裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第3062號判決
裁判日期：民國97年05月27日
裁判案由：原住民族工作權保障法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03062號原告福懋興業股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 何立斌 律師被告行政院原住民族委員會代表人乙○○○○○（主任委員）訴訟代理人丙○○上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年7月17日院臺訴字第0960088361號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）91年至93年間，依據政府採購法規定，標得中華電信股份有限公司雲林營運處之「無鉛汽油加油票（面額100元）7,000張」（履約期間為91年12月2日至92年12月11日）、雲林縣斗六市公所之「斗六市清潔隊高級柴油採購」（履約期間為92年1月1日至92年12月31日）、中華電信股份有限公司南臺中營運處之「汽油券」（履約期間為92年3月21日至92年3月27日）、中華電信股份有限公司雲林營運處之「無鉛汽油加油票（面額100元）1,130張」（履約期間為92年8月19日至92年8月27日）、中華電信股份有限公司雲林營運處之「無鉛汽油加油票（面額50元）2,
280張」（履約期間為93年7月22日至93年8月3日）等5件採購案（下稱系爭採購案），惟於91年12月2日起至93年
8月3日止之履約期間內，其僱用員工總人數逾100人，進用原住民人數卻未達原住民族工作權保障法第12條第1項法定標準，被告乃以95年12月19日原民衛字第0950041371號處分書追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）10,133,904元。原告不服，提起訴願，被告依據其提供之證物重行審酌後，仍認原告有未足額僱用法定最低原住民人數之事實，惟履約期間部分則與原認定有所不同，遂自行以96年2月27日原民衛字第0960006749號處分書將上開處分撤銷，並重新核算須繳納代金為9,282,240元（下稱原處分），隨後行政院並以96年4月16日院臺訴字第0960083862號訴願決定諭知不受理。原告仍表不服，就中華電信股份有限公司雲林營運處之「無鉛汽油加油票（面額100元）7,000張」及「無鉛汽油加油票（面額50元）2,280張」2件採購案部分，主張僅為單純之油品現物買賣，訂約至履約期間皆屬短暫，未有增添人力之必要，硬性要求廠商於數日之履約期間內招募、僱用原住民員工，實徒增廠商困擾；系爭採購案之履約單位為其所屬位於雲林縣斗六市地區之加油站及臺中文心路加油站，本案即應以該2地區之加油站為履約單位計算員工人數，而該2地區之加油站員工未逾100人，應無政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定之適用；其主要營業項目為紡織、染整及化學纖維製造、販賣，經營加油站販賣油品僅為一部分之營業項目，與油品販賣有關之員工約為1,20
0餘人，僅佔其總員工數約5分之1，原告油品相關部門員工共1,200餘人，有18人為原住民，該比率顯符合政府採購法及原住民族工作權保障法之規定；原處分誤以決標日為履約起始日，其採購履約期間之總和僅1年又1月餘，且92年間3件得標案之履約期間重疊，應僅以92年1月1日至12月31日計算之；其5件得標案之契約總額僅約4,500,000元，所獲毛利總額僅約360,000元，被告卻命繳納高於毛利30倍之代金9,282,240元，顯不符比例原則；又原告多次對外招募原住民員工，並參加各縣市政府所舉辦專為原住民所舉辦或於原住民地區之招募活動，然均因無人報名致未能順利招募，並非完全可歸責於原告云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈原處分關於命原告繳納代金部分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈系爭5件採購案皆為單純之油品現物買賣，應不適用政府
採購法第98條及原住民族工作保障法第12條之規定：按政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條之立法意旨，應在於考量廠商因採購得標，於履約期間有增添人力之必要或增加工作機會，為保障原住民族之工作權，故規定保留其中一定比率予原住民族。查原告於本件所得標之5項採購，均僅為單純之油品現物買賣，由原告提供既有之加油票、加油券予採購機關，而並未涉及商品訂製、生產等程序，且非須長期提供勞務之工程承攬，既未有增添人力之必要，亦無增加工作機會，是應與前揭政府採購法與原住民族工作保障法立法意旨所欲規範之情形有別，應無前揭規定之適用，始符其立法意旨。況系爭5項採購既均為單純之油品現物買賣，由原告於訂約後隨即提供現成既有之加油票、加油券予採購機關，其訂約至履約之期間皆甚為短暫，倘認此類履約期間僅數日之現物買賣亦須適用前揭政府採購法與原住民族工作保障法之規定，硬性要求廠商於數日之履約期間內招募、僱用原住民族員工，則將因所需招募者均為臨時性質，不僅恐造成招募上之困難，徒增廠商困擾，且亦難達到原住民族工作保障法第1條所定促進原住民就業、保障原住民工作權及經濟生活之立法目的，實屬有害而無益，足見履約期間甚短（通常僅數日）之現物買賣應非上開法文之立法意旨所欲規範者至明。⒉縱認單純之現物買賣應適用前揭政府採購法及原住民族工
