裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第159號判決
裁判日期：民國98年06月23日
裁判案由：就業服務法
高雄高等行政法院判決
98年度訴字第159號原告青華國際有限公司代表人甲○○被告高雄市政府代表人乙○市長訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年1月21日勞訴字第0970031284號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分超過新臺幣150萬2,000元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二十分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：被告以原告為訴外人即雇主 譚倫輝 及印尼籍外勞MASPUPAHSITI（下稱M君，護照號碼：M0000000）辦理就業服務業務，自民國95年2月起至96年7月止，自M君之薪資收受規定標準以外之費用，合計新臺幣（下同）15萬3,600元，違反就業服務法第40條第5款，依同法第66條第1項規定，裁處原告10倍罰鍰計153萬6,000元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）M君簽立之「外國人入國工作費用及工資切結書」（下稱入國切結書）第4點關於「並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用」之規定，預為排除法律行為之法律責任，顯違背經濟自由及經濟發展之公共秩序，依民法第72條規定，自屬無效。且該條規定與同入國切結書第5點(一)(二)(三)規定相互矛盾，並與事實不符。又本件原處分及訴願決定引用行政院勞工委員會（下稱勞委會）基於前揭違背公共秩序之入國切結書所為91年10月7日勞職外字第0910205963號函，其處分內容自亦違背公共秩序，依行政程序法第111條第5款規定，無效。且勞委會前揭函釋，性質上屬「解釋性行政規則」，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官，不拘束法院，法官審判時仍應依其確信之判斷，依據法律表示合法適當見解。
（二）M君入境前親簽之中、印尼文對照授權書，其內容所載之「分18月，每月償還新臺幣1萬0,300元」，係包含給付臺灣仲介即原告之2年期間服務費、償付國外貸款（含保證金）及償還墊借款，此不但是M君入境時已知悉之應付款項，且亦載明於M君攜帶入境之「應付款同意書」。而該同意書右上角並附有印尼仲介公司在臺灣地區代理人之銀行帳戶即臺灣中小企業銀行北鳳山分行戶名 林劉鈺 ，帳號00000000000。另為免M君對每月之應付款項分項支付之繁瑣等原因，原告應收之服務費亦匯入前揭林劉鈺帳戶，原告再與林劉鈺結算，故除服務費外，其餘原告均未過問。前揭情形原告於將M君交付雇主時，均有向雇主及M君解說，此有利於原告之情形，被告沒有詳查，有違最高行政法院75年判字第309號判例意旨。且原處分所指15萬3,600元既係按月匯至印尼仲介公司在臺代理人之林劉鈺帳戶，原告並無代收或代扣此筆金額。被告未明確指述原告有向M君直接或如何收受規定標準以外之費用，即認違反就業服務法第40條第5款規定，有違明確性原則之要求。
（三）依M君親簽並經其本國驗證之「入國切結書」及「看護工所得薪資及應付其它費用計算表」（下稱看護工費用計算表），可知M君應繳付而由印尼仲介公司先行墊付之仲介費、招募及作業費共4萬9,787元（分15期，每期還4,703元)、保證金每期3,000元（共15期）及臺灣仲介3年之服務費（第1年每月1,800元、第2年每月1,700元、第3年每月1,500元），均是M君同意支付且匯入印尼仲介公司在臺代理人之帳戶，此係M君自主處分財產之行為，與原告無關。並系爭款項包含於M君入境前簽署之授權書中，自與勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函無牴觸。
至原告雖有於97年6月26日以M君名義匯款13萬6,400元至戶名：SALI、帳號：00000000000號，惟此係原告恐遭被告巨額裁罰，所不得不之作為，其乃原告自行墊款匯出，自不能與原告是否有收受系爭款項等量齊觀，被告逕認原告有收受系爭款項之事實，誠屬率斷。
（四）訴外人「林劉鈺」設於臺灣中小企業銀行之北鳳山分行之上開帳戶，係由持志國際事業有限公司負責人丙○○所使用，而本件M君所支付之上述款項，訴外人丙○○扣除應給付原告之服務費後，餘由訴外人丙○○予以運用處理。惟被告竟以訴外人林劉鈺係原告代表人之母親，且與原告代表人同一戶籍為由，逕認系爭費用既匯入訴外人林劉鈺帳戶，即等同匯入原告代表人帳戶。此種消極迂迴方式之推定，自不能證明其所說為真，亦與最高行政法院39年判字第2號判例、71年度判字第461號判決意旨有違。
