裁判字號：最高行政法院99年判字第417號判決
裁判日期：民國99年04月29日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
99年度判字第417號上訴人臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師被上訴人內政部代表人 江宜樺
參加人乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國97年6月5日臺北高等行政法院96年度訴字第65號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為興辦臺北都會區大眾捷運系統松山線中山站聯合開發區（捷一）工程需要，報經被上訴人以民國94年11月9日台內地字第0940071002號函核准徵收臺北市○○區○○段2小段211-2地號等15筆土地及一併徵收其土地改良物，嗣經上訴人公告徵收，並通知所有權人辦理徵收補償費發放手續。嗣參加人以補償不合理等由，於公告期間內提出異議，上訴人乃依土地徵收條例第22條規定，函復查處情形。參加人不服，經上訴人提請該市地價及標準地價評議委員會會議復議決議，仍維持原評議結果，上訴人乃據以函復參加人。參加人不服，提起訴願，經被上訴人訴願決定以:「原處分關於人口遷移費、經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費部分撤銷。其餘部分之訴願駁回。」。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：80年9月9日公布之臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法（下稱臺北市拆遷補償辦法），雖係地方制度法施行前制定公布，惟因符合地方制度法第26條第4項所規定之自治條例制定的程序，依地方制度法第87條規定繼續適用，自屬有效之自治條例。所規範之事項又係上訴人辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費之查估及發給等，屬地方自治事項。被上訴人以自治法規違背法律為由，作成訴願決定撤銷上訴人所為之處分，為具外部效力之處分行為，且致上訴人須支付之補償費大增，不但損害自治團體之自主立法權，亦損害自治團體之自主財產權，參照司法院釋字第527號、第553號解釋意旨，上訴人得本於利害關係人之地位，對被上訴人就其所為之本件訴願決定提起撤銷之訴等語，求為判決撤銷訴願決定。
三、被上訴人則以：按行政訴訟法第4條第1項及第3項條文排序解釋，得不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，不包括原處分機關，蓋原處分機關如認其行政處分違法，即得自行撤銷，殊無另訴請行政法院撤銷其違法行政處分之理。又依行政訴訟法第4條規定，得提起撤銷訴訟者，須為依法提起訴願而不服其決定之人，或訴願人以外之利害關係人。所謂利害關係人，係指訴願人、原處分機關及訴願機關以外之第三人而言。本件上訴人既為原處分機關，則非行政訴訟法第4條第1項所稱得提起撤銷訴訟之人，即有當事人適格之欠缺。次按土地徵收條例第31條第3項、第34條、土地徵收遷移費查估基準第2點及建築改良物徵收補償費查估基準第7點規定，土地徵收地上物查估，係屬中央立法並交由地方執行之事項，惟被上訴人疏失以91年8月5日函將其釋示為自治事項，此部分自應由被上訴人與上訴人及其他地方機關研商解決方式以為解決等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依訴願法第95條前段及第96條規定，在訴願決定撤銷原處分時，不待其確定，為原處分之機關原則上即應受其拘束，與構成要件效力必需待訴願決定確定時始會發生，顯有不同。再按行政訴訟法對於原處分機關之地位，依行政訴訟法第24條第1款之規定，係被定位為被告機關。是故，不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，訴願相對機關縱認訴願決定違法時，亦不允許其對於訴願機關提起撤銷之訴。本件程序標的係基於行政救濟制度而生之訴願決定，其性質非一般行政處分可比已如前述，雖訴願決定結果可能不利於訴願相對機關，惟於法制上仍不容訴願相對機關對訴願機關訴訟。再由本件上訴人經辦事務之本質以論，按地方制度法第2條第2款、第3款及中華民國憲法第108條第14款、土地徵收條例第31條第3項、第34條第1項、第2項、第36條之1規定，可知土地徵收事務，乃屬中央立法並執行或交由地方自治團體執行之事項，是關於本件爭議之應發給參加人等之補償費、遷移費等，應屬委辦事項，而非自治事項。又司法院釋字第553號解釋指明地方自治團體得對上級機關提起撤銷之訴者，乃針對下級機關對於地方自治團體辦理自治事項所為之監督處分，而不及於委辦事項。另釋字第527號解釋亦係針對有監督地方自治團體權限之各級主管機關，對地方制度法第75條第2項、第4項、第6項之關於地方自治事項所為之處分行為，有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，而不及於同條第1項、第3項、第5項之委辦事項。本件上訴人為訴願程序之相對機關，非屬行政訴訟法第4條第3項規定之利害關係人，其自居利害關係人之地位，訴請撤銷訴願決定為無理由等語，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項及第3項分別定有明文。依該條文排序解釋，得不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，必亦係因受中央或地方機關之「違法行政處分」，經訴願決定維持，認為損害其權利或法律上利益之人。準此，該利害關係人自不包括原處分機關，蓋原處分機關如認其行政處分違法，即得自行撤銷，殊無另訴請行政法院撤銷其「違法行政處分」之理。至若訴願決定撤銷原處分，訴願決定對不利益之一方而言，固屬為一新之行政處分，參之訴願法第1條第2項認各級地方自治團體或其他公法人對上級監督之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者得提訴願之規定，則此時應視該訴願決定究否影響及原處分機關之權利或利益而定，亦即倘該訴願決定涉及自治事項，該原處分機關尚非不得對該訴願決定為行政救濟。否則原處分機關對上級之訴願決定，本即應受訴願決定之拘束，不得再為不服之表示，以符行政一體性原則之適用。㈡依中華民國憲法第108條第14款規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：……公用徵收。…」；土地徵收條例第31條第3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」、第34條第1項、第2項規定：「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：…」、「前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」、第36條之1規定：「被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之辦法，由中央主管機關定之」。準據上開憲法暨土地徵收條例之規定，可知土地徵收事務，乃屬中央立法並執行或交由地方自治團體執行之事項，是關於本件爭議之應發給參加人等之補償費、遷移費等，應屬委辦事項，而非自治事項。在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於「內部法律關係」，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉。就此而言，國家對於地方自治團體辦理委辦事項，如同上級機關監督下級機關一般，得進行合目的性之監督及合法性之監督。是此際國家對於地方自治團體所為之監督措施，並不發生外部法律效果，故其性質並非行政處分。是以，姑不論本件程序標的為行政救濟程序之結果，縱其係行政程序中上級機關對於下級機關辦理委辦事項認有牴觸憲法、法律之違誤，而予以撤銷時（參地方制度法第75條第3項），亦不得訴之於行政法院。本件上訴人係原處分機關，不服被上訴人撤銷其關於人口遷移費、經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費部分之處分，乃向原審法院訴請撤銷被上訴人之訴願決定。而原判決關於本件人口遷移費、經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費，已認定屬委辦事項，非屬於地方自治團體與中央監督機關間公法上之爭議，自無司法院釋字第553號解釋之適用，再司法院釋字第527號解釋，認得依行政訴訟為救濟者，乃係針對地方制度法第75條第2項、第4項、第6項之關於地方自治事項所為，而不及於同條第1項、第3項、第5項之委辦事項。是以，認上訴人以本件係關於其自治事項準據之自治法規有無違反法律所生之爭議，得依司法院釋字第527號、第553號解釋意旨，提起撤銷訴訟云云，並無可採等情，業已論述綦詳，依前揭說明，與法尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年4月29日
最高行政法院第二庭
審判長法官鍾耀光
法官張瓊文法官姜素娥法官黃淑玲法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國99年4月29日
書記官黃淑櫻