裁判字號：最高行政法院94年裁字第1377號裁定
裁判日期：民國94年07月21日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院裁定
94年度裁字第01377號上訴人丙○○訴訟代理人乙○○被上訴人臺中縣政府代表人甲○○訴訟代理人 蔡慧玲 律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年12月24日臺中高等行政法院92年度訴字第865號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。是對於高等行政法院判決上訴，若未具體說明原判決違背何項法令、不適用或如何適用不當之具體情事，即非主張原判決違背法令以為上訴理由，其上訴不應准許。
二、本件上訴人主張：（一）本件徵收請求案應有都市計畫法第43條規定之適用，被上訴人應予以辦理徵收，且因該需地學校十餘年來欠缺教室至少有數班，僅因部分地主不願被徵收，致拖延徵收程序，顯已違反司法院釋字第469號解釋、最高法院67年台上字第1196號判例、民法第186條第1項、行政程序法第92條及第164條規定。按行政程序法第164條之「確定其計畫之裁決」在性質上屬行政處分（實務運作規定為公告實施，依內容執行）；「得有集中事權之效果」在性質上亦屬行政處分（實務運作規定為審議階段、計畫草案），故對該裁決不服者，依訴願法及行政訴訟法提起救濟。復按都市計畫除依行政程序法第164條第1項規定發布之計畫內容外，縱使是主要計畫或細部計畫之通盤檢討變更，在實際上皆涉及可得特定之相對人，更不用說是個案變更都市計畫內容之情形，因此含糊認定都市計畫不適用確定計畫裁決，除誤會都市計畫之具體內容外，亦與行政程序法第92條第2項規定不合。此外，若認為都市計畫不涉及多數機關之職權，亦有問題。蓋都市計畫內公共設施之規劃設置，若不涉及其他機關之職權，則都市計畫之內容豈非純係都市發展機關得一手操控之紙上作業，其不合現況甚明。從而都市計畫除依行政程序法第164條第1項發布外，其他變更行為皆有行政程序法第164條第1項確定其計畫裁決適用之餘地。被上訴人雖引司法院釋字第156號解釋理由書作為通盤檢討學校預定地變更之據，惟被上訴人92年5月22日府教國字第0920131736號函覆確屬行政處分，且司法院釋字第156號解釋已不再適用。（二）被上訴人引都市計畫法第51條規定為據，而依內政部發布之都市計畫公共設施保留地臨時建築使用方法第4條第1項、第5條、第8條及第11條規定，被徵收之土地並非一定應按徵收當期之公告土地現值補償其地價，而應適用上訴人聲請時之法律，方屬允當。另農作改良物及土地徵收請求之補償，依誠信原則（民法第148條第2項規定、鈞院52年判字第345號判例、52年判字第361號判例意旨參照）、德國實務上擴大徵收之概念（如債之給付請求權），亦適用於本案。（三）經過立法院所通過的法律，即實定法；超越實定法之上者，還有訴諸於理性，發乎自然，維護人性尊嚴及人類生存的自然法及理性法，也被承認是法律。例如立法機關所制定的某一法律，違反憲法，司法院大法官會議可以其違反憲法，宣告其無效（司法院釋字第510號、第475號、第476號、第445號、第372號解釋參照）。德國海德堡大學G.Radbruch教授所提出法的價值思想有三：正義性、合乎目的性及法的安定性。一般人所了解之法治，只問有沒有法律，只問是否由立法機關依據法定的立法程序所制定，然後政府機關依法行政；人民有糾紛時，司法機關也應根據法律來判決，這叫形式意義的法治。G.Radbruch教授提出了在學術上獲得推崇，德國司法判決也採用之下列觀點：１、當法的正義性與法的安定性相衝突時，原則上國家的實證法優先，也就是為了法的安定，承認實定法優先。但是，如果國家的實定法牴觸正義性，達到不可容忍的地步，則法的正義性優於法的安定性，換句話說，應該為了正義而否定實定法（司法院釋字第472號、第393號、第392號、第242號解釋參照）。２、國家的實定法，假如不追求正義，並且違反公平，那麼這種法律，不但是個不正的法，而且失去作為法律的資格。３、法律是為了實現正義。正義是要求公平與合理，合乎這個原則的法律，才能算是一個自然法及理性法。則國家的實定法違反了超越國家實定法的自然法的時候，這法律就是不正當，雖然它是一法律，卻是不正當的法。亦即自然法打破實定法，換句話說，在這一情況下自然法優先。依憲法第15條、第16條及第23條規定，憲法保障人民權利之意旨在於：１、消極權：人民的權利遭受國家機關侵害時，人民有權利排除侵害。系爭土地被畫為學校預定地20餘年無法正常使用，鄰地皆為建地使用，且同都市計畫區之數十所學校預定地大都已徵收，上訴人從民國87年請求至今，每次都因部分地主反對，而致被上訴人一再拖延，即人民有請求徵收之公法上請求權，本件上訴人請求徵收，實乃最卑微的要求（司法院釋字550號解釋意旨參照）。２、參與權與積極權：人民有權利參加國家政策以及國家意志力，而是要求國家積極給付權利，也就是要求國家提供人民生存及自由發展之權利，包括各種利，而是要求國家積極給付權利，也就是要求國家提供人民生存及自由發展之權利，包括各種公益建設及社會福利制度。本件請求徵收案之地主及該學校之村民皆有上述3種權利（司法院釋字第514號、第481號、第445號、第571號、第490號解釋參照）。