（五）原告代表人對系爭款項並不知情，已獲檢察官不起訴處分在案，有臺灣苗栗地方法院檢察署97年度偵字第5750號、98年度偵字第511號不起訴處分書為證。且依最高行政法院39年判字第2號判例及71年度判字第461號判決意旨，原告既否認有向M君收取規定標準以外之費用，被告若認原告有收取該費用，應由被告舉證。退萬步言，縱有積極證據證明原告有收取之情，除扣除被告認原告依法得收取之服務費3萬1,800元（1,800元×12期＋1,700元×6期＝3萬1,800元）外，另每期6,703元（包括管理費每期265元、銀行貸款每期4,438元及保證金每期2,000元，總計每期6,703元)共15期之10萬0,545元，有記載於入國切結書及所附之看護工費用計算表內，依勞委會95年9月4日勞職外字第0950508675號函，原告係有權代收、代扣。另M君係於95年1月11日入境，依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條第1項第1款及第2項規定，原告尚有權預收3期服務費，即應再扣除2期之服務費3,400元（1,700×2＝3,400），亦即本件據以核算10倍罰鍰之金額應不逾4萬9,655元（即185,400－31,800－100,545－3,400＝49,655），非被告認定之18萬5,400元等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）本件原告向M君收取18萬5,400元之事實，有訴外人即雇主譚倫輝及M君之談話紀錄、M君之薪資表（即同意書）所列「應扣金額」及匯款收執聯等為證。然原告得收取之費用僅服務費1項，故扣除服務費外原告有收取規定標準以外之費用共15萬3,600元之事實明確。
（二）又原告所稱之授權書，僅明列授權人及雇主譚倫輝之姓名，此外並未記明被授權人、約定匯款之對象及帳戶號碼，實難認定該授權書為真實，更難執為收費之依據。縱原告出具之M君授權書為真實，因M君在國外發生之費用（含借款），應由「入國切結書」認定，而該切結書所載之債權人「中國信託商業銀行」並未授權原告收取是項費用，更遑論M君於該行並未有金錢借貸關係。原告自不得以該授權書作為扣款代收之依據。原告既無法律上之依據，其向M君收取是項費用，顯係收受規定標準以外之費用。另訴外人林劉鈺為原告代表人甲○○之母，自82年至93年間，多次任職於持志集團所屬人力仲介公司，且與甲○○均設籍於同戶，可認渠等為一共同行為結構，亦可證原告主張顯係推卸之詞，不足採信。
（三）原告於97年6月26日匯款13萬6,400元至戶名SALI，帳號00000000000之帳戶，與M君經其輸出國驗證之入國切結書所載「來華工作有關借款之償還方式，分15期，每期4,703元，債權人為中國信託商業銀行。」顯不相符。且中國信託商業銀行亦函復M君於該行並無任何紀錄。均顯示與勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函不符，原告之違規事實明確。
（四）原告主張預收2個月服務費部分，原告必須證明與外勞有約定。又臺灣苗栗地方法院檢察署97年度偵字第5750號案，原告代表人雖獲不起訴處分，惟該案係刑事案件，與本件行政罰無關等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告97年8月27日高市府勞三字第0970044340號裁處書及勞委會98年1月21日勞訴字第0970031284號訴願決定書附卷可稽，洵堪認定。本件之爭點在於原告對M君有無違反就業服務法第40條第5款收取超過規定標準費用情事，及超收之金額若干。爰分述如下：
（一）按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：......五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項分別定有明文。又「（第1項）營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9日後取得入國簽證者：第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。......（第2項）前項費用得預先收取，最長以3個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」為依就業服務法第35條第2項授權訂定之私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條所明定。再按「本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請查照並轉知所屬知照。一、......三、茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：......（四）有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。......。」