裁判字號：最高行政法院108年裁字第636號裁定
裁判日期：民國108年04月25日
裁判案由：菸害防制法
最高行政法院裁定
108年度裁字第636號上訴人久隆物流有限公司代表人 蔡桂華 訴訟代理人 周振宇 律師被上訴人高雄市政府衛生局代表人 林立人 上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國107年12月11日高雄高等行政法院107年度訴字第86號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、緣衛生福利部國民健康署（下稱衛福部國健署）認上訴人輸入之「君主香菸6毫克20支」菸品（下稱系爭菸品），在包裝最大外表面積處印製香菸濾嘴構造圖並以英文標註各構造部位名稱及「CHARCOALRECESSEDFILTER」（中譯：活性碳嵌入式濾嘴）字樣（下稱系爭文字及標示），涉有違反菸害防制法第6條或第9條規定情事，遂於民國106年6月20日發函轉送被上訴人查處。案經被上訴人通知上訴人陳述意見後，仍認上訴人違反菸害防制法第6條規定，乃依同法第24條第1項規定，以106年9月13日高市衛健字第10636804400號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並限期3個月內回收。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴意旨雖主張：㈠我國菸品標示上，對於標示有濾嘴、焦油及尼古丁含量多寡，均不會遭行政機關認定產生「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」之觀念，卻因系爭菸品實際上存有活性碳濾嘴，並標示於產品外觀上，即遭認定為產生「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」之觀念，此間司法審查之客觀標準為何？是否純係憑藉行政機關之認定，而一味附和之？或係有何實質判斷之審查基準？業經上訴人於原審審理時屢屢爭執，原判決未加以列示，亦未詳予說明審查與判斷之內涵，僅空言泛稱菸害防制法第6條之規範方式得以事後司法審查，顯有判決不備理由之違背法令。原判決固稱菸害防制法第6條規範內容，足以使人民預見規範本旨，並由司法機關事後審查，然立法機關實際上未將何種文字或標示之內容，將「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」各種情狀加以明確化，進而必然將產生何種標示係「可能使人誤認」？誤認之可能性程度為何，始達於法律處罰標準？等情，均未明確，實難令人知悉何種行為將違反菸害防制法第6條之禁止規範，且將使行政機關得以任意解釋法令，強加不利益於人民，自難認合於法律明確性原則之本旨。㈡菸害防制法第6條以不得使用淡菸、低焦油作為「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」之例示性規範，細繹淡菸、低焦油均係針對菸品性質之形容詞，並非針對菸品本身成分之標示或說明，且菸酒管理法及菸害防制法第7條均要求菸商必須將焦油及尼古丁成分標示於菸品外包裝上，準此，結合菸害防制法第6條及第7條規定，堪認遭菸害防制法所禁止之文字或標示，係會令人產生錯誤認知之形容性文字或標示，然對於單純標示菸品成分之客觀性描述，應非屬禁止之列，較符菸害防制法之規範本旨。合併菸酒管理法第31條與菸害防制法第6條及第7條規定，可知若禁止於菸盒上標示活性碳濾嘴，係屬於違反菸酒管理法第31條之違章行為，若依原判決之理由，則於菸盒上標示活性碳濾嘴，係屬於違反菸害防制法第6條之違章行為，此種情狀產生法律適用之衝突，自應循比例原則及合憲性解釋方式加以判斷法規適用之順序，較為妥適，且為充分辨明菸品之內容，藉以保障人民撿擇菸品時得以充分判斷菸品對於健康之影響，進而滿足保障人民健康之目的及人民對於菸品內容知的權利，自應肯認依據菸酒管理法第31條標示菸品主要成分之客觀描述，不構成違反菸害防制法第6條之處罰情事，較符憲法第11條、菸酒管理法第31條及菸害防制法第6條之規範目的，從而上訴人本於菸酒管理法第31條於菸盒上標示主要成分活性碳濾嘴，當屬適法。原判決刻意忽略上訴人本於憲法第11條、菸酒管理法第31條所為之主張，顯有違誤。