由原判決引用之土地徵收條例、實定法並無限制人民土地徵收公法上之請求權，反而由自然法、理性法觀之，人民有積極的土地徵收公法請求權存在。國家機關為了維護合理利益，而且不超過必要之範圍，才可侵害或限制人民的權利。因此上述原則也包括妥當性、必要性原則，即禁止過份原則，是G.Radbruch教授說：「國家的實定法律完全否定人權，這是絕對的不正當法律。」（四）依憲法第24條、民法第184條、第185條、第186條、第199條、第213條至第216條、行政訴訟法第4條及第7條規定，上訴人得基於公法上債之關係，向債務人附帶請求徵收補償費、地上農林作物、租金、利息支出等損害補償之給付等語，為此求為廢棄原判決，並准如上訴人於原審之聲明。
三、原審係以：（一）上訴人於92年4月30日向被上訴人提出請願書，略以「請儘速辦理坐落臺中縣龍井鄉龍海國小學校預定地中山段1115之1地號之徵收。」被上訴人以92年5月22日府教國字第0920131736號函復拒絕徵收系爭土地。依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第13條、第19條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而擬具徵收計畫書及補償機關則為被上訴人。次按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之兩面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。惟被上訴人既係得發動系爭土地之徵收者，仍應認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，被上訴人謂該否准函非行政處分，尚非可採。惟土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號解釋意旨參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（最高行政法院24年判字第18號判例參照）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋文亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。上訴人既無請求被上訴人為徵收事實行為之權利存在，被上訴人原處分否准所請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。（二）上訴人並無請求被上訴人為徵收事實行為之權利存在，被上訴人亦未作成徵收行為，徵收補償自亦無從發生。因此上訴人依行政訴訟法第8條規定，請求被上訴人對系爭土地發給徵收補償費，土地部分新臺幣（以下同）7,817,940元、地上農作物部分為100,000元，合計7,917,940元，亦難謂有理由。（三）上訴人請求被上訴人給付上訴人損害賠償，其金額計算為：依系爭土地附近每分地每年租金216,000元，17年未能建屋之租金損失計3,672,000元；利息損失，每月以50,100元計，5年半為3,306,600元，合計6,978,600元。而其依據為上訴人所有系爭土地，20多年被劃為龍海國小之預定地，而該校數年前教室即已不足，且已無空地再建，被上訴人確已知實有徵收之必要，乃承諾上訴人等將視財源研議辦理及要求其所屬單位查明，並將辦理徵收經費需求及校舍建設計畫報府憑辦，然被上訴人卻遲未辦理徵收，確已造成上訴人之土地無法出租、建廠、建屋及利息等損失，爰依行政訴訟法第4條、第7條及國家賠償法之規定請求被上訴人給付云云。惟前述上訴人所提起之撤銷訴訟既因無理由應予駁回，此部分損害賠償之請求，已失所附麗，亦難謂為有理由。再者，依行政訴訟法第7條規定合併請求國家賠償時，縱認合併提起損害賠償之要件不具備時，可認為係提起一般公法上給付之訴，但因依國家賠償法規定提起之損害賠償訴訟，於行政訴訟中仍應踐行國家賠償法第10條規定之協議程序，以符合國家賠償法第10條及第11條規定之特別程序。是本件上訴人請求損害賠償部分，縱認上訴人此部分訴訟符合公法上給付之訴之特別訴訟要件，然因上訴人未依國家賠償法之相關規定踐行協議程序，而逕行提起此部分給付訴訟，於法亦有未合等由，駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：觀之本件上訴意旨，上訴人並未就原審以前開理由駁回其於原審之訴，究竟如何不適用法規或適用法規不當，為具體指摘，或具體表明合於當然違背法令之事實。上訴人泛指原判決違反司法院釋字第469號解釋、最高法院67年台上字第1196號判例、民法第186條第1項、行政程序法第92條及第164條，即難認為已對原判決之違背法令有具體之指摘，揆之首開說明，本件上訴難認為合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國94年7月21日
第二庭審判長法官葉振權
法官鄭淑貞法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年7月21日
書記官阮桂芬