作保障法之規定（原告否認之），惟原告應無違反該二規定之情事：
⑴查中華電信股份有限公司雲林營運處無鉛汽油加油票採
購案，及雲林縣斗六市公所清潔隊高級柴油採購案，雖係以原告名義簽約，然實際履約單位為原告所屬位於雲林縣斗六市地區之加油站（包括福懋鎮南加油站、福懋雲林路加油站、福懋吉祥加油站、福懋斗六加油站、福懋百利加油站等），由該加油站將加油票或高級柴油分別販售予上開二單位。而中華電信南臺中營運處總務科汽油加油券採購案之實際履約單位為原告所屬之臺中文心路加油站，由該臺中文心路加油站直接將汽油加油券售予招標機關中華電信南臺中營運處。準以此觀，前揭
5項採購實際上均由該二地區之加油站執行履約事宜，若有所謂影響（原告仍否認之），亦僅影響該二地區加油站之人力需求及工作機會，且上開二地區之6家加油站均以各自之統一編號營業、開立發票，各自向稅捐單位申報銷售額與稅額，足見該等加油站均為獨立營業之單位，是縱認本件5採購案中單純之現物買賣應適用前揭政府採購法及原住民族工作保障法之規定，亦應以上開二地區之加油站為履約單位計算員工人數，始為恰當。而上開二地區之加油站員工均未逾100人（履約單位即福懋鎮南加油站等5家加油站員工總數亦未逾100人），尚未逾政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條所規定之人數，是應無須依該二法規定繳納代金。
⑵又縱以原告公司整體觀之，原告公司之主要營業項目為
紡織、染整及化學纖維製造、販賣，而經營加油站販賣油品僅為十餘種營業項目之其中一項，與油品販賣有關之員工約為1,200餘人，僅佔原告公司總員工數約5分之1，其餘部分均為與油品販賣事業毫無相關之紡織、染整等部門員工。且按前揭所述政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條之立法意旨，在於考量廠商因採購得標致有增添人力之必要或增加工作機會，為保障原住民族之工作權，故規定保留其中一定比率予原住民族。準此，原告公司因系爭5項油品買賣之採購得標，若有所謂影響（原告仍否認之），至多僅影響原告公司內油品販賣部分之人力需求及工作機會，對於其他5分之4與油品毫無相關之紡織、染整、化學纖維製造販賣部分，並未有任何影響，倘以公司其他與油品販賣毫無相關之部門員工加入計算原住民員工比例，與前揭法文之立法意旨亦有未合。況因時代進步，企業經營型態之改變，目前國內許多大型企業、公司均採多角化經營，除其原本所營之主要項目外，尚跨足其他與本業毫無相關之業務，倘因該公司某項小部分營業項目取得政府採購，卻須以公司所有部門之全體員工計算僱用原住民員工比例，豈非與公平正義相悖，並與比例原則有違。立法者於立法當時未考量此種情形，致立法上有所疏漏，造成本件不當處分之情況，實賴司法實務就各方利益予以考量並加以解釋，以符公平正義及比例原則。並非如訴願決定所稱原處分乃依法行政，均依照系爭二法文之規定處理云云，即可置人民權益、公平正義及比例原則於不顧。而此類爭議早已存在許久，行政院更於去年度及今年度分別提出「政府採購法第98條條文修正草案」及「原住民族工作權保障法部分條文修正草案」，足見系爭二法確有許多瑕疵，實須檢討修正，益徵訴願決定及原處分以原告公司全體員工人數為計算代金之標準，容有不當。
⒊再退步言，縱認原告有所謂違反政府採購法第98條與原住
民族工作權保障法第12條之情事（原告否認之），惟查原處分計算代金之期間有所違誤：
⑴按「本法第九十八條…所稱履約期間，自訂約日起至廠
商完成履約事項之日止。」政府採購法施行細則第107條第1項後段定有明文。次按「前項及第十二條第三項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」、「前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」原住民族工作權保障法第24條第2項及政府採購法施行細則第
108條第2項亦規定甚明。⑵查原處分就代金之計算期間有所不當：
①中華電信公司雲林營運處無鉛汽油加油票（面額100
元）7,000張採購部分：依此項採購中由中華電信公司雲林營運處與原告所簽訂之材料採購契約及材料驗收紀錄/報告所示，此項採購之履約起始日（即簽約日期）為91年12月6日（原處分誤以決標日91年12月
2日為履約起始日），而履約完成日（即交貨日）為同年月11日，是其履約期間顯然僅有6日，而非原處分所認定之10日。
②雲林縣斗六市公所清潔隊高級柴油採購部分：依此項
採購中由雲林縣斗六市公所與原告所簽訂之採購合約所示，本件之履約期間為92年度，計為1年。
③中華電信公司南臺中營運處總務科庶務汽油券採購部
分：此項採購之履約起始日為92年3月21日，履約終止日為同年月27日，履約期間計為7日。
