高雄高等行政法院104年度停字第25號裁定

裁判字號：高雄高等行政法院104年停字第25號裁定

裁判日期：民國105年02月23日

裁判案由：聲請停止執行

高雄高等行政法院裁定
104年度停字第25號聲請人 許東源
李耀慶 劉瑞泰 共同代理人 詹順貴 律師
張譽尹 律師 陳品安 律師相對人高雄市政府代表人 陳菊 代理人 李茂增 律師
張睿方 律師 陳安安 律師
參加人震南鐵線股份有限公司代表人 黃錦榮 代理人 謝嘉順 律師上列當事人間環境影響評估法事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。準此可知，我國行政訴訟法係採執行不停止原則，例外於聲請人聲請停止執行，符合下列四要件，即：⑴原處分或決定之執行將發生難以回復之損害；⑵有急迫情事；⑶對於公益無重大影響；⑷原告之訴在法律上非顯無理由時，始得例外准許停止原處分或決定之執行。又參諸行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」之規定，亦可知所謂原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，係指原處分或決定之執行，將致聲請人法律上之權益受損害而不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且須有避免難以回復損害之急迫必要性而言。至於聲請人主觀上難於回復之損害，或無關自己法律上權益之公益事項，當非此處所指難於回復之損害。是以，聲請人對於原處分或決定之停止執行，若欠缺上述四要件其中之一者，即難認為有理由，而應予駁回。
二、本件聲請意旨略以：㈠本件聲請人有聲請停止執行之適格：
1.停止執行為行政訴訟法上所定暫時權利保護制度，停止執行既為保障聲請人在本案所請求之權利，不至於因訴訟之進行曠日費時，以致於權利已遭侵害而不可回復，因此，暫時權利保護之當事人適格自應等同於本案訴訟之當事人適格。準此，得提起撤銷訴訟之法律上利害關係第三人，自應具有提起暫時權利保護之適格，以確保其本案之權利於終局判決前仍得予以實現。
2.經查，本件相對人於民國103年5月30日高市府環綜字第10335887401號公告「震南鐵線股份有限公司設置產業園區計畫環境影響說明書」審查結論（下稱原處分），聲請人均具有提起本案撤銷訴訟之適格，自得為本件停止執行之聲請，以求暫時權利保護。次依原處分公告事項第1項第㈢點、第㈣點、第㈥點，分別載有：「廠房及辦公行政大樓之興建，除須符合『高雄市綠建築自治條例』之相關規定外，辦公行政大樓應於營運前取得綠建築標章。」、「本計畫如經目的事業主管機關核准開發許可，開發單位應於動工前，依環境影響評估法第7條第3項規定，至當地舉行公開說明會。」、「本環境影響說明書定稿經本府備查後始得動工。」可見原處分公告後除發生效力外，尚有後續應續行之程序，開發單位於動工前亦應依法至當地舉行公開說明會。惟查，開發單位震南公司於104年8月26日舉辦公開說明會時，為避免當地居民提出不同意見杯葛開發案，竟指派公司員工提前至說明會場佔位，刻意阻擋當地居民前往參加說明會，此有當日新聞可證，顯見開發單位震南公司舉行之公開說明會並未廣納當地居民之意見，戕害當地居民之程序參與權，顯與環境影響評估法第7條第3項規定不符。聲請人係因系爭開發案已開始進行整地填土工程，具有急迫性暨權利難以回復性而提出本件聲請，是故停止執行裁定應裁命停止原處分效力、處分之執行或程序之續行（具體而言，就是停工），始能有效暫時權利保護。
㈡本件聲請符合停止執行之要件：
1.系爭開發案之整地施工，將對聲請人權益造成難以回復之損害，應予停止執行：
⑴所謂「難於回復之損害」並非以金錢衡量為唯一標準，重點
在於考量回復之概然性、回復費用是否過鉅、以及有無可能回復到其未受侵犯前之利益的整體『固有狀態』，此有數則最高行政法院裁定可稽：所謂「難以回復之損害」，其決定標準是以「聲請人受侵犯之公法上權利或法律上利益，如果將來要加以填補時，有無可能回復到其未受侵犯前之整體『固有狀態』？回復之概然性有多高？與原來為侵害行為之公益目的及侵害方式來加以比較，回復費用是否過鉅，而在經濟成本考量上，是否難以被接受等情況為斷。」最高行政法院89年度裁字第1575號裁定意旨可稽。次按「『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」最高行政法院102年度裁字第340號裁定、95年度裁字第2380號裁定、97年度裁字第4594號裁定皆為相同闡釋。
⑵系爭開發基地位於高雄市路竹區新園農場（坐落高雄市路○
區○○段2014、2015地號土地），屬農地資源計畫中適宜發展農業地區，亦為辦峻農地重劃之優良農地，本應保留作為農業發展使用，惟系爭開發案整地施工之內容，包括整地工程（基地全區填土墊高）、污水及其他地下管線工程、沉砂滯洪池工程等，均將造成新園農場（即開發基地）難以回復之損害：
①系爭開發基地位於高雄市路竹區新園農場，屬農地資源計
畫中適宜發展農業地區，惟系爭開發案與周圍之農業相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容之情事：
Ⅰ經查，依據97年改制前高雄縣政府配合農委會執行全國農
地資源空間規劃工作完成之《高雄縣農地資源整體發展構想及空間配置計畫》中，位於路竹的新園農場及周邊農地經評估為『農業發展次高及中適宜地區』、『稻米中適宜地區』、『其他作物最高及次高適宜地區』、『城鄉發展限制次高』，其發展限制為：「為避免城鄉發展影響本縣農業發展機會，因此當既有農地位於土壤適栽程度高、水利灌溉區或農地重劃區時，應避免劃設為城鄉發展地區。
」是本件開發基地位於高雄市路竹區新園農場，不僅土壤適栽程度高，並早以完成農地重劃，本應保留做為農業發展使用。
Ⅱ次查，100年農委會指導完成之《高雄市農地資源空間規
劃修正成果》中，修正路竹區農業發展方向及區位，再次確認新園農場所在地具有『中等至最高之農業發展潛力』、『農業發展次高至最高適宜區』，農地資源空間配置分析結果顯示：「最適宜發展農業之地區包○○○區○○路竹區』……，農業發展地區主要目的為維護糧食安全、達到農業環境永續經營、保全農業資源完整性以及避免城鄉蔓延，因此應以維護整體農業環境，保障糧食生產安全為主要目標。」本件開發基地即位於路竹新園農場，屬上開農地資源計畫中適宜發展農業地區。惟系爭開發案具電鍍酸洗製程，顯與農業發展計畫及目標毫無關聯，甚至可能嚴重影響附近農業發展，可見系爭開發案與周圍之農業相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容，實有環評法施行細則第19條對環境有重大影響之虞之情事。
②系爭開發案之土地全為臺糖公司之土地，土地使用分區則
為特定專用區，使用地類別則為農牧用地，此有土地謄本可稽。另系爭土地為已辦竣農地重劃區之土地並經認定為「優良農地」，此有高雄市政府地政局、農業局函文及系爭開發案產業園區開發計畫書所附之條件發展地區審查表可稽。由此可見，系爭土地之使用分區雖為「特定專用區」，但係因臺糖公司農牧使用而劃定，既已辦妥農地重劃而為優良農地，自應與農地受到相同之保護。是系爭開發基地屬上開農地資源計畫中適宜發展農業地區，亦為辦峻農地重劃的優良農地，係我國重要農業資源，為維護糧食安全、達到農業環境永續經營、保全農業資源完整性以及避免城鄉蔓延，本應以維護整體農業環境，保障糧食生產安全為主要目標。。
③優良農地，本身即為破壞後難以回復其固有狀態之資源，此有最高行政法院100年度裁字第2407號裁定予以肯認：
Ⅰ岩石經過長期風化，才會慢慢變成小顆粒物，再經由動物
的活動、腐敗的生物體與微生物相互作用、結合，以及河流的沖積，才會形成可耕作的土壤。一塊肥沃的可耕地，其所聚集礦物養份和有機養份是極為均衡，並經由微生物作用，成為有益於植物生長的物質。土壤聚集物之內和之間的孔隙，保有足夠的水份讓生物成長，並促進排水，而且使得氧能到達植物根部。土壤也是在供應乾淨水源、抵禦洪水和乾旱，扮演最不可或缺的角色。
Ⅱ而按「……『難於回復損害』，係指其損害不能回復原狀
，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如予執行可認達到回復困難之程度而言。上訴人於原審主張原處分所要徵收之農田，為濁水溪舊河道所流經，長期受溪水沖刷和沈積所形成之沖積土，再經數百年來農民不斷耕作、改良，而形成適合耕作之土壤，為特定農業區之第6等則良田，生產濁水溪良米，一旦動工開挖，原有土壤肥沃力勢必遭到破壞殆盡而流失，是原處分之執行將使損害達到回復困難之程度等語。……再優良農地係賴地理及氣候環境配合，加以人為努力始能形成及維持，一旦破壞顯難回復。原裁定雖謂系爭農地如開挖供安置基礎結構及地上建築建物，來日如須回復原狀，仍可經替換土壤之方式，再為農業用地作農業使用之可能等語。然優良農地之所以優良，乃土壤肥沃，特適於農作物之生長，非僅是可作農業使用即可謂已屬回復原狀。而得否經由替換土壤方式使已遭破壞土壤肥沃力回復至原來狀態，原裁定未有證據證明，遽認可行，已屬理由不備，即令技術可行，又自何處可取得相同肥沃之土壤？果有其他農地有此肥沃土壤可替換，亦須以破壞其他優良農地之方式為之，亦屬不易，在一般社會通念上，要回復為優良農地亦屬困難。是以原裁定未調查系爭農地是否屬於特定農業區土地，遽認原處分之執行，並不會對抗告人造成難以回復之損害，尚嫌速斷。」此有最高行政法院100年度裁字第2407號裁定見解可稽。
