最高行政法院108年度判字第209號判決

裁判字號：最高行政法院108年判字第209號判決

裁判日期：民國108年04月25日

裁判案由：食品安全衛生管理法

最高行政法院判決
108年度判字第209號上訴人可聖有限公司代表人 郭淑卿 訴訟代理人 孫治平 律師被上訴人新北市政府代表人 侯友宜 訴訟代理人 陳文章
朱月如 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國106年12月21日臺北高等行政法院106年度訴字第1022號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人所屬衛生局會同內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊及衛生福利部食品藥物管理署，於民國105年12月13日至上訴人設立所在地稽查，發現有31項產品（總重6,870公斤，下稱系爭逾期產品）之存放逾有效日期（詳如原判決附表所示），認上訴人違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第1項第8款規定，乃依同法第44條第1項第2款規定，以106年2月8日新北府衛食字第1060171279號裁處書（下稱原處分），就每項逾期產品各裁罰新臺幣（下同）6萬元，合計186萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人為進口食品後發貨至賣場販賣之貿易商，賣場如有無法售出之商品，將會運回退貨，部分早已逾期，上訴人囿於人力，無法立即完成挑選逾期商品銷毀之作業，需另行安排銷毀時程，故逾期時間與存放時間不能劃上等號。上訴人雖無銷毀計畫書，但已口頭交代員工儘速銷毀過期食品，難謂有違反食安法第15條第1項規定之故意或過失。㈡縱認上訴人確違反上開規定，因上訴人無暇亦無人力自眾多退回商品中逐一挑選出逾期產品以銷毀，無從認識該等商品品項多寡，主觀上即無違反多個行為義務之意思。且上開違規行為係同一日發生而被同時查獲，逾期商品復未流入市面造成實際危害，依一般社會通念，應將單一查獲行為視為上訴人違反單一行為義務，而以一次行為計罰，被上訴人未附理由，以逾期之品項計算上訴人之違反行為數，而未依場所地或行為地認定行為數，已屬有誤。況有部分商品之品名相同，僅到期日不同，被上訴人竟亦認定為不同品項而分別論罰，有違食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準（下稱食安法行為數認定標準）第2條第2款「不同品項之物品」之規定，所為裁處有違比例原則等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
三、被上訴人則以：㈠依食安法第15條第1項第8款規定，逾有效日期之食品本不得貯存。且依食品良好衛生規範準則第6條規定，逾期待報廢之食品與正常食品本應為適當區隔，並隨時處理，俾確保食品衛生與安全。上訴人自承其未將系爭逾期產品與未逾期之產品予以區隔而混合放置，則其貯存逾期食品事實明確。上訴人長期從事食品進口，應熟知食安法之規範，對於相關法令即無主張不知之理，且對於退貨品或逾期食品，應有良好報廢銷毀管理機制卻未建立，亦無報廢各項逾期食品之處理紀錄，自可歸責。㈡被上訴人以逾期食品品項數認定上訴人違規之行為數，係依食安法行為數認定標準第4條規定，審酌具體個案事實情節（貯存逾期產品）、上訴人主觀犯意（逾期及未逾期產品混放，逾期食品數量眾多甚且有逾期3年產品、上訴人員工以松香水竄改食品有效日期）、構成要件之實現及受侵害法益（企圖塗改食品有效期限，欺騙社會大眾，使消費者可能食用過期食品），斟酌食安法第15條第1項之立法目的及該規定並不以實害發生為要件，逾期產品入食物鏈之後有損害之虞，即足當之，而依食安法行為數認定標準第2條第2款規定，依不同品項物品認定其行為數，並按法定最低罰鍰金額裁處，無違比例原則等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠被上訴人查獲上訴人未將系爭逾期產品與未逾期食品予以區隔，而混合放置，有被上訴人現場稽查工作日誌表及照片、上訴人員工訪問紀要、扣留文件、物品或設備清單、上訴人負責人訪談紀錄表等可憑，並為兩造所不爭執，堪信為真實。