④中華電信公司雲林營運處無鉛汽油加油票（面額100
元）1,130張採購部分：此項採購之履約起始日為92年8月19日，而履約終止日為同年月27日，是其履約期間僅有10日。
⑤中華電信公司雲林營運處無鉛汽油加油券（面額50元
）2,280張採購部分：依此項採購由中華電信公司雲林營運處與原告所簽訂之材料採購契約及材料驗收紀錄/報告所示，此項採購之履約起始日（即簽約日）為93年7月23日（原處分誤以決標日次日93年7月22日為履約起始日），而履約完成日（即交貨日）為同年8月3日，是本件採購之履約期間僅有12日。
⑶綜上，縱認原告有所謂違反政府採購法與原住民族工作
權保障法之情事（原告否認之），惟依上開所述，原告於系爭5項採購履約期間（即前揭政府採購法施行細則第107條第1項後段所定之自訂約日起至廠商完成履約事項之日止）應僅為1年又18日（按：序號3及序號4採購之履約期間與序號1採購之履約期間相重疊，應僅以序號2採購履約期間之92年度計算）。據此，原處分關於履約期間之計算，實有違誤甚明。
⒋另查，原告公司就系爭5項得標之採購，其契約金額總和
僅約4,500,000元，而原告公司所能獲得之毛利總和僅約360,000元，被告竟以原處分命原告應繳納高於契約金額總和逾2倍及毛利總和將近30倍，金額高達9,282,240元之代金，顯然不符比例原則。況代金之性質主要在於對原住民族未能因此獲得工作及收入之補償，而非對於廠商之積極性處罰，是原處分命原告繳納高於獲利數十倍之代金，將致原告公司受有重大之損失，顯然亦有不當，且此應非立法者於立法當時之本意。
⒌末查，原告公司曾多次對外招募原住民員工，並曾參加各
縣市政府所舉辦之勞工徵才活動，其中多場係專為原住民所舉辦或於原住民居住地區之招募活動，然均因無人報名致原告公司未能順利招募。準此，原告公司未能順利招募原住民員工實非完全可歸責於原告公司，然被告未通盤審酌，未考量原告未能符合規定之實際原因，即命原告應繳納鉅額之代金，顯然過於苛刻。
（二）被告主張之理由：⒈法未區分或排除財物買受毋須比例僱用原住民：原告起訴
稱系爭採購案均係單純油品現物買賣，應不適用政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定，指摘被告硬性執法造成其招募困難、徒增困擾云云，惟查：
⑴依政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之
定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」同法第7條規定：「本法所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」故原告所標得之
5件油品加油票採購案等均屬採購法財物買受範圍，且法未拘束或限制原告僱用原住民之職務類別，原告應就內部人事編制及職務類缺於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。
⑵次依政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工
總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」另依原住民族工作權保障法第12條規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。依前項規定僱用之原住民於待工期間，應辦理職前訓練；其訓練費用應由政府補助；其補助條件、期間及數額，由中央勞工主管機關另以辦法定之。得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」等已明訂員工總人數逾
100人以上之得標廠商於履約期間之僱用義務，及未足額僱用之繳納代金義務，係屬立法者斟酌事項，顯見立法者希冀透過政府採購案提供弱勢族群更多就業機會，並未區分採購標案之類型、特性，亦未涉及增添人力與否及履約期間長短，故足額僱用原住民或未足額僱用繳納代金等方式均係以促進原住民族就業為最大目的，是原告指稱非為妥適。
⑶況行政院公共工程委員會90年11月13日工程企字第9004
4255號函已公告各單位及各縣市政府本法之施行，並諭示得標廠商未依規定足額進用原住民者，應繳納代金，並刊登於政府採購公報。是以，得標廠商標得政府採購案始有依法定比例足額僱用原住民之義務，原告實不得以其未注意自身權益而指摘被告之行政行為徒增其困擾或稱該法執行對原住民權益之保障有害而無益，於法無據。
⒉原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項及政府採購
法第98條關於僱用原住民之義務規定，於立法時已斟酌憲法第23條之規定，是合乎立法上之比例原則，原告再略以雖以其名義簽約，然實際履約單位係其所屬之加油站，且其經營之加油站販賣油品僅為原告公司主要營業項目中之其中一項，故不得以全體員工數計算僱用原住民之比例，並有違比例原則，惟查：
⑴按政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規