由上可見，優良農地本身即為破壞後難以回復其固有狀態之資源，曾經最高行政法院所肯認，系爭開發基地為臺糖公司的土地，為上開農地資源計畫中適宜發展農業地區，亦為辦峻農地重劃之優良農地，而優良農地的破壞，並非金錢可填補或可輕易回復為可耕種之狀態，原有的土壤肥力，亦將一去難返，自可認為有損害難以回復之性質。④系爭開發案之整地施工卻會導致系爭基地無法耕種、灌溉
、從事農業生產，將破壞適宜發展農業地區之優良農地而難以回復：
Ⅰ依據系爭開發案環境影響說明書所載，系爭開發案整地施
工之內容，包括全區基礎設施之土地開發階段，以及建廠階段。基礎設施施工內容已包括：「整地工程」、「排水、雨水及生活清潔污水管線工程」、「自來水、消防、電力、電信、路燈管線工程。」、「沉砂滯洪池工程」、「國土保安用地植栽綠化工程」等。整地工程則規劃將基地廠區範圍「全區填高」，需填土方49312.8立方公尺，以便埋設各種排水涵管，填土前需徹底清除地面樹根及草木等有機物質，不得有積水。
Ⅱ由此可見，系爭開發基地係已辦峻農地重劃之優良農地，
且為上開農地資源計畫中適宜發展農業地區，其發展本應以維護整體農業環境，保障糧食生產安全為主要目標，惟系爭開發案整地施工之內容，包括整地工程（基地全區填土墊高）、污水及其他地下管線工程、沉砂滯洪池工程等，均將造成系爭開發基地現況之嚴重破壞，除與周圍之農業相關計畫有顯著不利之衝突且不相容外，對於系爭基地優良農地的肥沃土壤，甚或是已依農地重劃複雜之程序與投資而改良的農業生產環境、農路與水路的投資建設，均造成難以回復之後果。
⑶系爭開發基地位於大坌坑文化新園遺址，鄰近遺物集中區，
系爭開發案之施工行為，尤其是廢污水管道之挖掘工程，將造成大坌坑文化新園遺址難以回復之損害：
①系爭開發基地位於大坌坑文化新園遺址，於環境影響評估
階段即發現有大坌坑文化之遺物，亦緊鄰大坌坑文化新園遺址遺物集中區：
Ⅰ經查，系爭開發基地所在地於97年即發現有4500年前新石
器初期「大坌坑文化」大量遺物，為「大坌坑文化」之遺址所在，此有長榮大學臺灣研究所 溫振華 教授「二仁溪的早期開發與文化」一文可資參照。
Ⅱ次查，系爭開發案環境影響說明書中「圖6-16本計畫探勘
區域（方型區域）、新園遺址遺物集中區（橢圓形）」即可知開發基地緊接「大坌坑文化新園遺址遺物集中區」，且系爭開發案環境影響說明書6.8節文化古蹟調查中3個考古挖掘均發現古文明遺跡，亦出土2件重14.8公克屬於大坌坑文化之陶片，顯見系爭開發基地於辦理環境影響評估階段內即發現有大坌坑文化之遺物。
②系爭開發案之環境影響說明書竟未如實記載開發基地鄰接
文化資產所在地之環境現況，亦未明確揭露廢污水管道實際位置、預計開挖位置及深度等：
Ⅰ查系爭開發基地位於大坌坑文化新園遺址，緊鄰大坌坑文
化新園遺址遺物集中區，且開發單位於辦理環境影響評估階段即發現有大坌坑文化之遺物，惟本件環境影響說明書中有關開發基地「是否位於文化資產保存法第3條所稱之文化資產（含水下文化資產）所在地或保存區或鄰接地？」項下，卻勾選「否」之記載，顯與事實不符，可見開發單位漏未於環說書中如實記載環境現況，已違反環境影響評估法第6條及開發行為環境影響評估作業準則第6條之規定，並致相對人以不正確資訊評估系爭開發案之環境影響而做出原處分。
Ⅱ此外，系爭開發案將與鄰近工廠一同鋪設廢污水管，並預
計將系爭開發案產生之酸洗廢污水透過該廢污水管先排入營前排水，再匯入二仁溪。惟遍閱系爭開發案之環境影響說明書，僅知該廢污水管道可能將以臺糖新園農場原有土溝之水利用地施作區外排水系統，卻未見開發單位詳細說明該廢污水管道究竟是明管或暗管？實際鋪設位置為何？亦未說明該廢污水管道預計挖掘深度及挖掘範圍等資訊，相對人在此缺乏正確資訊之情形下逕作出有條件通過之審查結論，致該環評審查結論即有基於不完全資訊之違法。
Ⅲ參照上開示意圖，系爭開發案廢污水管道若施作於臺糖新
園農場原有土溝之水利用地（藍色部分），必然通過大坌坑文化新園遺址集中區（黃色部分），惟因該污水及其他地下管線工程之實際位置、挖掘深度、挖掘範圍均未揭露於系爭開發案環境影響說明書，可見系爭開發案之施工行為將造成大坌坑文化新園遺址重大且難以回復之損害：系爭開發案之環境影響說明書未如實記載開發基地鄰接文化資產所在地之環境現況，且本件環境影響評估說明書僅針對開發基地（高雄市路○區○○段2014、2015地號土地，即上開示意圖紅色框線部分）就文化資產保存項目進行評估，縱使開發單位為保護系爭基地下文化資產，已切結承諾於開發基地挖掘深度不超過1.5公尺，惟因系爭開發案污水及其他地下管線工程之實際位置、挖掘深度、挖掘範圍均未清楚揭露於系爭開發案環境影響說明書，參照上開示意圖，系爭開發案之廢污水管道若施作於臺糖新園農場原有土溝之水利用地（藍色部分），必然通過大坌坑文化新園遺址集中區（黃色部分），如本件未即刻停止執行，系爭開發案之施工行為，尤其是廢污水管道挖掘工程，將嚴重破壞開發基地旁大坌坑文化新園遺址遺物集中區，對大坌坑文化新園遺址之保存造成重大且難以回復之損害。
⑷系爭開發案一旦開始施工、執行，聲請人許東源之財產權、健康權，即將受難以回復之損害：
①經查，聲請人許東源之戶籍設於高雄市路○區○○里○○
路○○○巷○號，此有戶籍謄本可稽，工作的修車廠則是高雄市路○區○○路○○○○號，均位於系爭開發基地南側社區，聲請人許東源為當地之居民。次查，聲請人許東源為高雄市路○區○○段○○○號之土地所有權人，應有部分占3分之2，此有土地謄本可稽，聲請人許東源所有之14地號坐落位置，亦位於系爭開發基地即高雄市路○區○○段2014、2015地號土地之西南側，隔環球路（即臺28線省道）相望，此有地籍圖可稽。
②系爭開發案自整地填土開始，產生施工揚塵，一直到建廠
營運後之酸霧，從整地起，將持續不間斷的影響聲請人許東源之健康權及生活環境，如不停止執行，侵害將持續而難以回復：系爭開發案整地填土、填高基地，一直到建廠之工程，將持續不間斷的產生施工揚塵。至於建廠完成後的營運，系爭開發案將會產生「酸洗、皮膜表面處理程序廢氣」、「螺絲扣件成型加工製造廢氣」、「螺絲扣件熱處理加工程序」，此有系爭開發案環境影響說明書有關於「廢氣處理」之節錄內容可稽。聲請人許東源居住於開發基地正對面西南側，就一般經驗法則而言，必然受到開發單位整地填土施工揚塵以及建廠後營運生產所產生的酸霧影響，參酌環境影響評估法第5條及第8至12條等規定，聲請人許東源之健康權以及生活環境將受系爭開發案之影響。而系爭開發案一旦開始整地施工，揚塵（整地建廠階段）與酸霧（營運階段）將不間斷的侵害聲請人許東源的生活環境與健康權，若不停止執行，縱使數年後聲請人許東源之本案訴訟獲得勝訴，聲請人許東源已遭施工揚塵、營運酸霧所侵害的身體健康亦難於回復於固有狀態，自可認為有損害難以回復之性質。
③次查，系爭開發基地及周遭鄰地地勢，原本即北高南低，
此有系爭開發案之環說書可稽。地面水在地表逕流時，乃由北向南流。但因臺28線省道即環球路（東西向）之路面高於新園農場之土地平面，形成路堤，致大雨聚積之地表水向南逕流時，遭到臺28線省道即環球路（路堤，東西向）的阻擋，地表水沿著臺28線環球路（路堤），分向東、西向逕流，到臺28線設有地下涵洞之處，地表水再穿越地下涵洞，繼續向南逕流。新園農場尚未開發之前，即使大雨造成地表水增加逕流，但因新園農場土地並未水泥化，且略低於環球路路面，廣大之土地面積，得蓄積大量的地表水，而不致影響南側竹園里社區造成淹水。但新園農場開發之後，因開發單位墊高基地，使基地與環球路路面齊平甚至略高，再加上基地水泥化，地表水難以下滲，致大雨來襲時，得蓄積地表水之土地面積縮小，地表水更易蓄積於一處。基地墊高，集中的地表水往低處集中，不易分散宣洩，極易漫過環球路路面，造成淹水。
④以慈陽公司開發案為例，慈陽公司墊高基地，造成101年4月30日大雨時，地表水更易蓄積於一處，此有照片可稽。
再以101年5月20日當天大雨過後為例（當時聲請人許東源拍攝地點為臺28線環球路邊，慈陽公司之基地旁），地表水因慈陽公司基地墊高，地表水蓄積在已墊高的基地與臺28線環球路路堤間，形成一條窄溝，地表水向南逕流時，遭到臺28線省道即環球路（路堤，東西向）的阻擋，地表水沿著臺28線環球路（路堤）與慈陽墊高基地間的窄溝向西逕流，到臺28線環球路設有地下涵洞之處，地表水再大量穿越地下涵洞排水系統，繼續向南側竹園里社區逕流，極易造成社區淹水。101年5月20日大雨正傾瀉時，即已發生慈陽基地之地表水漫過臺28線環球路之情況，此有照片可稽，另以101年6月12日之大雨為例，地表水之逕流即因上開基地墊高、地表水宣洩不及，漫流過環球路，而造成環球路一側，臺28線（環球路）與高12線（新生路）交叉口一帶（即系爭開發基地旁主要路口，亦為聲請人許東源修車廠旁的路口）淹水，此有照片可稽。
⑤系爭開發基地原有農業耕作，此有照片可稽，但參加人於
104年12月1日起開始整地，至前次開庭104年12月30日止，基地約一半面積已墊高，而且墊高之高度甚至將近1.8公尺，此有照片可稽，基地墊高之高度遠超過開發計畫所預估之0.3-1.0公尺之間，所使用之土方量亦顯然將遠超過開發計畫預估的填方量49,312.8立方公尺。由上可見，開發基地與聲請人許東源之土地之間，將因原處分持續執行，整地、填方、墊高，致相對高程改變更加劇烈，致淹水風險更加提高，將來恐一再重複發生，不論是土地抑或是修車廠內的設備，財產權均將有難以回復之損害。
