裁判字號：最高行政法院92年判字第1322號判決
裁判日期：民國92年10月02日
裁判案由：公寓大廈管理條例
最高行政法院判決九十二年度判字第一三二二號
上訴人臺北市政府代表人丙○○訴訟代理人 王如玄 律師
李文健 律師被上訴人甲○○
丁○○乙○○右當事人間因公寓大廈管理條例事件，上訴人對於中華民國九十一年六月六日臺北高等行政法院九十年度訴字第四八四二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件被上訴人起訴主張：上訴人以被上訴人係臺北市○○區○○路三四八之四號徐任福商業大廈之六、二、七樓區分所有權人，因在天井加蓋違建，違反公寓大廈管理條例第八條規定，先於民國八十九年四月二十四日以府工建字第八九○○○五五九○○號書函制止而無效，乃依同條例第三十九條第一項第二款規定，處上訴人新臺幣（下同）四萬元罰鍰並限期回復原狀。惟系爭違建完成於六十六年大樓完工之初，符合上訴人八十七年所定之暫緩處理標準及當前取締違建措施第四項違建查報作業原則第一款緩拆標準，且現所有權人均非天井違建興建人，屬在不知情下購屋之善意第三者，應受法律保護。另天井違建完成時公寓大廈管理條例尚未制定，該條例不能溯及既往適用，現經區分所有權人會議之決議維持現狀，併為室內之一部分，已符合該條例第八條第一項規定，請從寬認定系爭天井違建，不違反成立後所訂規約，且依比例原則亦不應拆除天井違建等情，爰請判決將原處分及訴願決定均撤銷。
被上訴人則以：被上訴人在系爭建物天井部分加蓋違建，違反公寓大廈管理條例第八條規定，經上訴人於八十九年四月二十四日以書函請被上訴人改善，並於逾改善期限後，依同條例第三十九條第一項第二款規定，裁處被上訴人四萬元罰鍰並令其限期改善回復原狀，並無違誤等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，按公寓大廈管理條例第三十九條規定對於住戶違反第八條第一項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰。同條例第八條第一項規定：「公寓大廈周圍上下、外牆面、樓頂平台及防空避難室，非依法令規定並經區分所有權人會議之決議，不得有變更構造、顏色、使用目的、設置廣告物及其他類似之行為。」是以上開處罰之對象，應係針對違反第八條第一項之行為人而言，屬行政罰之性質。倘非屬違反該行政目的之行為人，自不得依繼受之理論，而逕予處罰。至該條例第二十四條固規定：「區分所有權之繼受人應繼受原區分所有權人依本條例或規約所定之一切權利義務。」然此係指繼受人繼受該區分所有建築物之設備、狀態、位置所衍生之一切權利義務而言，並不含原區分所有權人應負行為罰之義務。查系爭違建係於六十六年完工，被上訴人均非天井違建興建人，揆諸前揭說明，上訴人處罰均非天井違建興建人之被上訴人，其論事用法，係有不當。又按內政部八十八年十一月十一日台八八內營字第八八七七八九三號函釋略以：「．．．公寓大廈違章建築案件，．．．為避免影響公共安全、破壞結構安全、威脅整體住戶的權益與安全，應優先適用公寓大廈管理條例第八條及第三十九條第一項第二款之規定立即執行，不宜仍將之列入分類分期分區．．．俾求有效遏止違章建築。」惟查建築物倘同屬違章建築，並不分是否公寓大廈，均會影響公共安全、破壞結構安全、威脅整體住戶的權益與安全，上開內政部函釋獨以公寓大廈違章建築案件，不宜將之列入分類分期分區拆除對象，顯有違平等原則，且增加法律所未規定之限制。本件被上訴人等主張系爭建築物符合上訴人八十七年所定暫緩處理標準及取締違建措施第四項違建查報作業原則第一款緩拆標準，即非無斟酌之餘地，上訴人以該內政部函釋，作為執行拆除之依據，即尚嫌疏略。綜上所述，原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適。被上訴人訴請撤銷，即屬有理，因將訴願決定及原處分均撤銷。
上訴意旨略謂：查被上訴人均為系爭違建之買受人，為有拆除系爭違建權能之人，依公寓大廈管理條例第八條規定，為負有回復原狀義務之人。上訴人要求拆除系爭違建回復原狀，自應以被上訴人為對象。本件原處分課處罰鍰部分，是在處罰被上訴人未依限期回復原狀的「不作為」，而不是在處罰被上訴人有興建系爭違建的行為，即被上訴人係因自己的行為（不作為）而受原處分之處罰，與所謂違建興建人行政罰之繼受根本無關。又公寓大廈之違建對公安之影響，遠比單棟或單戶建物違建之影響來得大，故內政部八十八年十一月十一日台八八內營字第八八七七八九號函釋，要求公寓大廈違建應立即執行拆除，不宜列入分類分期分區緩拆，並無違反平等原則，亦無增加法令所無之限制。