又原判決全未說明何以上訴人本於菸酒管理法第31條標示主要成分即活性碳濾嘴，係違反菸害防制法第6條之行為，亦未說明菸害防制法第6條與菸酒管理法第31條於本案所發生法規範適用衝突之順序及解釋方式，顯有判決不備理由之違背法令。㈢上訴人於訴願時曾主張，並經訴願決定書採認：「活性碳濾嘴經相關醫學報告已一再證明並無法降低菸品對健康之危害，僅係造成吸菸者癌症型態之轉變」等語，且由一般人民普遍得以接觸之網路資訊中，同樣可以獲悉活性碳濾嘴無從減輕菸害之資訊，堪認一般人民已足以藉由網路探知醫學發展，而獲悉活性碳濾嘴無法降低菸品對健康之危害，僅係造成吸菸者癌症型態轉變之情事，準此，人民既得以明確知悉活性碳濾嘴對於吸菸者之健康無所助益，豈會產生誤認吸菸無害健康或危害輕微之結果，原判決就此未詳加推求，亦未說明上訴人此主張不可採之理由，即為不利於上訴人之判斷，顯有違反證據法則、證據上理由矛盾及違反經驗法則與論理法則之違背法令。香菸濾嘴無法減少香菸對於健康之傷害，其目的僅係調整香菸之辛辣感，且因應不同消費者之需求，因而製作不同種類濾嘴之香菸，濾嘴種類係區隔產品性質之基本項目，若不標示濾嘴種類，則消費者無從辨識各菸品之實質差異，準此，足徵系爭菸品標示活性碳濾嘴之圖樣及文字，均係使消費者知悉系爭菸品本質為何，尚非出於使人誤認吸菸無害健康或危害輕微之目的而標示，原判決未敘明上訴人所主張濾嘴對於健康無所助益，僅係香菸種類之標示，有何不可採之情事，顯有判決不備理由之違法。㈣上訴人所銷售之系爭菸品外盒上標示之活性碳濾嘴圖樣及文字，純係說明產品組成材料為何，尚非「虛構系爭菸品原先未存有之內含物」或「以形容詞描述、說明、隱喻或暗示系爭菸品」藉以使消費者產生系爭菸品無害健康或降低健康危害之認知，自難認系爭菸品有何致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之標示；又有吸菸行為之菸品消費者均知悉活性碳使用於菸類產品之功能，在於去除異味，而非去除毒性物質，且濾嘴標示係產品種類之區分，不可能單純觀察活性碳濾嘴之標示，而產生系爭菸品對健康無危害或危害較輕之認識；非吸菸者因我國行政機關反覆宣導吸菸有害健康之理念，且此一觀念復因公共場所禁菸，而更加強化，殊難想像非吸菸者會因單純標示活性碳濾嘴，而誤信此類菸品對健康損害較小。原判決徒以系爭菸品外包裝標示有活性碳濾嘴，而認為易使消費者與日常生活中常見之活性碳相關商品聯結，誤認該濾嘴具有去除菸煙中所含毒性物質，達到降低對健康危害之功能，卻未有任何證據加以佐證人民產生誤認之情事，即以臆測認定事實，顯與經驗法則、論理法則及證據法則有所違背。再者，原判決以系爭菸品上活性碳濾嘴以文字及圖樣標示，且標示面積較大為由，作為系爭菸品具有可罰性之理由，惟菸品防制法第6條之規範，在於文字或標示之內容是否可能使人民產生誤認，而非繫於標示之語文種類、面積大小及是否以圖示標明等情，原判決卻將系爭菸品上活性碳濾嘴之語文種類、面積大小及有無圖示作為論述系爭菸品違法性之理由，亦有未恰。㈤上訴人於原審審理時業已舉證說明市面上多款菸品存有活性碳濾嘴標示，且除卻系爭菸品，其餘存有活性碳濾嘴標示之菸品均未受處罰之事實，為被上訴人所不爭執，則上訴人處於此一客觀環境下，殊難期待上訴人對於菸品外盒上標示活性碳濾嘴之行為係違反菸害防制法第6條規定有所認識，自有規範認知之期待不可能，若仍以菸害防制法第6條處罰，不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。又上訴人及其餘各菸商因知悉菸酒管理法第31條，要求菸商必須標示菸品主要成分，而由上訴人及各菸商將活性碳濾嘴標示於菸品外盒上，確屬遵守法令之信賴行為，現人民信賴國家機關所頒布之菸酒管理法第31條而為相應行為，自應受誠信原則之保護，而不應以菸害防制法第6條所涉處罰規定相繩。原判決恝置上開情事，顯有違反期待不可能原則及誠信原則之違法。㈥衛福部國健署為國家機關，其於菸品成分資料網上所刊載之內容，應推定為具有適法性之內容，從而由菸品成分資料網明確以中英文對照方式，記載系爭菸品成分包含活性碳，必使民眾產生系爭菸品內含活性碳或標示系爭菸品具有活性碳之成分，非法律所不許，否則若認活性碳濾嘴之記載將產生誤導民眾對菸品危害之認知，豈有可能由衛福部國健署將之公諸於網頁廣泛傳播，使民眾得以共見共聞之理，準此，殊難肯認於菸盒上標示活性碳字樣屬於違反菸害防制法第6條規定之行為，原判決就此主張，全未敘明不可採之理由，顯有判決不備理由之違法。