⑸聲請人許東源因原處分之執行，致許東源所有鄰近開發基地
之土地與地下水，恐遭超過「灌溉用水水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準」之震南廢污水污染，而致健康權有難以回復之損害：
①系爭開發案經處理過後之廢污水，其中重金屬「錳」，雖
然符合放流水標準，但遠超過「灌溉用水水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準」。
②系爭開發案經處理過後之廢污水，固然符合放流水標準，
但放流水標準僅是「指對放流水品質或其成分之規定限度」，此觀水污染防治法第2條第18款對於「放流水標準」之法律定義即明，至於所謂「放流水」，則是指「指進入承受水體前之廢（污）水。」此則為水污染防治法第2條第14款之法律明文定義。詳言之，放流水標準僅是「進入承受水體前之廢污水，規範其品質或其成份之限度的標準」，尚不涉及承受水體本身之品質或涵容能力，不可不辨。又依水污染防治法第6條、第7條第2項、第9條、第10條、第14條之1之規定，即可明知放流水標準僅是水污染防治之最低標準，如有其他影響承受水體或水體所在地區之特殊情況，隨時可參酌其他水質標準或加嚴放流水標準：
由上可見，水污染防治之重點，並非遵守放流水標準即可，而是必須辨明承受水體或水體所在地區之特殊情況，依該承受水體或水體所在地區之特殊情況，參酌不同的水質標準，予以防治。準此，如承受水體或水體所在地區之現況，需遵守不同的標準時，自應加以遵守，始能達到水污染防治第1條所定之立法目的。
③又「灌溉用水水質標準」為行政院農委會依（舊）水利法
第10條授權制訂之「臺灣省灌溉事業管理規則」第26條所制訂。依臺灣省灌溉事業管理規則第29條：「流入及介入之水體應先經適當處理，不符灌溉用水水質標準時主管機關應限制或禁止之。」第30條：「流入灌排系統及灌區集水區域內之放流水，管理機構應經常派員採樣檢驗，不符灌溉用水水質標準，足以危害農耕或損害他人利益者，應通知排放人限期改善，未依限改善者，應報請地方主管機關依水利法、水污染防治法及其他有關法規處理。」等規定觀之，可見涉有農耕環境之水體，應參採「灌溉用水水質標準」為水污染防治之標準。不能僅以放流水標準為基準。次查，依水污染防治法第32條授權所制訂之「污水經處理後注入地下水體水質標準」與「土壤處理標準」，以及上開法條之規定，即為廢污水注入於地下水體或排放於土壤時應遵守之規範，不能僅以放流水標準為基準。
④參加人預計放流之廢污水，其中所含重金屬「錳」為1.57
mg/L，雖符合放流水標準之規定，但依「灌溉用水水質標準」，水中含錳之限值為0.2mg/L，依「污水經處理後注入地下水體水質標準」更僅有0.05mg/L。參加人預計放流之廢污水，其中所含重金屬「錳」，即遠超過「灌溉用水水質標準」與「污水經處理後注入地下水體水質標準」達
7.85倍與31.4倍。又查，系爭開發案每日約有30-35CMD之次級用水，來自於營運後製程用水當中的回收水，用途為基地內之植栽澆灌、地坪沖洗、車輛清洗等，此有系爭開發案環說書內容可稽。製程用水當中的回收水，相當於經廢水處理後之放流水，由此可見，用於基地內之植栽澆灌、地坪沖洗、車輛清洗之放流水（經處理後之廢污水），亦會下滲至土壤內，污染土地及地下水。
⑤聲請人許東源之父 許重村 所有之高雄市路○區○○段○○○○
○號土地上新建一農舍，為聲請人許東源與其父許重村及一家人將來居住之房屋，在旁新園段3197地號土地上，則有取用地下水種植蔬菜等農作物，此有土地謄本及照片可稽。由於農舍與農地均位處於系爭開發基地南側之社區，並取用地下水，如因所取用之地下水，遭到參加人上述取自處理後用於植栽澆灌、地坪沖洗、車輛清洗之之廢水污染（尤其是重金屬錳超過「灌溉用水水質標準」與「污水經處理後注入地下水體水質標準」達7.85倍與31.4倍），聲請人許東源將來食用之農產，亦將受污染，而恐致身體健康有難於回復之損害。高量的重金屬錳對於人體神經系統的影響及生育能力都有不利之影響，此有財團法人國家環境醫學研究所之網頁介紹可稽。
⑹系爭開發案一旦開始施工、執行，聲請人李耀慶、劉瑞泰之水權及財產權，即將受難以回復之損害：
①「水權」受公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利
國際公約施行法（下稱：兩公約施行法）第2條、同法第3條、第4條、經濟、社會、文化權利國際公約（InternationalCovenantonEconomicSocialandCulturalRights,下稱：ICESCR）第11條、同公約第12條及經濟、社會及文化權利委員會第15號一般性意見保障，並因我國兩公約施行法，而具有國內法之效力：
Ⅰ經濟社會文化權利國際公約（InternationalCovenant
onEconomicSocialandCulturalRights,下稱：ICESCR）第11條第1款：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性」、同公約第12條第1款：「本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準」。又依兩公約人權事務委員會第15號一般性意見指出：「……2.水權保證人人能為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便於汲取、價格合理的供水。……3.《公約》第11條第一款列出了由相當的生活水準權利衍生而又是實現它所必不可少的一系列權利，『包括足夠的食物、衣著和住房』。使用『包括』一詞表明所提到的權利並非全部。水權明顯屬於實現相當生活水準的必要保障之一，特別因為它是生存的最根本條件之一。委員會以前曾經指出，水權是第11條第1款載述的一項人權（見第6號一般性評論，1995年）。水權還與能達到的最高健康水準權（第12條第1款）和足夠住房及足夠食物權（第11條第1款）密不可分。此外，還應結合《國際人權憲章》所載的其他權利來看待水權，其中首要的是生命權和人的尊嚴。……11.根據第11條第1款和第12條，水權的內容必須足以維護人的尊嚴、生命和健康……實現水權的方式必須可以持續，保證現代和後代都能享受這一權利。……具體法律義務：20.水權與其他人權一樣，要求締約國承擔3項義務：
尊重的義務、保護的義務和履行的義務。(a)尊重的義務：21.尊重的義務要求締約國不直接或間接干涉水權的享有。這類義務包括：不參與任何剝奪或限制平等獲取足夠水的行動或活動；……(b)保護的義務：23.這類義務要求締約國防止第三方以任何方式干預水權的享有。第三方可以是個人、群體、公司和其他實體以及在其授權下行事者。義務主要包括：採取必要、有效的立法和其他措施，防止第三方剝奪平等用水機會；污染和不公平地抽取水資源，包括自然水源、井和其他水分配系統。(c)履行的義務：……28.締約國應採取全面和綜合性戰略和方案，確保現代和後代都有足夠、安全的水。這類戰略和方案可包括：(a)減少因不可持續的抽取、河流改道和修築堤壩而造成的水資源枯竭；(b)減少和消除放射物、有毒化學品和人排泄物等物質對流域和水生態系統的污染；(c)監測水的儲備；(d)確保擬議發展項目不影響獲取足夠水的權利；……核心義務：37.……委員會認為，在水權方面至少可以提出一些需要立即履行的核心義務：(a)確保為個人和家庭用水及預防疾病提供最低必要數量的、足夠和安全的水；……）」（兩公約人權事務委員會第15號一般性意見）。承前可知：「水權」屬ICESCR第11條第1款及第12條第1款保障之範圍，人人有權為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受的供水，締約國不得參與剝奪或限制平等獲取足夠水的活動，並應防止第三方剝奪平等用水機會、污染和不公平地抽取水資源及確保擬發展項目不影響獲取足夠水的權利。
Ⅱ我國雖非ICESCR之締約國，惟依兩公約施行法第2條：「
兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力」、同法第3條：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋」、同法第4條：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現」。可知：ICESCR所揭示保障人權之規定，具國內法律之效力，聲請人得依前揭規定於本件援引ICESCR第11條第1款、第12條第1款及兩公約人權事務委員會第15號一般性意見關於「水權」受該兩公約條文保障之解釋，並要求政府機關行使其職權必須符合ICESCR有關人權保障之規定。
②聲請人李耀慶、劉瑞泰居住於開發基地排放酸洗廢液之下
游地區（湖內）並在該地區養殖，養殖用水將受廢液影響，此有農田水利會網頁及示意圖可稽，而河川水質一旦受污，難以回復，若不停止執行，水權及財產權均將受到難以回復之侵害：
Ⅰ據悉，本件開發單位即參加人預定將其工廠之事業廢水排
入「營前排水」，再自「營前排水」排入「二仁溪」。而「營前排水」與二仁溪交會處下游4.2公里即為「大湖抽水站農田灌溉水路系統」之取水口，此有系爭開發案環境影響說明書之園區外排水設施配置圖與區域水文圖、高雄農田水利會灌區網頁截圖、本件開發基地及大湖抽水站相對位置示意圖以及大湖抽水站照片可稽。
Ⅱ經查，高雄農田水利會湖內工作站之灌區，由大湖抽水站