又被上訴人之違建既為公寓大廈之違建，依上訴人之「台北市政府當前取締違建標準」第二條「貳、違建查報作業原則」第二項之規定，必須一律查報拆除，系爭違建根本不符合該措施第二條第四項「違建查報作業原則」第一款之緩拆規定之要件。原判決忽略被上訴人為拆除違建回復原狀之義務人，亦未察被上訴人等係因違反作為義務之「不作為」行為而受原處分之處罰，反而誤讀原處分之處罰為被上訴人「繼受」違建興建人之行政罰，且未察內政部之函釋及上訴人之取締違建措施規定，將公寓大廈違建排除不列入緩拆之對象，正係「不同事，為不同處理」之平等原則之實踐，顯然錯解上訴人取締違建措施第二條第四項第一款有關緩拆規定之要件，而將無瑕疵之原處分及訴願決定均撤銷，該判決顯有理由矛盾、不適用法規及適用不當等違背法令之違誤云云。
按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第十八條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。查八十四年六月十八日制定公布之公寓大廈管理條例第八條第一項：「公寓大廈周圍上下、外牆面、樓頂平台及防空避難室，非依法令規定並經區分所有權人會議之決議，不得有變更構造、顏色、使用目的、設置廣告物及其他類似之行為。」、第二項：「住戶違反前項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，並報請各該主管機關依第三十九條第一項第二款處以罰鍰後，該住戶應於一個月內回復原狀。未回復原狀者，由主管機關回復原狀，其費用由該住戶負擔。」第三十九條第一項第二款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰．．．住戶違反第八條第一項或第九條第二項關於公寓大廈變更使用之限制，經制止而無效者。」上開規定之處罰，須符合住戶有變更使用之行為及經制止而無效者為其前提要件。而第八條第二項所指「回復原狀」，係以主管機關依第三十九條第一項第二款處以罰鍰後，住戶應於一個月內回復原狀而言。準此，住戶之違反行為及管理委員會或主管機關之制止行為，均須對於公寓大廈管理條例施行後之行為人為限。至公寓大廈管理條例施行前，如有違反規定變更使用者，因屬既存之違建，僅能適用行為時之建築法或其相關法規處理，方符法規不溯及既往之原則。本件依原判決所認定之事實，系爭違建係於六十六年完工，被上訴人均非天井違建興建人，則被上訴人並無違反公寓大廈管理條例第八條第一項之行為，亦無同條例第三十九條第一項第二款所謂經制止而無效之情事，甚為明確，自無適用該條例處以罰鍰之餘地。被上訴人以上訴人係違建之受讓人，即取得事實上之處分權人，先於八十九年四月二十四日以府工建字第八九○○○五五九○○號書函通知被上訴人略以：「台端等為．．．徐任福商業大廈之所有權人，上開地址天井部分擅自增建，已違反公寓大廈管理條例第八條第一項．．．之規定，請於文到三十日內依規定改善完畢並回復原狀，．．．否則將依同條例第三十九條第一項第二款規定處以罰鍰．．．」因被上訴人未回復原狀，乃以八十九年八月二十一日府工建字第八九○○一一四七○○號書函裁處被上訴人四萬元罰鍰並限期回復原狀。經核上開函，係以被上訴為系爭違章建物之受讓人，即為事實上有處分權之人，遽認被上訴人依公寓大廈管理條例第八條第一項規定，負有回復原狀之義務，經限期命其回復而不從，乃依同條例第三十九條第一項第二款規定處以罰鍰，顯與上開法條所定之處罰要件不合，不僅適用法規錯誤，並將公寓大廈管理條例第八條第一項規定，擴大解釋適用於該條例施行前既存之所有違建住戶（含違建行為人及其繼受人），亦即於住戶違建行為之事實終結後，依事後制定之公寓大廈管理條例處罰該條例施行前之違建住戶，自與法規不溯及既往原則有違。至內政部八十八年十一月十一日台八八內營字第八八七七八九三號函係就公寓大廈違章建築案件應優先適用公寓大廈管理條例第八條及第三十九條第一項第二款之規定立即執行，不宜仍將之列入分類分期分區所為之函釋，並未論及可否適用於公寓大廈管理條例制定公布施行前之違建住戶；及被上訴人之違建是否符合上訴人八十七年所定暫緩處理標準及取締違建措施第四項違建查報作業原則第一款緩拆標準，均與本件原處分有無違誤並無必然之關連，原判決贅述此部分之理由，容有未洽，惟與判決結果，要無影響，仍應予維持。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決有理由矛盾、不適用法規及適用不當等違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十月二日
最高行政法院第四庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十二年十月二日