「修正『外國人來華工作費用及工資切結書』為『外國人入國工作費用及工資切結書』，並自93年9月1日施行。」復分別經勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號及93年6月25日勞職外字第0000000000A號函釋示在案。查上述私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條，乃合於授權意旨之細節性規定，本院自應予以援用。另就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國內仲介業者巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。而上述勞委會函釋乃勞委會本於上級主管機關地位，為利下級機關業務之執行，所為闡明法規原意之行政規則，本院亦得予以援用。
（二）經查：
（1）本件之M君每月薪資為1萬5,840元，加班費2,112元，依仲介公司提供之林劉鈺帳戶匯入1萬0,300元，餘款則以現金或存入郵局方式支付。而上揭款項匯至仲介公司持志集團 黃盛境 指定之林劉鈺帳戶（帳號：00000000000，臺灣中小企業銀行北鳳山分行），又原告並無提供繳款予中國信託商業銀行之證明等情，業據雇主譚倫輝於97年7月7日談話紀錄中陳述甚明。另M君亦於97年7月7日被告調查時陳稱：
「我的雇主每個月給付我1萬5,840元，加班費2,112元，總額1萬7,952元，雇主再依照仲介公司交付給我們保存的薪資表所載應扣金額1萬0,300元×18月，按月匯款給薪資表上所列戶名：林劉鈺；帳號00000000000，剩下的薪資再以現金給我。」等語在案，有該等談話紀錄及匯款單附原處分卷可按。M君薪資中之18萬5,400元（即10,300×18），雇主既已依持志集團人員之指示匯入林劉鈺帳戶，則此等款項實際上並未支付M君一節，應堪認定。
（2）又查，原告與持志國際有限公司係屬合作關係，由持志國際有限公司在國外招募外勞，引進國內交由原告仲介予雇主，林劉鈺帳戶是由持志國際有限公司負責人丙○○提供一節，已經證人丙○○於本院審理中證述綦詳。又該「林劉鈺」係原告代表人甲○○及證人丙○○之母，則有臺灣苗栗地方法院檢察署97年度偵字第5750號、98年度偵字第511號不起訴處分書影本可按。原告與持志國際有限公司既屬合作關係，屬所謂持志集團之一員（詳上述不起訴處分書），並本件雇主譚倫輝復稱係依持志集團人員之指示而將M君每月薪資中之1萬0,300元匯入林劉鈺帳戶，而M君及雇主譚倫輝又係由原告為就業服務，且該帳戶係由原告代表人之兄即持志國際有限公司負責人丙○○所設立，帳戶名義人復為原告代表人之母，加以原告亦自承匯入之款項包含原告應收取之服務費，則此帳戶當係原告所能掌控，故原告空言指稱林劉鈺係印尼仲介公司在臺灣地區代理人，進而主張其無代收情事云云，核無可採。系爭匯入林劉鈺帳戶之款項，被告認屬原告所收取一節，應堪採取。而此乃被告依調查證據之結果所為之認定，並無以推測之詞予人處罰情事，是原告援引最高行政法院75年判字第309號判例、39年判字第2號判例及71年度判字第461號判決，主張原處分違法云云，尚無可採。並此更與原處分是否合於明確性原則無涉，原告另援引明確性原則，爭議原處分違法云云，亦無足採。
（3）另觀本件之入國切結書，其所附之「看護工費用計算表」固有關於銀行貸款（每期4,438）元及管理費（每期265元）之記載，合計數4,703元固即為入國切結書所載分15期每期應償還之金額，然此款項依入國切結書之記載，乃向中國信託商業銀行之借款，有入國切結書在卷可按，而經被告所屬勞工局以97年7月16日高市勞局三字第0970025870號函向中國信託商業銀行查核M君之繳納貸款資料，經該行以97年7月22日中信銀服務業字第97200035號函復該局，M君於該行並無任何紀錄等情，亦有該等函文在原處分卷足稽，故原告收取之上述款項，自難認其中含有該等貸款。再本件之入國切結書所附「看護工費用計算表」雖有保證金2,000元之記載，然於「看護工費用計算表」下復明白記載：「......保證金必須存入被指定銀行之勞工帳戶中，不得由雇主或仲介公司收取，在勞工合約期滿返國時結算。
」有該入國切結書可按，故原告收取如上所述之款項中，即難認有此等得合法由原告收取而應扣除之金額。另原告所稱之授權書，其上雖有授權人M君之簽名及墊借款項暨同意自薪資按月匯款之記載，然此授權書並無被授權人或第三人之資料，自無從作為原告有權收取系爭款項之依據。
是原告主張依勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函，上述款項係屬得合法收取之款項，應准扣除云云，自無可採。至原告另主張之勞委會95年9月4日勞職外字第0950508675號函係謂：「......仲介公司並應依切結書中所載之借款金額及償還方式收取......」，有該函在卷可按，惟依本件入國切結書之記載，其借款係向中國信託商業銀行所借貸，且經被告查核結果，M君於該行並無任何紀錄一節，已如上述，則原告就此等借款顯不合勞委會95年9月4日勞職外字第950508675號函所稱仲介公司並應依切結書中所載償還方式收取情事，故原告自難據之而謂其收取之款項包含入國切結書所載之借款。又本件並未以原告嗣後有匯款13萬6,400元至戶名SALI帳戶，而認定原告有超收費用之情，故原告執此為爭議部分，即因與結論無影響，而無再予論究之必要。