抽取二仁溪溪水，經由二仁導水路、二仁幹線再分流至二仁湖內灌區第一支線、第二支線及涵口圳幹線等各灌溉圳路系統，以供給湖內灌區（湖內區及茄萣區）之灌溉及養殖用水。而聲請人李耀慶居住高雄市○○區○○路○○號，從事養殖業，其漁塭位於高雄市○○區○○段○○○○號土地，所需之用水是由「二仁湖內灌區第十八分線圳路」（位置：二仁湖內灌區第二支線之支流）而來；聲請人劉瑞泰居住於高雄市○○區○○路○○○巷○○○○○號，亦從事養殖業，其漁塭位於高雄市○○區○○段（舊）1319、68、
72、73、74、76、77、78地號土地，所需用水由涵口圳月眉溝給排圳路（位置：涵口圳幹線之支流）而來（聲請人李耀慶與劉瑞泰之漁塭，均有照片可稽）。是聲請人李耀慶等2人之產業所在土地、漁塭、漁產（鰻魚、虱目魚、蝦……等等），以及用水來源（即二仁溪水）水質，均將受系爭開發案排放酸洗廢液之影響。
Ⅲ河川水質的污染雖可整治，惟整治所需之期間甚長、經費
甚鉅，此為公知之事實。查二仁溪上游至下游沿岸（臺南市永康區、仁德區）過去均多有小型電鍍工廠排放工業廢水，已遭長期嚴重污染，曾於75年發生大規模污染之綠牡蠣事件，經主管機關耗費鉅大心血進行整治方才改善河川水質，此有行政院環境保護署二仁溪整治生態效益網站可稽，如系爭開發案未停止執行，參加人於建廠營運後，開始排放超過「地面水體分類及水質標準」與「優良水產養殖場作業基準」（此兩者為養殖業用水之標準）所定水質標準之酸洗廢水至二仁溪，二仁溪的水質遭到污染，將影響聲請人李耀慶、劉瑞泰兩人之養殖用水，侵害聲請人李耀慶、劉瑞泰兩人之水權與財產權（漁產），並且顯然符合難以回復之要件。
⑺聲請人李耀慶、劉瑞泰，因原處分之執行，其所有之漁塭，
恐遭超過養殖用水標準之廢污水污染，而有難以回復之損害：
①按「行政院農業委員會（以下稱本會）為提昇養殖水產品
品質，保障消費者食用安全，促進產業永續發展，特訂定本基準。」、「養殖用水之水質應符合行政院環境保護署（以下稱環保署）訂定之地面水體分類及水質標準中水產用水水質標準。」此有104年12月17日廢止前之優良水產養殖場作業基準明文可參。次按「中央主管機關應依水體特質及其所在地之情況，劃定水區，訂定水體分類及水質標準。」水污染防治法第6條第1項定有明文，環保署依此規定制訂「地面水體分類及水質標準」，由其中第2條第4款與第5款之規定可見水產用水分為一級水產用水與二級水產用水，復依「地面水體分類及水質標準」第4條之規定，陸域地面水體分類分為甲、乙、丙、丁、戊五類，一級水產用水應用乙類陸域地面水體、二級水產用水應用丙類陸域地面水體。而陸域地面水體之相關環境基準，則如「地面水體分類及水質標準」第3條所附附表一與附表二。由此可見，養殖用水標準應視其屬一級水產用水或二級水產用水，適用「地面水體分類及水質標準」所定之乙類或丙類之陸域地面水體水質標準。
②系爭開發案經處理過後之廢污水，其中重金屬錳1.57mg/L
，雖然符合放流水標準10mg/L，但仍然超過「地面水體分類及水質標準」所定丙類陸域地面水體水質標準有關於錳之基準值0.05mg/L，超過31.4倍。又二仁溪在二層行橋以上之河段，為環保署公告之丙類水體，大湖抽水站則位於二層行橋以上之河段，所抽用之水即屬丙類水體，得用於水產用水：
Ⅰ依行政院環境保護署「水區、水體分類」公告說明表所示
，二仁溪在二層行橋以上河段，公告為丙類水體（公告時間與資料來源為臺灣省政府衛生處76年5月11日76衛環字第07048號公告）。至於高雄農田水利會大湖抽水站，則位於二仁溪二層行橋以上河段，此有示意圖可稽，所抽用之二仁溪水，即屬丙類水體之河段，得用於水產用水。Ⅱ再參照「二仁溪水質現況」有關南雄橋及二層行橋於104
年9月12日所檢測的重金屬檢驗值，均遠低於「地面水體分類及水質標準」、「灌溉用水水質標準」等各項污染物或重金屬物質之基準值，可見現今大湖抽水站所抽用之二仁溪水質適宜作為灌溉用水及養殖用水。
③系爭開發案之廢污水，排入二仁溪，聲請人李耀慶、劉瑞
泰養殖之漁塭用水又取自二仁溪水，有養殖證明、土地謄本、水權證明可稽，兩人之財產權恐將受難以回復之損害：
Ⅰ聲請人李耀慶之戶籍設於高雄市○○區○○路○○號，此有
戶籍謄本可稽，聲請人李耀慶之戶籍地與系爭開發基地之直線距離，約7.5公里，此有GOOGLE地圖直線距離測量圖可稽。又聲請人劉瑞泰之戶籍設於高雄市○○區○○路○○○巷○○○○○號，此有戶籍謄本可稽，聲請人劉瑞泰之戶籍地與系爭開發基地之直線距離，約7.9公里，此有GOOGLE地圖直線距離測量圖可稽。
Ⅱ聲請人李耀慶為養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段○○
○○○○○○號土地，其中除了872地號土地之外，其餘870、8
71、873、874地號土地，均為聲請人李耀慶所有，此有養殖漁業登記證及漁塭用地資料以及土地謄本可稽。聲請人李耀慶之養殖用水，則取自二仁溪水系二仁湖內灌區，此有用水證明書可稽。又聲請人劉瑞泰亦為養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段1276、1279、1281、1283、1284地號土地，其中除了1276地號應有部分1/2土地為訴外人所有，其餘土地，均為聲請人劉瑞泰所有，此有養殖漁業登記證及漁塭用地資料可稽。聲請人劉瑞泰之養殖用水，亦取自二仁溪水系二仁湖內灌區，此有用水證明書可稽。Ⅲ然系爭開發案之廢污水，排入營前排水，再匯流入二仁溪
，向下游流去，而高雄農田水利會大湖抽水站則設於營前排水與二仁溪交匯口下游，抽取二仁溪水進入湖內灌區，聲請人李耀慶、劉瑞泰養殖之漁塭用水又取自二仁溪水系，兩人之財產權（土地、水產）恐將因廢污水而受難以回復之損害。更遑論系爭開發案經處理過後之廢污水雖然符合放流水標準，但就二仁溪水質現況而言，許多重金屬超標數倍，影響聲請人李耀慶、劉瑞泰基於水權而得用水之品質，自有損害難以回復性。再比對系爭開發案經處理過後之廢污水有關於重金屬之含量，較諸二仁溪目前水質現況，鉛超過10倍、六價鉻超過5倍、鎘超過4倍、鋅超過1.82倍-4.62倍、錳超過8.35倍-14.81倍；化學需氧量（COD）之部分較諸二仁溪目前水質現況，超過2.5倍-7.14倍。
聲請人李耀慶、劉瑞泰兩人原得使用良好水質來養殖鰻魚、虱目魚、白蝦，但因參加人放流水導致水質惡化，影響聲請人李耀慶、劉瑞泰基於水權而得用水之品質，自有損害難以回復性。
2.系爭開發案已於104年11月23日舉行動土儀式，104年12月1日開始施工，對於適宜發展農業地區之優良農地（開發基地）已造成損害，已具急迫情事：
⑴依系爭開發案環境影響說明書內「分期分區發展計畫」所載
，開發單位震南公司原定在104年1-6月間就要開始進行整地工程，可知土地開發階段工期僅有6個月，即會進入建廠階段。又參加人業已於104年11月23日舉行動土典禮，此有媒體報導可稽，並於104年12月1日起，在基地四週圍籬，並開動怪手、卡車等機具，載運砂石進場，進行整地填土施工，此有現場照片可稽。對於已辦竣農地重劃之優良農地（開發基地）已開始造成損害，施工之揚塵業亦已飄散於四周環境，顯已具急迫情事。
⑵系爭開發基地已填土墊高甚多，與聲請人許東源之鄰地，相
對高程改變，如有暴雨或颱風，許東源之財產權隨時會遭受損害。又參加人於104年12月1日起開始整地，至前次開庭104年12月30日止，基地約一半面積已墊高，而且墊高之高度甚至將近1.8公尺，再迄至105年1月24日為止，除了新增加填方面積之外，有部分區域亦已水泥化，將致地表逕流更不易下滲土壤，此有照片可稽。由上可見，開發基地與聲請人許東源之土地之間，因原處分持續執行，整地、填方、墊高、水泥化，致相對高程改變更加劇烈，可滲水面積持續縮減，致淹水風險更加提高，如有暴雨或颱風，許東源之財產權隨時會遭受損害，而有急迫情事存在。
⑶系爭開發案已動土，參加人已投入初期資金。本案審理恐至
少需經兩個審級，耗費時日。如未停止執行，參加人投入資金隨時日增而愈加鉅大，甚至廠房興建完成進入投產，更涉及參與交易之第三人。但若將來本案撤銷確定，參加人需停工、環境已遭破壞，不啻為政府、人民、廠商三輸之局面。實不若停止執行，以便有充裕之時空，切實審視原處分之違法性存否。
3.原處分違反環境影響評估法第8條第1項及同法施行細則第43項規定，且有諸多判斷瑕疵之違法，本案訴訟在法律上非顯無理由：
⑴原處分違反環境影響評估法第8條第1項及同法施行細則第43
項規定，且原處分有諸多判斷基於不正確、不完整資訊之違法，是原處分應予以撤銷，本案訴訟在法律上非顯無理由。⑵遍閱本件環境影響說明書，僅有圖5-21園區外排水設施配置
圖、圖5-22區域水文圖、附錄12臺灣省高雄農田水利會101年6月18日高農水管字第1010005273號函檢附之高雄市路竹區臺糖新園農場廢污水排放流向圖，描繪系爭開發案廢污水管預計鋪設之位置，惟若詳細參照此3張圖片，即可發現其描繪廢污水排水管之位置均不一致。換言之，環評委員於審查時均未能得知該廢污水排水管預計鋪設之位置，遑論預計鋪設之範圍、明管或暗管、施作工法及可能挖掘之深度。是系爭開發案之廢污水排水管未於環境影響說明書中揭露正確鋪設位置，導致開發基地鄰近之大坌坑遺址遺物集中區將因鋪設廢污水管遭受嚴重破壞，故相對人基於不完全資訊所作成之原處分，於法顯有違誤。
⑶本件環評未以合議制方式進行審查，不符環境影響評估法第
3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的，於法有違：