上訴人從事食品輸入，係食安法第3條第7款之食品業者，而為該法之規範對象。上訴人既為輸入食品業務之經營，食品經通路退貨時，如何區隔是否逾有效期日而分類另為利用或銷毀，如何將逾有效期日之食品定期銷毀，均為其為遵循食安法所應必備之管控流程及模式。㈡本次查獲系爭逾期產品，重達6,870公斤，逾期有長達3年者，可見上訴人從事食品輸入有相當規模及時程，然迄審理中均未能提出物流倉管紀錄以資比對所貯存食品之退貨日期，亦無任何銷毀清理計畫，足徵上訴人放任過期食品置於其實力支配之貯存，乃明知並有意實現食安法第15條第1項第8款之客觀構成要件，而具故意之主觀責任條件無疑。上訴人執以人力欠缺致貯存過期食品，並無故意或過失云云，乃臨訟飾卸，殊無可採。㈢行政罰上所謂「行為個數」之概念，無非以此為法律效果之依據，依行為個數決定為一個處罰或數個處罰；而何種行為應評價為一行為，往往繫於政策之考量。行政罰法並未就一行為或數行為為定義，乃有意保留主管機關及裁判機關依具體個案事實解釋認定之空間，以利各類行政法律，得各自基於其規範目的而為相關體系之進化。是以，食安法第55條之1即將食安法之行為數認定標準，授權中央主管機關即衛生福利部制定食安法行為數認定標準，其第2條規定：「依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：不同日之行為。不同品項之物品。不同場所之行為或物品。受侵害對象之個數。限期改善之期限。其他經主管機關認定之事項。」第4條規定：「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：違反之動機及目的。違反之手段。違反義務之影響程度。違反義務所致之所生危害及損害。」。此外，食安法第44條第2項亦就違反同法第15條第1項規定行為之處罰標準，授權中央主管機關定之，衛生福利部據此發布「食品安全衛生管理法第44條第1項罰鍰裁罰標準」（下稱食安法裁罰標準），原則上以違規次數及是否有加權事實（如資力、工廠非法性，違規行為故意性等等）為準據。此等將行為次數之認定與本應列入裁罰考量之因素（如行為違反法令之動機、影響程度，所生危害及損害）相連結之模式，雖然殊屬少見，但可認係立法者認知「製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品」行為樣態極為複雜，如何定其行為數而適當對應裁罰，並予以抽象化為統一準則，尚非目前立法技術所能掌握，遂基於「執法公平性」之考量（食安法第44條第2項、第55條之1立法目的參照），授權中央主管機關得將行為數之認定及裁罰內容結合處理，俾求得國民健康維護與行為人制裁間之衡平。揆諸前述行為數之認定繫於政策考量，及行政罰法預留主管機關及裁判機關依具體個案事實解釋認定行為數空間之意旨，行政機關就違反食安法第15條規定，所作成之行為數認定及相應裁罰，如係依上開二標準連結行為數認定與裁罰裁量，且就食安法行為數認定標準第4條所示斟酌情事，與食安法裁罰標準中加權事由雷同者，並未重複評價致失比例原則者，即可認係依法行政。㈣被上訴人斟酌上訴人貯存系爭逾期產品達6,870公斤，且與未過期食品混合放置，並有逾期3年以上等食安法行為數認定標準第4條例舉情事，而採用該標準第2條第2款規定，以貯存過期食品之品項數為行為數標準，共計31品項，並依食安法裁罰標準中第1次查獲之基準，不採計任何加權事由，以一行為對應最低裁罰6萬元，總計186萬元。上訴人所貯存者既係其輸入後寄賣於各通路商品之退貨，衡諸商業慣例，通路退貨應以逐項逾期未銷售完成品項商品為限，要無囤積大量逾期商品一次退貨之可能，是上訴人貯存過期食品達6,870公斤，必然基於諸多通路之多次退貨，苟循食安法行為數認定標準第2條第3款規定，以貯存地點同一而認定出於貯存之一行為，顯然悖離現實。原處分選擇食安法行為數認定標準第2條第2款之基準，寓有以逾期品項數認定為通路退貨次數，再轉據為退貨後予以貯存行為次數之意旨，合於商業慣例，具有合理正當性。而原處分據此行為數認定，就各該次行為裁量與之相應之法定最低罰鍰額度，容無就上開二標準所示相同事由重複評價之疑慮，無違比例原則，於法尚無不合。