定，依政府採購法得標之廠商於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民。另依政府採購法施行細則第107條第1項規定：「本法第九十八條所稱之國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項辦理，本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。」是以，立法已明文以得標廠商每月一日之加保人數作為僱用原住民比例計算之基礎，非以實際執行人數或營業項目人數作為計算基礎，原告所稱於法無據。
⑵按憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意
願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」再按司法院釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」又立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。
⑶審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購
方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之三內涵，原告之主張並無理由。
⒊履約期間之認定係以契約雙方約定為準，並無違誤。原告
再以標案履約期間有異，主張原處分計算有違誤，惟查：⑴被告逐案查證履約起迄，惟實際履約狀況相異，略有訂
約在前、訂約在後等情事，適用法規有疑義，為維護廠商權益，爰以95年10月2日原民衛字第0950032102號函詢主管機關工程會，該會以95年10月12日工程企字第09500384050號函回復應以契約明訂之履約期間認定之。
⑵查標案序號1之履約交貨期間係自決標日起10天內交清
至91年12月12日止，招標機關提供之履約起始日亦為決標日91年12月02日，蓋因其提前履約完成，有驗收紀錄在案，故履約期間為「91年12月02日至91年12月11日」。至標案序號4、5均為序號2履約期間「92年1月1日至92年12月31日」所含括，故不另計。另序號5契約明文履約期限係自決標次日起30天內交清至93年8月20日止，其決標日為93年7月21日，提前履約完成日為93年8月3日，故履約期間為「93年7月22日至93年8月
3日」，故被告計算履約期間並無違誤可言。⒋原處分屬羈束處分，是被告對於代金計算並無裁量空間，
自與比例原則無悖原告又主張應繳納代金高於採購契約金額，顯不符比例原則，致其有重大損失，惟查：
⑴查行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種
方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，需選擇侵害最小、與所欲達成之目的比例相當，此明定於行政程序法第7條之規範。
⑵惟按原住民族工作權保障法第24條第2項及政府採購法
施行細則第108條第2項規定：「代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」職此，法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬於羈束處分，並無多種合目的之措施可選擇，是無上開比例原則之適用。故廠商依政府採購法得標者，依法即負有僱用法定比例原住民或繳納代金之義務，不得因未注意自身權益而稱致重大損失，況被告並無裁量或減免代金數額之權限，自不得以其獲利與否作為免除僱用義務或繳納代金之理由，與法尚有未洽。
⒌代金係屬特別公課，與行政罰有間原告末主張曾多次對外招募人力，未能順利招募實非完全可歸責，惟查：
⑴按司法院釋字第426號解釋，特別公課係對義務人課予
繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條即為相關規定。又已開徵部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，與憲法尚無違背。至主管機關徵收費用後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，並無悖離徵收之目的。
⑵得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民
族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，故對於依採購法得標達一定規定之廠商此等具有特定關係之人，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定課徵所得之用途，不以故意、過失為要件，究與行政罰有別。是凡合於法規構成件者，不問故意或過失，均依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。
⒍綜上所述，原告之訴顯然無理由。
理由