①按「可知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意
思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存，有違環境影響評估法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。」最高行政法院102年度判字第120號判決意旨可資參照。另臺北高等行政法院101年度訴字第564號判決亦同此意旨，後經最高行政法院103年度判字第704號判決維持。
②查本件環評審查結論第3點：「請開發單位依各環評委員
暨相關機關意見補充、說明，經本府轉送確認後納入定稿，送本府備查。」本件環評於103年4月25日送相對人環境影響評估審查委員會第32次會議審查，會議中各環評委員暨相關機關針對本件環評提出意見後，開發單位方於會後以書面方式補充、說明，再由相對人轉送予各環評委員暨相關機關確認，顯見本件環評審查結論並非經由各環評委員、相關機關代表及開發單位等就系爭開發案之環境影響進行「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制討論，不符前開判決意旨，有違環境影響評估法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。
4.原處分停止執行，僅影響相對人之私利益，卻有益於全國糧食安全政策、糧食自給率及優良農地保護之公益，權衡之下，應可停止執行：
⑴系爭開發案，乃私人公司（即參加人）之開發案，開發之利
益係屬私益，此觀系爭開發案環境影響說明書即明：經查，本案開發單位即參加人係從事各種材質線材加工及螺絲製造之廠商，因現有公司廠地不足，分散在5個廠區，管理不易，故提出系爭開發案，計畫將分散的5個廠區合一，以提高管理效能、提昇產能及品質，以期取得競爭優勢，此有環境影響說明書所載開發計畫之緣起及目的可稽。由此可證，系爭開發案乃私人公司之開發案，開發之利益係屬私益而無涉公益。
⑵惟系爭開發基地為適宜發展農業地區之優良農地，依全國糧
食安全會議之結論，農地面積乃涉及糧食自給率之重大公益議題，經權衡之下，本件實宜先予停止執行：
①經查，100年5月之全國糧食安全會議，對於臺糖公司土地
之保護，有相當具體的結論。臺糖農地必須優先維護，並應變更為特定農業區（而非工業區）。全國糧食安全會議將此列為糧食自給率自30%提昇至40%目標之重要政策手段，此有全國糧食安全會議結論略以：「㈠確保優質農地總量，建立跨部會農地總量管控之協商機制，訂定農地保育政策，全國農地需求總量納入國土規劃；並根據農地分級原則，劃設優良農地。㈡從嚴審認農地變更使用，優先維護特定農業區及臺糖供農業使用之優良土地。㈢施政資源優先投入大面積且資源品質良好之農業生產區域，……」等語可稽。
②由是可見，原處分停止執行，僅影響參加人之私益，卻有
助於維護全國糧食安全政策、糧食自給率及保護優良農地等公共利益，且開發基地本位於適宜發展農業地區，為維護糧食安全、達到農業環境永續經營、保全農業資源完整性、維護整體農業環境，權衡之下，本件實宜先予停止執行。
㈢綜上所述，本件聲請符合停止執行之要件，爰依行政訴訟法
第116條第2項規定，聲請相對人103年5月30日高市府環綜字第10335887401號公告「震南鐵線股份有限公司設置產業園區計畫環境影響說明書」審查結論（即原處分）之行政處分效力、處分之執行或程序之續行，於本案訴訟即本院104年度訴字第435號環境影響評估法事件爭訟程序終結前，均停止執行等語。
三、相對人則以：㈠聲請人並不具提起撤銷訴訟之當事人適格，其復提起本件停止執行事件亦非合法，應予駁回：
1.聲請人許東源提起訴願已超過法定30日之不變期間，其提起本案訴訟（本院104年度訴字第435號）已非適法，自不具有提起本件停止執行之當事人適格：
⑴依據蘋果日報103年9月3日網路即時報導內容及影音檔之報
導，當日係針對系爭開發案之抗議場合，並且本案聲請人許東源當時為新園農場環境自救會「總幹事」，於當日連同該會成員及當地民意代表以「毒害良田」、「環評偷渡」……等抗議標語前往參加人開發案預定地現場抗議，此皆有影音檔及圖片可稽。從相關新聞影音檔可見聲請人許東源手持抗議標語，高喊口號，顯見聲請人許東源絕非如其所抗辯：「只是路過」。再者，聲請人許東源長期關注新園農場議題，亦為新園農場自救會「總幹事」，並參與新園農場開發案之相關訴訟案件、抗議事件，其對此重要抗議活動反而佯稱不知，似有違常理。
⑵又依蘋果日報103年9月3日網路即時報導內容：「大崗山人
文協會發言人張美娟表示，臺糖新園農場非工業區，業者…因個別工廠面積未超過10公頃，技巧性地規避掉環評……」「張美娟說，……震南鐵線設廠案在4月已通過環評，……」。在抗議現場既然經發言人表示震南鐵線設廠案通過環評一事，足證該場抗議參與者即聲請人許東源在103年9月3日前即已知悉震南公司通過環評。是聲請人主張「104年4月1日始知通過環評」顯與事實不符。
⑶綜上，本案若依聲請人許東源知悉之隔日起算30日，聲請人
許東源最遲應於103年10月4日前提出訴願。惟聲請人許東源至104年4月20日始提起訴願，已逾越法定得提起訴願期限。
是訴願機關作成「訴願不受理」之決定應屬適法，聲請人許東源以訴願決定有何認事用法之違誤似有誤會，故其不具提起本件停止執行之當事人適格。
2.聲請人李耀慶、劉泰瑞並不具有當事人適格，其提起訴願已非合法，自不具有提起本件停止執行之當事人適格：
⑴據相關判決及法令認為，至少位於開發行為之5公里範圍內
者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之聲請人適格（最高行政法院100年度判字第1601號判決意旨參照）。又需有提起撤銷訴訟之當事人適格，為保護其本案之權利於判決前仍得予以實現，其始具有提起暫時權利保護之適格。
⑵本案聲請人許東源戶籍地距離震南鐵線產業園區約0.47公里
，聲請人李耀慶戶籍地距離震南鐵線產業園區約7公里，聲請人劉泰瑞戶籍地距離震南鐵線產業園區約8.20公里，故本件聲請人李耀慶、劉泰瑞皆非開發行為5公里範圍內之居民，並非受開發行為影響地區之居民，自不具有提起撤銷訴訟之當事人適格。又聲請人李耀慶、劉瑞泰雖主張其從事養殖漁業，並主張聲請人李慶耀之魚塭位於「高雄市○○區○○段○○○○○○○○號土地」、聲請人劉瑞泰之魚塭位於「高雄市○○區○○段1276、1279、1281、1283、1284地號土地」；惟查，聲請人李耀慶、劉瑞泰所有之魚塭，分別位於開發單位6.62公里及7.376公里處，亦非位於開發行為之5公里範圍內，自難認為其所指之魚塭係受開發行為影響之地區。聲請人李耀慶、劉瑞泰既非開發行為5公里範圍內之居民，即不具提起本件訴訟之當事人適格。
㈡本案不符停止執行之要件：
1.本案經參加人與臺糖公司訂有土地變更編定同意書，並參加人依農業主管機關同意農業用地變更使用作業審查要點（下稱農地變更要點）申請變更為工業區丁種建築用地、國土保安用地、水利用地、交通用地使用。相對人所屬農業局（下稱農業局）高市農務字第10133073400號函表示：「經審查結果，核與農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定尚無不符，本案倘經目的事業主管機關核准其事業計畫者，本局同意其變更使用。」次依照農地變更要點第5點規定：「農業用地變更使用，應避免影響農業生產環境之完整。」是既經農業局依農地變更要點審查並同意變更為非農業使用，農業局亦已就系爭土地變更對於農業生產是否有影響為審查，並審查後認為對於農業生產並無影響後始為同意，是聲請人憑其臆測認為本件開發將破壞農業生產環境，惟系爭開發案已合法變更作為產業園區開發，聲請人主張本件開發將破壞農業生產環境容有誤解。
2.系爭開發案現僅進行至整地作業階段，於施工階段所產生之污水僅包含「工作人員生活污水」及「施工車輛及機具清洗污水」，而聲請人主張「錳」或其他重金屬之排放係於「營運後」開始進行酸洗水洗程序後始會產生，於現整地階段並不會有「錳」之排放。是聲請人以參加人預計排放之污水「錳」主張現有停止執行之必要，否則將造成難以回復之損害，並無理由。另參照環說書定稿本7-25頁，於施工階段所產生之污水包含「工作人員生活污水」及「施工車輛及機具清洗污水」，對於「工作人員生活污水」，參加人計畫設置4個500型之環保儲存式流動廁所進行儲存，並定期請環保業者抽除處理；對於「施工車輛及機具清洗污水」，其污染成分主要為懸浮微粒，濃度約為300mg/L，屆時將要求承包商提報「逕流廢水污染削減計畫」，並規劃於洗車台旁設置沉澱池，經適當處理，符合營建工地放流水標準後才予以排放。是參加人已就施工階段之污水進行合理、可行之處理措施，並不因此導致聲請人健康權、財產權產生難以回復之損害。目前系爭開發案僅進行整地之動作，並無聲請人所述之不可回復性、急迫性，故聲請人之主張並無理由。