上訴人迄至審理終結前，就其貯存該等食品之時序及原因，始終未能協力提出相關憑證以資查核認定，僅泛稱被上訴人認定行為數違法，應採用食安法行為數認定標準第2條第3款規定，以貯存場所同一認定為一行為，殊屬無謂。至於原判決附表編號6號、9號、10號食品之品名，編號11號及12號之食品，其口味並不相同，自應認係不同品項之食品，上訴人就此為爭執，核亦無據，均無可採。㈤綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人為裁罰處分前，未予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條之規定。㈡被上訴人依食安法行為數認定標準第2條第2款規定，以食物之品項作為認定行為數之基準，然卻未說明其理由，亦未說明何以不依該條之其它款項等較有利上訴人部分為認定依據。另上訴人於原審業已說明，有些商品屬於賣場甫退貨之食品，其在退貨前可能已經逾期，然為上訴人所不知，且上訴人員工連同負責人僅4個人，實際僅有2名內勤人員，上訴人需依現有人力安排工作，故對於部分逾期商品，並無故意及過失。況如被上訴人於查獲時即給予上訴人陳述意見之機會，上訴人即可清查並提出賣場退貨紀錄，以釐清其何時退貨、逾期商品之數量等，可較為正確判斷上訴人是否有故意過失，原判決就此並未加以調查，逕以查獲之品項眾多、重量很大、部分產品逾期很久等，據以認定上訴人有故意過失，當難認已備理由或已盡調查義務。㈢被上訴人未調查上訴人為何有逾期的商品在公司內之具體原因，僅單存以查扣之逾期食品，直接認定有「貯存」逾期食品之行為，對於食安法行為數認定標準第4條規定之事項，全未予斟酌，其裁罰顯非適法。又行政法院審查行政處分是否合法，非僅以其是否正確適用法條為斷，於行政機關有數個選項時，應審酌其處分是否符合最小侵害原則，故判斷裁罰與公益之衡平時，應就行為之動機、手段、違反義務之程度及所生損害為整體考量，此亦為食安法行為數認定標準第4條規定之意旨。原判決以刑事罰之角度來看待食安法行為數認定標準之規定，僅以被上訴人在該標準第2條各款所列選項中，選擇其中一項，即認定其行政處分合法，而忽略該條規定之精神及重要性，其見解即難令人認同。㈣被上訴人既以品項為認定行為數之基準，則各品項應各自獨立判斷其行為之構成要件及可責性，不應將所有品項混為一談，但被上訴人及原判決僅以上訴人遭查獲品項有31項、重量達6,830公斤、最久逾期食品有3年等理由，來認定上訴人之各項責任要件已成立，並以之認定行為數，進而每件一律裁罰6萬元，原判決顯有應調查之證據未予調查、判決不適用法規、理由矛盾等違誤等語。
六、本院查：㈠被上訴人之代表人原為 朱立倫 ，107年12月25日改由侯友宜
擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：
1.按食安法第15條第1項第8款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……逾有效日期。……」第44條第1項第2款及第2項規定「（第1項）有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……違反第15條第1項、第4項或第16條規定……。（第2項）前項罰鍰之裁罰標準，由中央主管機關定之」第55條之1規定「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之。」食安法行為數認定標準第1條規定：「本標準依食品安全衛生管理法（以下簡稱本法）第55條之1規定訂定之。」第2條規定：「依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：不同日之行為。不同品項之物品。不同場所之行為或物品。……。」第4條規定：「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：違反之動機及目的。違反之手段。違反義務之影響程度。違反義務所致之所生危害及損害。」準此，逾有效日期之食品或食品添加物不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。苟有上開行為，即屬違反食安法第15條第1項第8款之規定，主管機關即得依同法第44條第1項第2款規定予以裁罰。至其違反行為數之認定自應依食安法行為數認定標準為之，自不待言。
