升等時尚未出版，卻仍逕行列為送審著作，已有故意誤導外審委員之嫌。而在一般大學教師升等審查流程中，若申請升等教師未提供相關資訊，外審委員確實無能力確認尚未出版之著作，是否已取得「證明將定期發表」。則原告將不具備即將定期發表證明之論文列為代表作，導致外審委員針對實際上不合格之著作進行審查，自屬誤導外審委員，並使專業意見之可信度、正確性大受影響。再本件4位外審委員均是以綜論方式審閱原告之送審著作，而代表作本在升等教師送審著作中佔有舉足輕重之地位，則當外審委員就原告之學術整體成績形成心證時，任何一篇代表作內容均會對外審委員之專業判斷產生巨大影響。是以若原告之某篇代表作實際上不得列為送審著作，但外審委員遭誤導而仍在審閱後作成綜論式之審查意見，並予推薦升等，該審查意見顯然是立於錯誤，遭誤導之基礎上所作成，即可能產生釋字第462號解釋所稱「足以動搖專業外審結果可信度與正確性」之情事。
（二）原告將不符法定要件之論文，列為送審著作並申請升等，導致外審委員誤將該篇論文列為原告之學術成績，並進行審查，或誤認原告之學術能力傑出，並獲得國際知名出版社之肯定，此時外審意見之審查基礎自受到誤導，而影響可信度及正確性。再者，本件3位外審委員均採用綜論方式對原告之學術成績進行審查，而非針對各篇送審著作逐一給予評價，則外審委員既已陷於錯誤，在不自覺中將對於該篇不合格論文之評價融入整體意見中，即導致整份外審意見均出現可信度及正確性之疑義。此際，被告校教評會本負有義務依據釋字第462號解釋意旨，透過其他調查或審查措施，確認是否存在足以動搖外審意見之「專業學術依據之具體理由」。由於本件3位外審委員，均是以綜論方式對原告之升等學術能力進行評價，若欲區隔外審意見中關於該篇不合格論文及其他著作之評價，實有事實上之困難。此際，為確認扣除該篇不合格論文後之原告其餘著作，是否仍具備升等正教授之學術能力，自有必要送交該專業領域具有充分專業能力之學者專家重為審查，以精準確認原告之學術能力，或便於被告教評會確認有無足以動搖先前外審意見可信度及正確性之具體理由。反面而言，此時若遽然通過原告之升等申請，不但難認係鈞院確定判決所要求之「適法」處分，更因原告該篇代表作實際上不符送審著作之法定要件，而將嚴重破壞大學教師升等制度之公平性及專業性。因此，教育部訴願決定命被告將原告其餘送審著作送交學者專家再次審查，不但可徹底釐清原告學術能力之爭議，避免嗣後不必要之反覆爭訟，並有助於被告未來作成適法之處分。原告指稱教育部訴願決定違背鈞院及最高行政法院判決意旨云云，顯然忽略本件尚有確認其升等學術能力之事實上必要性，自無可採。
（三）依據釋字第462號解釋意旨，行政救濟機關原則上尊重大學教評會對教師升等申請作成之決定，僅在判斷、評量違法或顯然不當時方予介入糾正。是以鈞院確定判決命被告另為適法處分後，被告究應以何種方式針對原告升等申請為適法之決定，即涉及大學自治及專業學術研究之裁量空間；同理，教育部訴願決定命被告將原告其餘送審著作重新送交外審，亦屬訴願審議機關本於上級機關之監督立場所為，涉及教育行政專業之判斷，同樣應僅在訴願決定內容違法或顯然不當時，方適合由司法機關予以撤銷。本件教育部訴願決定命被告將原告其餘送審著作重新送交外審，有助於被告校教評會確認原告申請升等之學術能力，應屬行政機關在決定如何作成適法決定時「手段選擇」之裁量權限行使，並未違反鈞院確定判決之主文及法律見解。被告系爭處分並無任何違法或顯然不當之情事，具有合法行政處分之拘束力，自非無效，且原告對系爭處分已另向教育部提起訴願，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告99年4月8日訴願書、被告文學院91學年度第9次教師評審安員會議紀錄、系爭處分、教育部93年6月3日台訴字第0000000000A號、98年11月3日台訴字0000000000Ａ號訴願決定書、本院95年度訴字第126號及最高行政法院98年度判字第65號判決等影本附卷可稽，洵堪認定。原告提起本件訴訟，無非係以：系爭處分違反本院95年度訴字第126號及最高行政法院98年度判字第65號判決意旨，因而有無效之事由云云，資為爭議。經查：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。復按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1.不能由書面處分中得知處分機關者。2.應以證書方式作成而未給予證書者。3.內容對任何人均屬不能實現者。4.所要求或許可之行為構成犯罪者。5.內容違背公共秩序、善良風俗者。6.未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7.其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力，而行政程序法明定行政處分無效之要件，則確認行政處分無效之訴，應以上述法定事由為原因，自無疑義。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，該處分尚非無效，亦即縱該處分有違法情事，亦應屬撤銷訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴。故倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之「一望而知具有重大瑕疵」情形，縱有處分違法情事，亦應屬其他訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴，如起訴誤為訴訟類型時，即可認原告之訴在法律上顯無理由，而得逕以判決駁回之。原告提起本件確認系爭行政處分無效訴訟，雖未依行政訴訟法第6條第2項之規定，先向被告請求確認無效未被允許，惟嗣經被告答辯稱系爭處分系屬合法有效，應認原告上述程序業經補正，合先敘明。