㈦菸品市場上菸商銷售使用活性碳濾嘴之菸品時，多會使用「CHARCOALFILTER」（譯：活性碳濾嘴）作為標示，有金鹿香菸（GOLDENDEER）、今來馬香菸（GOLDENHORSE）、楓天藍85特級香菸（GOLDMAPLE）、新加坡沙垻士香菸（SYABAS）、雲門香菸（RUNMEN）及鑫選香菸（CHOOSE）之照片可稽，亦有直接使用活性碳濾嘴之中文標示，如臺灣菸酒股份有限公司所製造之樂迪-紅20支香菸，甚至將活性碳濾嘴作為產品名稱之一部，如國際金橋活性碳濾嘴香菸，亦有於包裝正面標示「CHARCOALFILTER」（譯：活性碳濾嘴），同時於煙盒側面使用圖示之金鹿香菸，更有將活性碳濾嘴作為產品名稱之一部，併標示「Advanced
FiltrationSystem」（譯：高階過濾系統）之勝利圓角包9號香菸20支裝活性碳濾嘴香菸，堪認非單純僅有上訴人使用「CHARCOALFILTER」（譯：活性碳濾嘴）作為標示。再者，由煙盒各種關於活性碳濾嘴之標示，使人民產生認知之程度，或有不同，上訴人煙盒上所使用之標示，係以英文說明活性碳濾嘴之位置（除卻CHARCOALFILTER字樣，即為一般香菸之外觀），而多數品牌是以中文標示，衡諸我國人民英文閱讀能力良莠不齊，或有不知「CHARCOALFILTER」為活性碳濾嘴之人，從而無法理解上訴人於煙盒上記載之英文標示，而直接以中文標示活性碳濾嘴於煙盒上，甚至將活性碳濾嘴作為產品名稱之菸品，我國人民更容易瞭解以中文記載之意思，其影響程度更為廣泛，亦有明確標示「Advanced
FiltrationSystem」（譯：高階過濾系統）之菸品，歷來行政機關均認影響程度較為廣泛之中文標示活性碳濾嘴及明確標示「AdvancedFiltrationSystem」（譯：高階過濾系統）之菸品，無處罰必要，反認上訴人單純以英文標示「CHARCOALFILTER」具有可罰性，顯然輕重失衡，自有未洽。
綜上，上訴人於銷售系爭菸品前，即知悉衛福部國健署之菸品成分資料網明確登載系爭菸品存有活性碳之資訊，而信賴登載系爭菸品內含活性碳為合法行為，復本於市場上商品同類標示者眾多，且居於國營事業地位之臺灣菸酒股份有限公司仍有相同行為，均未受罰，復佐以菸害防制法第6條藉由高度抽象之不確定法律概念為規範內容，實難遽認上訴人得以明確知悉菸害防制法第6條規範所禁止事項包含於菸品外盒標示活性碳濾嘴之圖樣及文字，本於行政罰法第8條規定，實有減輕或免除處罰之必要，原判決未適用行政罰法第8條減輕或免除上訴人之處罰，亦有違誤等語。
四、惟查原判決理由已論明：㈠菸害防制法第6條第1項所規定「其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」即屬有待價值補充之評價性、規範性的不確定法律概念。對照菸害防制法第1條前段既已明確揭示其立法目的在於「防制菸害，維護國民健康」，以及立法者以菸害防制法第6條第1項作為落實上開立法目的對於菸品製造及輸入業者在菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示所為限制。故該規定之意義自前揭立法目的與法體系整體關聯性觀點並非難以理解，且經由菸害防制法第6條第1項已明定之例示性文字，菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示是否屬於法律所欲規範之對象，尚非製造或輸入菸品業者所不能預見，該條所使用之前揭不確定法律概念亦非不可經由司法審查加以認定及判斷，故菸害防制法第6條第1項所為前揭規定自與法律明確性原則無違；是上訴人主張該條規定違反法律明確性原則云云，並不可採。從而，若菸品製造及輸入業者有違反該條文所課行政法上義務之行為，且係出於故意或過失者，即應依菸害防制法第24條第1項規定予以處罰。上訴人所輸入之系爭菸品在包裝盒最大外表面積處印製有系爭文字及標示，而系爭文字及標示包含香菸構造圖示，並標註「VENTILATIONCHAMBER」「LASERPERFORATION」「CHARCOALFILTER」「ACETATEFILTER」等各構造部位名稱，香菸構造圖示下方另以較大字體標示「CHARCOALRECESSEDFILTER」（中譯：活性碳嵌入式濾嘴）字樣，且系爭文字及標示已約占包裝盒最大外表面積之一半等情，此觀卷附系爭菸品照片即明，足見系爭文字及標示之位置及所占面積均屬顯著，為消費者一望即可發覺。