2.經查，上訴人從事食品輸入，係食安法第3條第7款之食品業者，為該法之規範對象，被上訴人於105年12月13日在上訴人設立所在地，查獲其有未將逾期產品與未逾期產品予以區隔而混合放置之情形，系爭逾期產品，合計31項，重達6,870公斤等情，乃原判決依法所確定之事實。從而原判決據以認定上訴人有違反食安法第15條第1項第8款規定之行為，維持被上訴人依同法第44條第1項第2款規定之裁罰處分，自無違誤。
3.上訴人主張被上訴人為裁罰處分前，未予其陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定。惟查，本案係於105年12月13日查獲，上訴人之代表人已於同年月20日至被上訴人所屬衛生局接受訪談，亦有該日之訪談紀錄在卷可稽，足證被上訴人並非未予上訴人陳述意見之機會，上訴人此項主張，委無足取。食安法行為數認定標準係依食安法之授權而訂定，其第2條亦就判斷基準為規定，被上訴人以之為本件行為數之認定依據，自屬有據；而該標準第2條所定之判斷基準有6款，其適用標準應依個案具體事實為決定。而原判決已論明系爭逾期產品係上訴人輸入後寄賣於各通路商品之退貨，衡諸商業慣例，通路退貨應以逐項逾期未銷售完成品項商品為限，要無囤積大量逾期商品1次退貨之可能，系爭逾期產品重達6,870公斤，顯係基於諸多通路之多次退貨，苟循食安法行為數認定標準第2條第3款規定，以貯存地點同一而認定出於貯存之一行為，顯然悖離現實；被上訴人以同條第2款之基準，寓有以逾期品項數認定為通路退貨次數，再轉據為退貨後予以貯存行為次數之意旨，合於商業慣例，具有合理正當性。足認原判決業已說明其何以依食安法行為數認定標準第2條第2款規定，而不依同條3款規定作為認定行為數之基準之理由，上訴人指摘其未說明其何以依食安法行為數認定標準第2條第2款規定之理由；亦未說明何以不依該條其它較有利上訴人之款項為認定依據之理由，且適用法規顯有錯誤等語，顯屬誤會。
4.原判決又以上訴人從事食品輸入業務之經營，為食安法之規範對象，自知食品經通路退貨時，應予區隔是否逾有效期日而分類另為利用或銷毀，並遵循食安法所應必備之管控流程及模式，將逾有效期日之食品定期銷毀；並因系爭逾期產品重達6,870公斤，逾期有長達3年者，據以認定上訴人從事食品輸入有相當規模及時程，然直至言詞辯論終結前，均未能提出物流倉管紀錄以資比對所貯存食品之退貨日期，亦無任何銷毀清理計畫，顯見其放任過期食品置於其實力支配之貯存，乃明知並有意實現食安法第15條第1項第8款之客觀構成要件，而具故意之主觀責任條件。不採上訴人所為其因人力欠缺致貯存過期食品，並無故意或過失之主張，符合一般社會通念，並與經驗法則無違。上訴人執詞指摘原判決僅憑系爭逾期產品數量重大即認定其故意，難認已備理由或已盡調查義務云云，亦非有據。
5.原判決既認定系爭逾期產品共31品項，且上訴人亦陳稱其對品項數量不爭議，則原判決以被上訴人據以認定上訴人之違反行為共31次，並均按法定最低罰鍰額度裁罰，已將行為數之認定及裁罰內容結合處理，俾求得國民健康維護與行為人惡報制裁間之衡平，符合食安法第44條第2項及第55條之1之立法目的，並未重複評價致失比例原則，亦無不合。上訴人主張原判決僅以上訴人遭查獲品項有31項、重量達6,830公斤、最久逾期食品有3年等理由，來認定上訴人之各項責任要件已成立，並以之認定行為數，進而每件一律裁罰6萬元，原判決顯有應調查之證據未予調查、判決不適用法規、理由矛盾等違誤等語，亦無足採。
㈢綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實
認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年4月25日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官劉介中法官黃淑玲法官林欣蓉法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國108年4月26日
書記官莊俊亨