一、原告主張：原告於本件所得標之5項採購，均僅為單純之油品現物買賣，由原告提供既有之加油票、加油券予採購機關，而並未涉及商品訂製、生產等程序，且非須長期提供勞務之工程承攬，既未有增添人力之必要，亦無增加工作機會，是應與前揭政府採購法與原住民族工作保障法立法意旨所欲規範之情形有別，應無前揭規定之適用，始符其立法意旨。
況硬性要求廠商於數日之履約期間內招募、僱用原住民族員工，則將因所需招募者均為臨時性質，不僅恐造成招募上之困難，徒增廠商困擾，且亦難達到原住民族工作保障法第1條所定促進原住民就業、保障原住民工作權及經濟生活之立法目的，實屬有害而無益。前揭5項採購實際上均由該二地區之加油站執行履約事宜，若有所謂影響，亦僅影響該二地區加油站之人力需求及工作機會，且上開二地區之6家加油站均以各自之統一編號營業、開立發票，各自向稅捐單位申報銷售額與稅額，足見該等加油站均為獨立營業之單位，是縱認本件5採購案中單純之現物買賣應適用前揭政府採購法及原住民族工作保障法之規定，亦應以上開二地區之加油站為履約單位計算員工人數，始為恰當。而上開二地區之加油站員工均未逾100人，尚未逾政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條所規定之人數，是應無須依該二法規定繳納代金。又縱以原告公司整體觀之，原告公司之主要營業項目為紡織、染整及化學纖維製造、販賣，而經營加油站販賣油品僅為十餘種營業項目之其中一項，與油品販賣有關之員工約為1,200餘人，僅佔原告公司總員工數約5分之1，其餘部分均為與油品販賣事業毫無相關之紡織、染整等部門員工。況因時代進步，企業經營型態之改變，目前國內許多大型企業、公司均採多角化經營，除其原本所營之主要項目外，尚跨足其他與本業毫無相關之業務，倘因該公司某項小部分營業項目取得政府採購，卻須以公司所有部門之全體員工計算僱用原住民員工比例，豈非與公平正義相悖，並與比例原則有違。又此類爭議早已存在許久，行政院更於去年度及今年度分別提出「政府採購法第98條條文修正草案」及「原住民族工作權保障法部分條文修正草案」，足見系爭二法確有許多瑕疵，實須檢討修正。再退步言，縱認原告有所謂違反政府採購法與原住民族工作權保障法之情事（原告否認之），惟原告於系爭5項採購履約期間應僅為1年又18日，原處分關於履約期間之計算，實有違誤甚明。另查，原告公司就系爭5項得標之採購，其契約金額總和僅約4,500,000元，而原告公司所能獲得之毛利總和僅約360,000元，被告竟以原處分命原告應繳納高於契約金額總和逾2倍及毛利總和將近30倍，金額高達9,282,240元之代金，顯然不符比例原則。此外，原告公司曾多次對外招募原住民員工，並曾參加各縣市政府所舉辦之勞工徵才活動，其中多場係專為原住民所舉辦或於原住民居住地區之招募活動，然均因無人報名致原告公司未能順利招募。準此，原告公司未能順利招募原住民員工實非完全可歸責於原告公司，然被告未通盤審酌，未考量原告未能符合規定之實際原因，即命原告應繳納鉅額之代金，顯然過於苛刻。為此，原告依據行政訴訟法第4條第
1項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：本件原告所標得之5件油品加油票採購案等均屬採購法財物買受範圍，且法律未拘束或限制原告僱用原住民之職務類別，原告應就內部人事編制及職務類缺於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。另政府採購法第98條等規定，已明訂員工總人數逾100人以上之得標廠商於履約期間之僱用義務，及未足額僱用之繳納代金義務，係屬立法者斟酌事項，顯見立法者希冀透過政府採購案提供弱勢族群更多就業機會，並未區分採購標案之類型、特性，亦未涉及增添人力與否及履約期間長短，故足額僱用原住民或未足額僱用繳納代金等方式均係以促進原住民族就業為最大目的，是原告指稱非為妥適。況行政院公共工程委員會已公告各單位及各縣市政府本法之施行，並諭示得標廠商未依規定足額進用原住民者，應繳納代金，並刊登於政府採購公報。是得標廠商標得政府採購案始有依法定比例足額僱用原住民之義務，原告實不得以其未注意自身權益而指摘被告之行政行為徒增其困擾或稱該法執行對原住民權益之保障有害而無益，於法無據。按政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定，依政府採購法得標之廠商於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民。另依政府採購法施行細則第107條第1項規定，法律已明文以得標廠商每月一日之加保人數作為僱用原住民比例計算之基礎，非以實際執行人數或營業項目人數作為計算基礎，原告所稱於法無據。又立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。審諸原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之三內涵，原告之主張並無理由。標案序號1之履約交貨期間係自決標日起10天內交清至91年12月12日止，招標機關提供之履約起始日亦為決標日91年12月02日，蓋因其提前履約完成，有驗收紀錄在案，故履約期間為「91年12月02日至91年12月11日」。至標案序號4、5均為序號2履約期間「92年1月1日至92年12月31日」所含括，故不另計。