而系爭文字及標示特別將系爭菸品各部位構造中之「CHARCOALFILTER」，再以較大型字體之「CHARCOALRECESSEDFILTER」標註在其構造圖示下方，且其使用國際通用之英文標示，並非罕見之外國語文，目的無非係欲促使菸品消費者注意系爭菸品採取此種「活性碳嵌入式濾嘴」之構造。上訴人雖主張：被上訴人刻意曲解活性碳於系爭菸品之功能，並憑藉臆測推論系爭菸品外包裝標示有活性碳濾嘴，將使消費者產生誤認降低對健康危害之功能，背離通常經驗法則云云。然所謂經驗法則，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言；凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之。是被上訴人抗辯：活性碳廣泛應用於日常生活中作為氣相吸附、溶劑回收、空氣淨化等作用，活性碳具有脫臭、空氣淨化效果屬於一般大眾所普遍認知之社會通念等情，核符一般民眾由社會生活累積經驗歸納所得之經驗法則。而系爭文字及標示欲促使菸品消費者注意系爭菸品採取此種「活性碳嵌入式濾嘴」之構造，與前揭一般民眾對於活性碳之社會通念相結合，自已足以造成如同「淡菸、低焦油」等用語般可能致人誤認吸食該種菸品無害健康或危害輕微之效果。故被上訴人認定系爭菸品包裝標示有菸品「活性碳濾嘴」構造圖示，其特別於菸品外包裝最大表面積標示其使用活性碳濾嘴，並進一步標示分析該濾嘴結構，顯然傳達出使用者所吸入之菸草化學煙霧成分，將經過該活性碳濾嘴之吸附、淨化及過濾之訊息，易使消費者誤認使用該配有活性碳濾嘴之系爭菸品，對健康所造成之危害較一般濾嘴菸品輕微等情，亦符合論理法則。從而，被上訴人認定系爭文字及標示屬於菸害防制法第6條第1項所定「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，核無違誤。觀諸原處分所載之違法事實，足見原處分主要係基於系爭文字及標示所傳達之意義，輔以系爭文字及標示印製之位置及圖示大小作為認定之依據，再據以涵攝菸害防制法第6條第1項法定構成要件，自難認原處分之理由構成對於上訴人有何無合理正當事由之差別待遇；且被上訴人依菸害防制法之規定，對於在菸品所使用之文字及標示予以管制，與達成菸害防制法之立法目的間，具有合理之聯結關係，故原處分難認有何違反平等原則、不當聯結禁止原則及處罰法定原則。至被上訴人審理中所提出關於外文標示之補充答辯理由，無非均係針對上訴人所提出準備書狀中關於外文標示方式之相關主張加以回應，並未改變原處分以前揭方式認定上訴人違反菸害防制法第6條第1項法定構成要件之理由。㈡上訴人既以輸入菸品販售作為其營業項目，即應善盡其依菸害防制法所負前揭行政法上義務，是其代表人、管理人或實際行為之職員本應注意其所輸入之菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。其代表人、管理人或實際行為之職員在輸入系爭菸品之交易過程中，就所輸入系爭菸品之包裝盒上以大面積印製有前揭可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，主觀上應有所認識，是其對於系爭菸品違反前揭文字及標示之限制，縱非故意，亦難謂毫無過失。從而，依行政罰法第7條第2項規定，仍應推定為上訴人之過失。故被上訴人認定上訴人違反菸害防制法第6條第1項規定之違章行為明確，而依同法第24條第1項規定加以裁罰，自屬有據。㈢商品標示固為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，然為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制；菸害防制法第6條第1項所為上開規定即屬立法者為落實「防制菸害，維護國民健康」之立法目的對於菸品製造及輸入業者在菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示所為限制，均已如前述，故系爭菸品縱欲在其包裝盒標示產品成分及組成方式，仍應受菸害防制法相關規定之限制。