3.系爭開發案是否造成增加暴雨、颱風時的淹水風險純屬聲請人臆測之詞，並無任何科學數據得以佐證，聲請人亦未提出專家之鑑定意見以供參考，是其主張並不可採。且聲請人雖以慈陽公司墊高基地為例主張有淹水之風險，然其所指101年5月20日之淹水，是否係因慈陽公司墊高基地所導致，亦無經專家鑑定，難以憑聲請人之臆測即認為該淹水係因慈陽公司墊高基地所導致。且據聲請人主張，淹水似為101年發生之偶發事件，並非常態，是否因墊高基地即導致淹水，更須由聲請人提出證明。退步言之，縱使因慈陽公司墊高基地而導致101年兩次淹水，惟慈陽公司之整地工程與本件開發案之整地工程並不相同，兩者間施作工法、排水設施、透水鋪面之工程亦不相同，以慈陽公司之墊高基地工程推論本案亦會造成淹水結果稍嫌速斷。且參環說書定稿本7-25頁：「基地四周目前已鋪設雨、污水排水設施，基地開發前為已綠化之空地，本計畫營運後將加強植栽綠化，並設置透水舖面，可減少逕流量排出。」、環說書定稿本7-26頁：「地表逕流水：於整地設置臨時性排水設施；以免影響區域排水功能。」可知，參加人已就相關排水問題謹慎考慮，並不會造成聲請人所述之淹水問題，故不能僅憑聲請人之非專業臆測即認為本件因墊高基地工程將導致淹水致侵害聲請人許東源之財產權。則聲請人僅憑臆測主張基地填高將造成淹水，惟並無提出相關專家之鑑定意見，是聲請人以主觀臆測而主張將造成難以回復之損害，並無理由。
3.聲請人並未就產生何施工揚塵及如何影響聲請人許東源提出具體之證據說明，僅為此泛泛之主張，難以認為對於聲請人許東源產生難以回復之損害，自難認為有侵害聲請人許東源之健康權、生活環境之情形：
4.聲請人以抽象公益維護之問題主張本件不停止執行將受有難以回復之損害，並無理由：
⑴按行政訴訟法第116條第2項關於停止執行要件「難以回復之
損害」係專指「私益」受難以回復之損害，不含「公益」受難以回復之損害（最高行政法院95年度裁字第179號、臺北高等行政法院99年度停更一字第2號裁定意旨可參）。本件聲請人聲請停止執行之理由略以：「系爭開發基地位於高雄市路竹區新園農場，屬農地資源計畫中適宜發展農業地區，亦為辦峻農地重劃之優良農地，本應保留做為農業發展使用，為系爭開發案整地施工之內容，包括整地工程，污水及其他地下管線工程、沉沙滯洪池工程等，均將造成新園農場難以回復之損害」、「系爭開發基地位於大坌坑文化新園遺址，鄰近遺物集中區，系爭開發案之施工行為，尤其是廢污水管道之挖掘工程，將造成大坌坑文化新園遺址難以回復之損害」、「原處分停止執行，僅影響相對人之私益，確有益於全國安全政策、糧食自己率及優良農地保護之公益」云云。⑵惟聲請人此些主張均屬於抽象公益維護之問題，而非具體之
個人之私益受難以回復之損害，自與前開裁定意旨認為應以「私益」受難以回復之損害為停止執行之審查要件不符，故聲請人以泛泛公益之理由主張如不於此時停止執行則受有難以回復之損害，並無理由。
5.原處分如停止執行，對於公益確有重大影響：⑴所謂公益，亦即眾多私益之結合，非抽象地指整體社會或國
家之利益，而係社會各個成員之事實上利益，經由複雜之交互影響過程所形成理想整合狀態。因此，公益概念仍是立基於個人尊嚴、財產、自由及權利之維護上，故無所謂公益優先私益或兩者對立之命題。而本件開發案中，最直接之受益即為提供當地居民就業機會，並帶動地方經濟發展，故此等利益關乎本件開發案當地居民之經濟、生活、安全，是否非屬公益，不無疑問。
⑵參環說書定稿本第6-88頁參加人對於當地居民對於本計畫區
開發之意見及關切程度所做成之問卷調查，其問卷資料分析結論：「統計調查結果可發現，路竹區及阿蓮區兩個區域的受訪民眾呈現以下現象：1.受訪民眾本計畫的開發比率，不支持及表無意見的比率為17%，支持及有條件支持略高為83%。多數民眾認為本開發計畫的實施將對地方繁榮及增加就業機會，因此完全支持本計畫開發的受訪者佔77%。2.多數受訪者認為本計畫的開發將可加速地方建設腳步，由表6-43所呈現的現象，及對本計畫開發的期許與建議中獲得解釋。但仍有部分民眾認為，工業區開發後對於民眾陳情的處理機制及協助地方社區組織及團體的活動之互動應提升。」。
⑶是本件開發案不僅可帶動路竹區之經濟發展、地方建設，更
可能使當地居民獲得工作機會，增加年輕人留在家鄉發展、工作之動機，進一步提升路竹區整體之生活水平與經濟狀況。是如系爭開發停止執行，要難認對公益無重大影響。
㈢綜上所述，聲請人並不具有提起本件停止訴訟之當事人適格
，其提起本件訴訟自非合法。又聲請人僅以抽像之公益維護之問題主張將受有難以回復之損害，與行政訴訟法第116條第2項關於停止執行要件「難以回復之損害」所指「私益」受難以回復之損害並不相符。又聲請人雖主張其將受有健康權、財產權難以回復之損害，惟其並無提出具體證據說明其將受如何損害、損害程度如何，僅以非專業之主觀臆測認為將受有損害，自難認為其主張有理由。聲請人又以本件開發案「營運後」所排放之污水主張現有停止執行之急迫性，惟本件開發案既然尚在整地階段，自不會產生「營運後」之污水，即無現在即須停止執行之急迫性。是本件聲請停止執行事件並無理由，應予駁回聲請人之聲請等語，資為抗辯。
四、參加人則主張：㈠按暫時權利保護之當事人適格，依學者陳英鈐之見解：「誰
有權申請暫時停止執行等措施，和撤銷訴訟的訴權範圍基本上是一致的」，基於相同法理，得提起本訴之當事人適格，始有提起暫時權利保護之當事人適格，則聲請人李耀慶、劉瑞泰並不具有當事人適格，應予駁回。蓋最高行政法院103年度判字第694號判決意旨，認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認屬於開發為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。而本案聲請人李耀慶戶籍地距離震南鐵線產業園區約7公里；聲請人劉瑞泰戶籍地距離震南鐵線產業園區約8.20公里，故李耀慶、劉瑞泰皆非開發行為之5公里範圍內之居民，並非受開發行為影響地區之居民，自不具有提起撤銷訴訟之當事人適格，提起本件聲請自非適法。
㈡聲請人等3人遲於104年4月21日始提起訴願，已超過法定30
日之不變期間，是其提起本案訴訟並非適法，聲請停止執行亦非適法：
1.本件相對人已於103年5月30日經高市府環綜字第10335887401號公告，民眾皆得公開閱覽。且系爭開發案之環境影響評估書件及審查結論皆已上傳至行政院環境保護署（下稱環保署）環評書件查詢系統，可供民眾查閱，是民眾皆可得知系爭開發案已通過環評，故聲請人等主張其於104年4月1日、4月17日始得知系爭開發案已通過環評，並不可採。
2.另查本案早於97年11月20日即辦理「震南鐵線股份有限公司設置產業園區計畫環境影響說明書」送審前公開說明會，亦於102年2月23日至3月10日登載於環保署環評論壇供民眾討論。另本件環境影響說明書在103年5月30日經審查通過公告之後，高雄市議會為化解民眾疑慮，於103年9月29日在高雄市議會許前議長崑源要求下，請參加人應再度召開地方說明會以化解民眾疑慮。是參加人在104年2月9日再度召開公開說明會，於開會前亦函知當地各里長及環保團體（如：大崗山人文協會、地球公民基金會等）與會。是本件有許多資料足以佐證地方居民在聲請人所稱知悉之日（即104年4月1日、104年4月17日）之前30日即已「實際知悉」本案公告之審查結論內容，是聲請人等人提起訴願已非合法，復提起本案訴訟亦非適法。
3.又依據蘋果日報103年9月3日網路即時報導內容及影音檔報導，為居民為反對系爭開發案而發動之抗議活動。聲請人許東源當時為新園農場環境自救會成員，於當日即在抗議現場，連同該會成員、當地民意代表，手持「毒害良田」、「環評偷渡」……等抗議標語前往參加人系爭開發案預定地抗議，此皆有影音檔及圖片可茲證明。聲請人許東源於抗議現場手持抗議標語、高喊口號，明顯可見聲請人許東源已知悉系爭環評結論已通過，而投入抗議系爭閞發案。是聲請人許東源於起訴書中主張略以：……但係因記者會場與原告許東源之工作地址相距不到100公尺，原告許東源被記者會發出的聲音吸引。才半途加入記者會人群，原告許東源並非安排召開記者會之核心工作人員云云，並不足採。再者，聲請人許東源係長期關注新園農場議題之重要人事，對此重要抗議活動反而佯稱不知，明顯有違常理。
4.復依蘋果日報103年9月3日網路即時報導內容：「大崗山人文協會發言人張美娟表示，臺糖新園農場非工業區，業者……因個別工廠面積未超過10公頃，技巧性地規避掉環評……」「張美娟說，……震南鐵線設廠案在4月已通過環評，……」。是在抗議現場既經發言人表示震南鐵線設廠案已通過環評一事，足證該場抗議參與者即聲請人許東源至少於103年9月3日已知悉參加人通過環評。聲請人許東源主張「104年4月1日始知通過環評」，顯與事實不符。
5.綜上，本件環評通過之結論早已於103年5月30日經高市府環綜字第10335887401號公告，民眾皆得公開閱覽而得知悉系爭環評結論，是聲請人主張其於104年4月1日、4月17日始知悉環評結論，並非可採。另聲請人許東源已於103年9月3日參與針對系爭開發案之抗議活動，是其最遲於此日即已知悉系爭開發案已通過環評。從103年9月3日知悉之隔日起算30日，聲請人許東源最遲應於103年10月3日前即提出訴願。縱使因聲請人許東源設址於高雄市，扣除提起訴願之在途期間6日，其最遲仍應於103年10月9日前提起訴願，惟聲請人許東源至104年4月20日始提起訴願，明顯已逾越法定訴願期限。是環保署作成「訴願不受理」之決定應屬適法，聲請人許東源之本案訴訟在法律上顯無理由，應予駁回本件聲請。
㈢聲請人稱系爭開發基地位於高雄市路竹區新園農場，屬農地
資源計畫中適宜發展農業地區，亦為辦峻農地重劃之優良農地，本應保留作為農業發展使用，惟系爭開發案整地施工之內容，包括整地工程（基地全區填土墊高）污水及其他地下管線工程、沉砂滯洪池工程等，均將造成新園農場（即開發基地）難以回復之損害與事實不符：