另序號5契約明文履約期限係自決標次日起30天內交清至93年8月20日止，其決標日為93年7月21日，提前履約完成日為93年8月3日，故履約期間為「93年7月22日至93年8月3日」，故被告計算履約期間並無違誤可言。依原住民族工作權保障法第24條第2項及政府採購法施行細則第108條第2項規定，法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬於羈束處分，並無多種合目的之措施可選擇，是無上開比例原則之適用。故廠商依政府採購法得標者，依法即負有僱用法定比例原住民或繳納代金之義務，不得因未注意自身權益而稱致重大損失，況被告並無裁量或減免代金數額之權限，自不得以其獲利與否作為免除僱用義務或繳納代金之理由，與法尚有未洽。得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，故對於依採購法得標達一定規定之廠商此等具有特定關係之人，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定課徵所得之用途，不以故意、過失為要件，究與行政罰有別。是凡合於法規構成件者，不問故意或過失，均依法負有僱用原住民或繳納代金之義務等語，資為抗辯。
三、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、勞工保險局96年2月9日保承工字第09610038180號函、中華電信公司臺灣中區電信分公司臺中營運處95年10月17日臺中總字第95A0000000號函、被告95年12月19日原民衛字第0950041371號處分書、採購投標廠商資格證件審查表、雲林縣斗六市公所採購合約、財物採購契約、招標投標及契約文件、開標決標紀錄、減價標單、投標標價清單、雲林縣斗六市公所購置定製財物補充說明書、投標廠商說明書、原告91年12月9日切結書、中華電信公司雲林營運處材料採購契約、材料驗收紀錄/報告、請款單據、政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、原告得標案件之各個履約期間表、營業人銷售額及稅額申報書、行政院公共工程委員會90年11月13日工程企字第90044255號令、中華電信雲林營運處辦理原告購案資料、國庫機關專戶存款收款書、原告油品事業部現有原住民人數表、統一發票、中華電信南臺中營運處總務科庶務辦理標案明細表、雲林縣政府營利事業登記證、90年11月至93年8月應補繳代金明細表、油品公開招標交易金額及毛利計算表、公司基本資料查詢表等件分別附分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
四、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：系爭採購案有無政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項規定之適用？該等條文中「國內員工總人數」應如何計算？被告對系爭採購契約履約期間之認定有無錯誤？被告將代金重行核算為9,282,240元是否正確？有無違反公平正義及比例原則？茲分述如下：
（一）按憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5月27日及90年10月31日制訂政府採購法第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1條之立法目的參照）。依據上開條文，員工總人數逾100人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍。
（二）次按，「依憲法第二十三條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」為司法院釋字第360號解釋所闡釋明確。查政府採購法施行細則第107條規定：「本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」同法施行細則第108條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第二項規定者，應於每月十日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」及身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定：「本法第三十一條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。…」分別為主管機關行政院公共工程委員會及內政部，基於政府採購法及身心障礙者保護法之授權所頒訂屬於細節性、技術性之法規命令，經核符合立法意旨及目的，且未逾越母法所定之授權範圍及內容，行政機關於辦理相關事務時自可加以援用。
（三）本件原告於91年至93年間，依據政府採購法規定，標得系爭5件採購案，為前開所確認之事實。雖原告主張「系爭