觀諸商品標示法第2條規定：「……商品標示，除法律另有規定外，依本法規定為之。」足見商品標示法就商品標示而言僅屬於普通法，菸品之標示既於菸害防制法定有如該法第6條第1項之特別規定，基於特別法優於普通法之原則，自應優先適用菸害防制法之規定。而消費者保護法第1條第2項規定：「有關消費者之保護，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律。」同法第7條第2項規定：「商品或服務具有危害消費者生命、身體、健康、財產之可能者，應於明顯處為警告標示及緊急處理危險之方法。」足見消費者保護法關於商品標示之規定著重在揭露商品對於具有危害消費者生命、身體、健康、財產之風險，並未對於菸品標示應避免造成消費者對於商品功能之誤認有所明文，故關於菸品所使用文字及標示之限制，依該法第1條第2項規定，自應適用菸害防制法之規定。由上開文義解釋及體系解釋以觀，自難謂菸害防制法之上開規定與商品標示法及消費者保護法有所背離。觀諸上訴人所提出其他廠牌菸品包裝盒照片，其他品牌菸品固亦標示「CHARCOALFILTER」等文字，然除「Victory」品牌菸品附有圖示並標示「AdvancedFiltrationSystem」以外，其餘品牌菸品或僅以近似底色、或較小字體、圖示，或僅標在菸品側標位置，標示「CHARCOALFILTER」字樣，顯與上訴人輸入之系爭菸品以較大型文字佐以大面積香菸構造圖之標示方式不同。且按本院93年判字第1392號判例，縱使其他品牌菸品容器上所印製文字及標示涉有違反菸害防制法第6條第1項規定，尚未經主管機關查處裁罰，上訴人在系爭菸品容器上印製系爭文字及標示，既已違反菸害防制法第6條第1項規定，被上訴人即應依同法第24條第1項加以處罰，依上開說明，上訴人自不得以其他類似個案未經處罰為由主張免責。依行政罰法第8條、第18條第1項及第3項規定，行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，並不得免除行政處罰責任。至於按其情節得減輕或免除其處罰者，須限於行為人有具體特殊情況之正當事由存在，導致其無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微，始足當之，並非法定審酌裁量罰鍰事項均得作為其減輕或免除處罰之正當理由。由上訴人所提出市場上其他品牌菸品之包裝照片以觀，或僅以近似底色、或較小字體、圖示，或僅標在菸品側標位置標示「CHARCOALFILTER」字樣，顯與上訴人輸入之系爭菸品以較大型文字佐以大面積香煙構造圖之標示方式不同等情，業如前述，上訴人實難主張此屬導致其無法得知法規範存在之具體特殊情況。又基於權力分立原則，立法機關基於行政權彈性、應變之性質，授權行政機關為追求個案正義，而賦予行政機關法定裁量權，原則上行政法院須予以尊重。是行政法院對行政機關裁量處分之司法審查範圍，限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。本件所涉菸害防制法既已實施多年，菸品所造成健康及生命之危害，業經醫學證實，世界衛生組織甚至通過菸害管制框架公約，予以管制，故上揭對菸品包裝之文字及標示之限制，係藉以減少菸品包裝所可能造成降低對菸品危害之警覺，而與國民健康有重大關係，是菸害防制法第24條第1項基於達成保障國民健康之立法目的，乃對未按法定方式標示者，制定最低裁罰金額1百萬元之規定。衡酌上訴人既為菸品輸入業者，本應善盡其菸害防制法所規定之行政法上義務，且違規行為人應受責難程度情狀，僅可為法定罰鍰金額範圍內之裁量審酌事項，亦難據為罰鍰酌量減輕或免除處罰之具體正當事由。則被上訴人審酌上開諸情，及上訴人尚無得減輕或免除其罰鍰之事由，於法定裁量權範圍內，以原處分裁處上訴人最低罰鍰金額1百萬元，並限期3個月內回收，要難認有逾越權限或濫用權力，以及違法裁量之情事存在，依前揭說明，原審爰予尊重等語，即已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國108年4月25日
最高行政法院第四庭
審判長法官鄭小康
法官劉介中法官帥嘉寶法官林樹埔法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國108年4月25日
書記官徐子嵐