1.參加人新園廠開發案申請基地乃依據「2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫－產業發展套案」之專案投資臺糖土地措施可釋出土地之新園農場，使用分區為特定專用區農牧用地，基地四周皆為臺糖公司所有土地，地勢平坦，當時基地範圍內之西側及南側為約10公尺寬之帶狀環保林園大道，其餘土地為雜草地並耕作或種植瓜果樹等。基地範圍外側為季節性瓜田外，其周邊土地為雜草地，應非屬優良農田亦不涉及糧食供應之公益性議題。
2.依農業發展條例第3條第11款：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區，一般農業區山坡地保育區及森林區之農牧用地。」系爭土地業經編定為特定專用區農牧用地，不在上開耕地之範圍，並非所稱優良農地。系爭土地地主只有臺糖公司，並未影響臺糖公司周邊土地之使用，更無影響鄰近私有土地、農業生產環境、農水路及其他專屬或非專屬灌排設施。從而，聲請人稱「己重劃之農地，涉及重劃區多數地主之權益及農水路建設投資，而成為優良農地，一旦變更使用分區破壞原有重劃成果，即難回復」，顯與事實不符。又系爭土地乃特定專用區之農牧用地，並非聲請人所稱優良農地。政府為實現大投資臺灣計畫，由臺糖公司將系爭土地以設定地上權之方式供參加人變更開發及設定地上權方式設立螺絲帽製造工廠。而本件係依據行政院大投資大溫暖計畫，由臺糖公司提供土地供興辦工業人使用，整地施工係屬必然，並無侵害聲請人權益之情形。系爭開發案之整地施工，對新園農場（即開發基地）無難以回復之損害。
㈣聲請人稱系爭開發基地位於大坌坑文化新園遺址，鄰近遺物
集中區，系爭開發案之施工行為，尤其是廢污水管道之挖掘工程，將造成大坌坑文化新園遺址難以回復之損害與事實不符：
1.依據相對人所屬文化局101年5月14日高市文資字第10103148400號函及文化部文人資產局101年5月29日文資蹟字第1013004453號函，非屬古蹟、歷史建築、遺址、文化景觀範圍內，惟鄰近新園遺址仍請於該土地辦理環境影響評估時聘請學者專家做實際之評估，並依文化資產保存法之規定於施工中發現疑似遺址或具古蹟或古物價值者，應立即停止工程或開發行為之進行，並立即通報本局處理（詳環說書P附4-35及P附4-36）。參加人亦聘請專家作考古試掘報告（詳環說書附錄11、考古試掘報告及主管機關審查與辦理事項文件）。本案基地為疑似遺址，雖不屬公告法定遺址，惟開發行為之各項工作仍以文資法相關規定從嚴執行，並無不實記載誤導政府審查情事，詳環說書定稿本附錄17歷次審查意見回覆及辦理情形P附17-1、P附17-4三、陳委員文及P附17-5葉委員桂君審查意見回覆及辦理情形、附錄11考古試掘報告及主管機關審查與辦理事項文件、環說書定稿本P6-99至P6-109。另環說書P6-98至P6-111及P7-68至P7-70，亦有相關章節說明。
2.基地至營前排水廢污水管線路線等相關審查，詳環說書定稿本環境影響評估審查委員會第32次會議審查意見：⑴審查意見－王委員啟川（薛淵仁代）審查意見及環說書附錄17、歷次審查意見回覆及辦理情形，詳P附17-6。⑵有關廢水處理後排放相關說明詳環說書P5-65至P5-69說明，排水路徑詳P5-68圖5-21。⑶依據相對人所屬水利局102年6月3日高市水市二字第10233332400號函六、會議結論均有詳述（詳環說書P附12-6），相關詳細各單位公文資料詳環說書附錄12、區域排水改善及相關函文文件（詳P附12-1至P附12-16）。
⑷故上述說明各單位針對聯外廢污水管道及排水系統均開多次會議協調且採專管專排及設置水質監視點等措施，以防止水質污染，且相關公函及會議紀錄均載錄於環說書內，非聲請人等所述。綜上所述，本件開發案對大坌坑文化新園遺址亦無難以回復之損害。
㈤聲請人稱系爭開發案一旦開始施工、執行，聲請人許東源之財產權、健康權，即將受難以回復之損害與事實不符：
1.本案開發係依據「非都市土地開發審議規範」第22條規定，規劃以1百年頻率之降雨強度計算沉砂滯洪池，滯洪量達4314立方公尺，符合規範及洪峰量，基地開發後，包含基地之各級集水區，以25年發生1次暴雨產生對外排放逕流量總和，不得超出開發前之逕流量總和。故開發後對外排水減少，對鄰近地區淹水有減緩之正面效果。又本案基地西側有新生路（南12線）及南側環球路（臺28線）道路截流現況，與聲請人許東源居住位置於環球路南側判斷，排水方向及溢流方向，與本案均不同方向，無增加淹水風險之可能性。
2.本案整地填土後，僅於環球路（臺28線）等高，且環球路至廠區道路間隔40ｍ緩衝設施、隔離設施及綠化空地，均採保留原環保林園、綠化及原始高程形成凹地綠地，除隔離外，亦有滯洪及土地透水功用，無形中另外增加滯洪量，並未納入上述開發案規範要求之滯洪量，故無影響聲請人許東源因開發案造成淹水之疑慮（詳環說書P5-19）。本案不管地表水逕流排水方向及集水分區，均與聲請人許東源所在居住位置方向不同，且因道路截流，本案自成一集水區域，聲請人許東源所述與現況及開發案排水規劃不符和明顯錯誤之指控，顯不可採信。綜上所述，本件開發案，對許東源並無財產權及健康權難以回復之損害。
3.本件環境影響說明書P5-65至P5-68及P6-27至P6-31，亦有針對連外排水系統位置作說明並提及二仁溪引水作農田灌溉相關說明。該排水為區域排水系統，非屬農用灌溉用水系統，依農田水利會意見，排放之廢污水需處理符合水質規定後排放。參加人現有工廠之各項排放水質標準報告均符合規定（詳環說書附錄13、既有廠廢水排放地面水體許可證影本、附錄14、既有廠廢水水質檢驗報告影本）。農田水利會、環評委員、相對人等均有討論及審核，並提出具體建議及控管機制，且相關文件亦載明於環說書冊中，本件開發案，對聲請人李耀慶、劉瑞泰之水權及財產權亦無難以回復之損害。聲請人稱系爭開發案一旦開始施工、執行，聲請人李耀慶、劉瑞泰之水權及財產權，即將受難以回復之損害與事實不符，應予駁回其聲請。
㈥參加人於97年5月14日取得經濟部審查同意釋出土地後，即
於97年9月1日與臺糖公司簽定地上權設定協議書並於97年11月20日向改制前高雄縣政府依法申辦「報編工業區計畫環境影響說明書公開說明會」起，至103年5月30日環境影響說明書經審查通過公告，104年3月20日開發計畫書核定，104年4月24日產業園區公告，104年11月20日整地排水施工許可核准，歷經7年實質審查，始取得真正開發許可，過程中，府內外各級主管機關及各層級審查委員，就開發行為及未來營運可能產生之各種負面影響或污染之虞者，經過慎重之審查，提出建議可行改善方案並獲得參加人承諾確實執行後，始同意本案，審查內容及程序皆依產業創新條例（促進產業升級條例）、區域計畫法、環境影響評估法暨各相關子法或辦理等辦理，實無違法或不符法規程序。又參加人開發期程原本預計於104年4月開工整地，由於在104年11月20日施工許可核准，故參加人開發期程往後順延，各項開發工程設廠預定進度期程及內容為：⑴土地開發階段：計畫於104年12月開工整地至105年5月共6個月期間完成整地工程。⑵建廠階段：預計分2期建廠使用：①第1期：105年6月至106年11月為第1期建廠時間，共18個月。②第2期：預定於106年12月開始建廠，108年5月完工，共18個月。綜上所述，聲請人之聲請為無理由，應予以駁回等語。
五、經查：㈠關於聲請人均為本件停止執行事件之法律上利害關係人，而具有聲請停止執行之當事人適格之認定：
1.按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明定。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷其法律上利益可能受損害者，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，自不許其提起訴願或行政訴訟。
2.次按環境影響評估法（下稱環評法）第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第5條第1項第1款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。」第6條規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」第7條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」又按環評法第31條規定授權訂定之同法施行細則，第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。
四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」第19條規定：「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」