（4）又入國切結書第4點係約定「來華工作有關之借款：本人除同意以下借款於來華後代為收取外（請詳列債權人、項目用途及金額），並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用」，有入國切結書可按。查此定型化之約定條款，乃為防杜國內仲介業者巧立名目收取額外費用，明確外勞確實之借款金額及債權人，以避免爭議之約定，並無原告所稱預為排除法律行為之法律責任，違反經濟自由及經濟發展之情，故原告執民法第72條規定，對該條款為爭議，自無可採。至入國切結書第5點則是關於服務費、規費及其他費用之約定，核與上述第4點係關於借款之約定無涉，故原告以其等內容矛盾，為入國切結書第4點約定係屬無效之主張云云，亦無足採。況被告並未執此條款作為處分之論據，是原告此一爭議，自無從因之而為有利於原告之認定。
（5）再依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條第2項規定，同條第1項規定之服務費得預先收取，但最長以3個月為限。本件觀雇主依原告指示據以付款之同意書，其上應扣金額1萬0,300元部分，記載之期數共18期，而原告此收取之款項係含原告得收取之服務費一節，不僅已據原告陳明在卷，並經被告核認在案，且「仲介公司之前跟我收取1萬0,300元×18個月，沒有跟我收取第1年及第2年之服務費用。」「該3萬元項目沒收取，只每3個月收取1期服務費4,500元，自第25個月至第36個月」等情，亦分據M君及雇主譚倫輝於被告97年7月7日調查時陳述在卷，故原告每月收取1萬0,300元共收18期之款項係含原告得收取之服務費一節，應堪認定。又觀上述之同意書，其上不僅有M君之簽名，且第18期以後確無其他費用之扣除（同意書上第24期以後3期每月1萬元之款項，已經雇主譚倫輝陳稱並未收取）；又服務費乃國內發生之費用，則於法令規定範圍內，國內仲介業者與外勞間就服務費自得為預收之約定，再佐以雇主譚倫輝所為第3年之服務費是每3個月給付1次之情，足見原告與M君有為得預收服務費之約定，則依上述私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條第2項規定，原告主張被告認定其違法超收之款項，除被告已扣除之3萬1,800元（第1年為1,800元共12個月、第2年為1,700元共6個月）外，尚應再扣除得預收之2個月服務費共3,400元（即1,700×2），即堪採取。又被告已就原告有收受規定標準以外費用之情，加以調查及舉證，且經本院審認如上，除漏未扣除得預收之2期共3,400元服務費外，並無不合，已如上述，故原告再據最高行政法院39年判字第2號判例及71年度判字第461號判決，爭執被告未盡舉證責任云云，亦無足取。
（三）又按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。查原告為從事外勞仲介之私立就業服務機構，就法令所規定其得收取之費用範圍，本有注意義務，並為其所能注意，卻疏未注意，而收取超過規定之費用，則其有違反就業服務法第40條第5款規定之過失，即堪認定。至原告主張之臺灣苗栗地方法院檢察署97年度偵字第5750號、98年度偵字第511號不起訴處分書，係以原告代表人甲○○並非原告公司實際負責人，未參與仲介外勞業務為由，對之為不起訴處分，有該不起訴處分書影本在卷可稽，是與本件關於原告是否有違反就業服務法第40條第5款規定之認定無影響，故原告據其代表人已遭不起訴處分云云為爭議，亦無從因之而為有利於原告之認定。
六、綜上所述，原告確有違反就業服務法第40條第5款規定之超收費用情事，並有違反本條規定之過失，惟其超收之費用應為15萬0,200元（即被告認定之15萬3,600元，再扣除得預收之2期服務費共3,400元）。又被告係依就業服務法第66條第1項規定，對原告按超收費用金額裁處最低額之10倍罰鍰計153萬6,000元，則本件依就業服務法第66條第1項規定，裁處原告之罰鍰，於150萬2,000元（即150,200元×10）範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另被告裁處原告罰鍰超過150萬2,000元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分超過150萬2,000元部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年6月23日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國98年6月23日
書記官李建霆