5項採購既均為單純之油品現物買賣，由原告於訂約後隨即提供現成既有之加油票、加油券予採購機關，其訂約至履約之期間皆甚為短暫，倘認此類履約期間僅數日之現物買賣亦須適用前揭政府採購法與原住民族工作保障法之規定，硬性要求廠商於數日之履約期間內招募、僱用原住民族員工，則將因所需招募者均為臨時性質，不僅恐造成招募上之困難，徒增廠商困擾，且亦難達到原住民族工作保障法第1條所定促進原住民就業、保障原住民工作權及經濟生活之立法目的，故本件應無政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條規定之適用。」云云。但按，政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」同法第
7條第2項規定：「本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。」本件系爭採購之標的既分別為「無鉛汽油加油票」、「汽油券」及「高級柴油」，為生鮮農漁產品以外之物品，自屬上開政府採購法第2條所規定之財物買受範圍，應有前揭政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項等規定之適用甚明。而上開規定明訂員工總人數逾100人以上之得標廠商，有於履約期間之僱用一定比例之原住民及未足額僱用時應繳納代金等義務，係基於促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，為國家政策之具體化及法治化之結果，其條文既未區分採購標案之適用類型、特性，亦不論有無增添人力之必要或考量履約期間長短之問題，自不得恣意解釋，附加法律所無之限制，否則將無法落實該法律為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之立法目的。原告之上節主張，以採購案履約期間長短及有無增添人力為必要，作為能否達成原住民族工作保障法第1條所定立法目的之依據，顯然流於主觀及偏狹，委非可採。
（四）另按，關於依政府採購法得標之廠商，應於履約期間僱用原住民，人數不得低於總人數2%，僱用不足者，並應繳納代金，其僱用比例之計算係以「國內員工總人數」為基礎，此觀上開政府採購法第98條之規定自明。而參酌前揭法律授權頒訂之政府採購法施行細則第107條及身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定，「國內員工總人數」之計算，係以勞工保險局所統計各該廠商每月1日參加勞保人數為準。上開關於僱用原住民比例之計算基準，亦屬立法機關在考量如何落實促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之國家政策後所為之明文規定，事涉立法裁量之問題，其條文既未區分計算總人數之範圍是否以實際參與採購標案或與之相關者為限，自不得恣意附加法律所無之限制，否則將無法落實該法律為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之立法目的。原告主張「前揭5項採購實際上均由二地區之加油站執行履約事宜，若有所謂影響，亦僅影響該二地區加油站之人力需求及工作機會，且上開二地區之6家加油站均以各自之統一編號營業、開立發票，各自向稅捐單位申報銷售額與稅額…亦應以上開二地區之加油站為履約單位計算員工人數，始為恰當。而上開二地區之加油站員工均未逾100人（履約單位即福懋鎮南加油站等5家加油站員工總數亦未逾100人），尚未逾政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條所規定之人數，是應無須依該二法規定繳納代金。」「原告公司之主要營業項目為紡織、染整及化學纖維製造、販賣，而經營加油站販賣油品僅為十餘種營業項目之其中一項，與油品販賣有關之員工約為1,200餘人，僅佔原告公司總員工數約5分之1，其餘部分均為與油品販賣事業毫無相關之紡織、染整等部門員工。且按前揭所述政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條之立法意旨，在於考量廠商因採購得標致有增添人力之必要或增加工作機會，為保障原住民族之工作權，故規定保留其中一定比率予原住民族。…倘以公司其他與油品販賣毫無相關之部門員工加入計算原住民員工比例，與前揭法文之立法意旨亦有未合。」云云，俱屬原告個人主觀之見解，逾越法律所規定之範圍，難謂可取。況且，前揭關於僱用原住民比例之計算方式，早在原告參與系爭採購標案之前即有明文規定，原告參與政府採購案之投標，即應就其本身是否具有符合相關法令之能力，及於違反法令或執行上力有未逮時所應承擔之費用支出予以綜合考量，自行評估其風險損益，被告在原告未依規定於履約期間內僱用一定比例之原住民而對之課以代金，自難謂有何違反公平正義之情事。