（二）經查，本院95年度訴字第126號及最高行政法院98年度判字第65號判決，係以「本件4位校外專家學者，已具體審查原告送請之專門著作及參考著作之內容、品質、數量並綜合判斷之，始分別作成『極力推薦』、『樂予推薦』、『樂予推薦』及『不推薦』等推薦意見，綜合學者專家意見多數認為『推薦』等情，上開評審意見，係審查人員本於其學識素養與經驗所為專門學術上獨立公正之智識判斷，具有高度之專業性與屬人性，揆諸上開司法院釋字第462號解釋意旨，教評會除能提出具有專業學術依據之具體理由，而足以動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。被告僅以原告之審查資料僅3篇可採計，送審之專門著作數量不足，遂認原告之學術成績不足，逕行否定外審意見之『質量均佳』，顯有違誤；並縱排除本件原告之專門著作『FromMaoismto(post)Modernism:ShakespeareinCommunistChina』部分，原告送審之專門著作『DungeonsofPrideandBowerofBliss』部分，仍符合專科以上學校教師資格審定辦法第4條之規定，本件外審之專業審查，既已就原告提出送審之著作是否具備專業學術能力，作成專業判斷，則被告各級教評會除能提出『專業學術依據』之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性外，即應尊重所選任專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查之結果判斷」為由，而撤銷被告否准原告升等之處分及訴願決定，並要被告就原告91年教師升等申請案，應依上揭判決之法律見解對於原告作成決定。被告雖仍以98年6月22日中正文院字第0980005336號函否准原告教師升等之申請，惟教育部98年11月3日台訴字0000000000Ａ號訴願決定，以「原告送審著作計12篇，除與規定不符之系爭著作及編號11及編號12參考著作（發表於84年及85年）外，尚有另一篇英文代表作Dungeons
ofPrideandBowerofBliss及編號3至編號10等8篇中文參考著作，縱排除系爭著作後，其餘送審著作是否即不具專業學術能力及成就？並非無疑。被告在原告其餘送審著作未經該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查情形下，逕依文學院教評會投票表決結果及會議決議，否准原告之升等案，難謂符合司法院釋字第462號解釋意旨。爰將原處分撤銷，由被告於原告其餘送審著作經該專業領域具有充分專業能力之學者專家審查後，依其審查結果另為適法之處分」為由，諭知原處分撤銷，由被告於4個月內另為適法之處分，被告經文學院於99年3月2日召開98學年度第7次教評會會議紀錄（摘錄）載明：「．．．四、王副教授之著作（依教育部訴願決定書，刪除系爭著作）於99年1月上旬送請校外4位專家、學者審查結果：（一）以研究為取向的國立大學為標準衡量，您是否推薦申請人通過升等？不推薦：4人。（二）若申請人在您所服務的單位任職，您否推薦其升等？不推薦：4人。（三）升等著作審查意見表。．．．。決議：．．．一、不予通過。（經在場委員10位投票表決結果：同意升等0票，不同意升等10票，廢票0票）。二、不通過理由：（一）外審委員指出，代表作為短文且無新意，原創性不足，且代表作所刊登之期刊專業性不足，4位外審委員皆不推薦其升等。（二）學術研究未達標準。」等語，被告乃另作成系爭處分，仍決議未通過原告之92年度之教師升等案。觀諸系爭處分之作成，被告係依上揭訴願決定所示內容，將原告送審著作計12篇，除與規定不符之系爭著作及編號11及編號12參考著作（發表於84年及85年）外，尚有另一篇英文代表作DungeonsofPrideandBowerofBliss及編號3至編號10等8篇中文參考作，送經該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，經認定不具專業學術能力及成就，而提出「專業學術依據」之具體理由，被告始作成否准原告教師升等申請之系爭處分，自無首揭行政程序法第111條各款規定無效之事由。原告所稱：依本院95年度訴字第126號及最高行政法院98年度判字第65號判決內容，並未判決須將原告之著作等再送其他之專家學者審查，但教育部訴願決定及被告系爭處分，卻另將原告之著作等再送其他之專家學者審查，自有違誤云云，縱然屬實，亦屬系爭處分是否違法得否撤銷之問題，原告自不得提起確認行政處分無效之訴，以資救濟。
六、綜上所述，本件原告提起本件確認訴訟，依其所訴之事實並無可採，原告之訴在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月22日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年6月22日
書記官林幸怡