（五）復按，行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即學理上所稱之「比例原則」。行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，需選擇侵害最小、與所欲達成之目的比例相當。依前揭原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、第24條第2項、第3項、政府採購法施行細則第107條、第108條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定內容，並未賦予被告對於追繳代金的要件、計算代金之標準有任何裁量空間。亦即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬於羈束處分，並無多種合目的之措施可選擇，故本件並無上開比例原則之適用問題。而廠商依政府採購法得標者，依法即負有僱用法定比例原住民或繳納代金之義務，而繳納代金係僱用法定比例原住民義務之替代，亦係促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之方法之一，原告訴稱系爭代金已對其權益造成重大損失云云，即有誤會。況被告並無裁量或減免代金數額之權限，亦不得以其獲利與否作為免除僱用義務或繳納代金之理由。至於原告訴稱「此類爭議早已存在許久，行政院更於去年度及今年度分別提出『政府採購法第98條條文修正草案』及『原住民族工作權保障法部分條文修正草案』，足見系爭二法確有許多瑕疵，實須檢討修正。」一節，事涉修法問題，縱認現行法規有待修正，在法律未修正之前，被告據此作成處分尚難認有何違法之處。
（六）再者，政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1項所規定之履約期間，係指自訂約日起至廠商完成履約事項之日止之期間而言，為政府採購法施行細則第107條所明訂。又上開政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1項規定所規範者，既係得標廠商應於政府採購法第2條所規定之各項採購契約履約期間內僱用一定比例的原住民之行政法上義務，則對於政府採購法施行細則第107條所定之「訂約日」，自應解為各項採購契約可得履行之始日，而不應拘泥在形式上之書面契約之簽約日，否則將無法達成上開法律所欲規範之目的。本件原告所得標之系爭採購案，其中中華電信股份有限公司雲林營運處之「無鉛汽油加油票（面額100元）7,000張」標案部分之簽約日雖為91年12月6日（參見原處分卷第434頁）；另同處之「無鉛汽油加油票（面額50元）2,280張」標案部分之簽約日為93年7月23日（參見原處分卷第438頁），然前者契約書之交貨期限係載明：「自決標日起十天內交清」，後者契約書之履約期限則載明：「自決標次日起30天內交清」，有各該契約書附卷可稽。是以，被告以上開二契約之決標日91年12月2日或決標日之次日93年7月22日為政府採購法施行細則第107條所定之「訂約日」，據以計算本件原告所應繳納之代金，揆諸前揭說明，即無不合。此外，就雲林縣斗六市公所之「斗六市清潔隊高級柴油採購」、中華電信股份有限公司南臺中營運處之「汽油券」及雲林營運處之「無鉛汽油加油票（面額100元）1,130張」標案部分，被告所為有關履約期間之認定（前者為92年1月1日至92年12月31日，中者為92年3月21日至92年3月27日，後者為92年8月19日至92年8月27日），與原告所主張者一致，為兩造供明在卷。其中中者及後者為前者之履約期間「92年1月1日至92年12月31日」所含括，故不另計。從而，原告訴稱被告對於本件履約期間之計算實有違誤一節，亦有誤解，委非可採。
（七）末查，有關得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。而本件已開徵代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，參酌司法院釋字第426號解釋意旨，即與憲法尚無違背。又特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商符合法律所規定之構成要件，即負有繳納代金之義務，不問是否有故意或過失。因此，原告訴稱「原告公司曾多次對外招募原住民員工，並曾參加各縣市政府所舉辦之勞工徵才活動，其中多場係專為原住民所舉辦或於原住民居住地區之招募活動，然均因無人報名致原告公司未能順利招募。」云云，即不得作為解免其繳交代金之事由。
五、綜上所述，被告依據勞工保險局按月提供原告公司投保人數資料核對結果，認原告於標得系爭採購案之履約期間，其國內僱用員工總人數已逾100人，卻未於履約期間內僱足原住民名額達國內員工總人數1%，乃依原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、第24條第2項等規定，以原處分按月向原告追繳原住民就業代金合計9,282,240元，核其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷原處分關於命原告繳納代金部分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年5月27日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官周玫芳法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年5月27日
書記官林佳蘋