3.綜參前揭規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者無效，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評委員會對於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權等法律上權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，且就開發行為對環境有重大影響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資訊並適時向主管機關陳述意見，參與環境影響評估審查結論形成過程之程序基本權，則上開環評法之規定，係具有保障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規範，則因該環境影響評估審查結論受影響之法律上利害關係人，自得對該環評審查結論提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格。
4.其次，參諸中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項規定授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件
一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，前揭法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區。故其他環保專業法規另有規定可資認定受開發行為影響之人民外，於上揭範圍內之居民應可認係屬於受開發行為影響之人民，具有提起撤銷訴訟之原告適格；而非居於上開法令所規定區域內之人民，如依開發案之性質、規模及開發行為所在地之特性，衡酌具體個案所處環境資源或環境特性等相關情狀，顯具有受開發行為影響之可能性者，渠等當亦可認係屬因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，而得就開發行為之環評審查結論提起行政救濟，具有撤銷訴訟之原告適格。準此，因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，既得對環評審查結論提起撤銷訴訟，同理言之，為避免法律救濟之緩不濟急，賦予當事人暫時適當法律保護之「暫時權利保護」制度，如具有撤銷訴訟之原告適格，自亦可認具有聲請停止執行之聲請人適格。
5.經查，訴外人臺糖公司所有之新園農場土地，係臺糖公司依據行政院95年10月核定「2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫（大投資大溫暖計畫）－產業發展套案」釋出供廠商開發設廠使用之土地，其原因係為當年（95年）工業區之設置係以供給為導向，為促進產業升級，健全經濟發展之目的，經濟部為即時回應廠商設廠需求，乃協調國營事業臺糖公司就營運範圍內，現況為停閉廠區或閒置未使用之土地，釋出作為產業用地，以利廠商設廠使用，其目的為提供合宜土地供有需求之廠商申請設廠，以促進國內產業發展及創造就業機會。行政程序上係先由臺糖公司勘選業務無需開發自行使用之離蔗土地或其他閒置土地、以及停閉廠區土地後，辦理公告釋出土地之地點及範圍等相關事宜，後續再由經濟部受理開發單位所提之需地計畫及土地使用計畫，並由經濟部、內政部、行政院農業發展委員會、行政院環境保護署、各地方政府及臺糖公司等單位成立跨部會推動審查小組進行專案投資審查，其土地使用計畫經跨部會審查小組審查通過後向臺糖公司承租土地，申請廠商再依原「促進產業升級條例」（99年5月12日前）或「產業創新條例」並依區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件經各法規主管機關核准後，由中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區設置等情，為兩造及參加人所不爭執，且有上開行政院核定之產業發展套案資料（本院卷1第797-825頁）在卷足憑，堪以認定。
6.次查，參加人從事各種材質之線材加工及螺絲製造事業，依據行政院「大投資大溫暖計畫」政策，依產業創新條例第33條規定向相對人所屬經發局申請於臺糖公司之系爭土地設置產業園區（下稱系爭開發案），其中事涉環境影響評估部分，經相對人依環境影響評估程序審查後，於103年4月25日有條件通過環境影響評估審查，並於103年5月30日以高市府環綜字第10335887401號公告（即原處分）。而聲請人許東源戶籍地在高雄市路○區○○路○○○巷○號，另於其所共有坐落高雄市路○區○○段（下稱竹園段）14地號、使用分區一般農業區、使用地類別農牧用地之土地上經營益升汽車保養廠，又其父許重村所有坐落新園段3196地號土地上新建一農舍，為其與其父許重村及一家人將來居住之房屋，同段3197地號土地上則種有蔬菜等農作物，分別位於系爭開發案坐落之系爭土地（下稱系爭開發基地）外之西南側及南側，與系爭開發案相隔臺28線環球路，相距於5公里範圍內；另聲請人李耀慶、劉瑞泰則係分別居住於系爭開發基地之下游地區（湖內區），戶籍地相距約7至8.2公里、並於該地區從事陸上魚塭養殖漁業，而其陸上魚塭養殖漁業用水係取自於大湖抽水站灌溉用水（該水源係引用二仁溪水灌溉），即來自於參加人營運後之廢污水處理放流口排放之營前排水匯流至二仁溪之水源等情，已據兩造及參加人分別陳明在卷，且有土地登記謄本、地籍圖及土地所有權狀影本（本院卷1第137-138、581、583、641、643、679-682、687-693頁）、照片（本院卷1第221-229、645-648頁）、戶籍謄本（本院卷1第579、669、673頁）、園區外排水設施配置圖（本院卷1第213頁）、區域水文圖（本院卷1第215頁）、高雄農田水利會灌溉區域圖（本院卷1第217頁）、系爭開發基地廢污水流向示意圖（本院卷1第667頁）、臺灣省高雄農田水利會101年6月18日高農水管字第1010005273號函（本院卷1第705頁）、陸上魚塭養殖漁業登記證及臺灣高雄農田水利會農業用水證明影本（本院卷1第677-678、683-684、685-686、695-696頁）、google地圖資料（本院卷1第305、307、671、675、751頁）及原處分（本院卷1第107頁）在卷可參，亦堪認定。
7.綜此以觀，聲請人主張許東源為距系爭開發案5公里範圍內之當地居民，李耀慶、劉瑞泰係因系爭開發案建廠營運後之廢污水排放匯流至二仁溪，致其所有位處二仁溪下游地區取用該水源之漁塭，恐遭超過養殖用水標準之廢污水污染而受損害，聲請人之健康權、財產權或水權等法律上之權益，將因系爭開發案開發行為而受影響，故聲請人均屬環評法前揭規定所欲保護之當地居民等情，核屬有據，要堪採憑。是以，本件聲請人雖均非原處分之相對人，然係受系爭環評審查結論影響之法律上利害關係人，則渠等就系爭環評審查結論之原處分，具有撤銷訴訟之原告適格，同理言之，渠等亦具有聲請停止執行之聲請權能，而具備聲請人適格之要件。
㈡關於本件聲請停止執行事件，並不符合行政訴訟法第116條第2項規定之認定：
1.參諸行政訴訟法第4條之規定，提起撤銷訴訟應經訴願程序，如未經合法訴願程序而提起撤銷訴訟者，不符須經合法訴願之前置要件，其起訴為不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。從而，聲請人聲請停止執行，如其本案訴訟有前揭情事，其在法律上即屬顯無理由之情形，自應認其聲請不備行政訴訟法第116條第2項規定之要件。次按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」訴願法第14條第1項、第2項定有明文。
由此可知，未受原處分送達之利害關係人，其提起訴願之期間，應自其實際可得知悉時起算其期間。
2.經查，本件原處分於103年5月30日即已上網公告，使任何人得以查悉原處分之內容。又聲請人許東源於103年9月3日參與反對參加人設廠之抗爭活動，並高舉「拒絕酸洗工業」之旗幟。另新聞媒體於103年9月3日曾即時報導：「……大崗山人文協會發言人張美娟表示，臺糖新園農場非工業區，……原先因個別工廠面積未超過10公頃，技巧性地規避掉環評……。張美娟說，環保署發現此案有環評漏洞，在去年11月公告『在臺糖土地進行工業開發，無論規模都須環評』補救，但震南鐵線設廠案在4月已通過環評，環保局卻未上網公告，對外也宣稱環評審查作業中，作法啟人疑竇。」、「……大崗山人文協會和近百名居民今天上午至廠址農地舉牌抗議，怒吼『酸洗毒害良田』、『環評偷渡』、『護航官員下台』……（大崗山人文協會發言人）張美娟表示，震南鐵線設廠案4月已通過環評……」之內容等情，已據兩造分別於本件及本院104年度訴字第435號本案訴訟審理中陳明無誤（本院卷1第714頁、卷2第57-59頁），且有抗議活動現場照片（本院卷2第71頁）、蘋果日報報導（本院卷1第743頁）及自由時報報導（本院卷2第73-75頁）在卷可考，足徵聲請人許東源至少於103年9月3日參與反對參加人設廠之現場抗爭活動時，已可得知悉系爭開發案已通過環評乙事。
3.又聲請人雖主張許東源係於104年4月1日始知系爭開發案通過環評，且從抗議現場發言人張美娟有關「環保局卻未上網公告，對外也宣稱環評審查作業中」之發言內容，足見許東源當時尚不知系爭開發案已通過環評乙事云云；惟查，聲請人許東源為反對參加人及其他開發單位在新園農場設立工廠之當地居民，且從101年4月20日、102年12月4日之新聞媒體報導內容：「新園農場環境自救會總幹事許東源感嘆，……。他指出，目前新園農場有……震南鐵線……等6家廠商申請進駐……」、「……近20位新園農場自救會成員與環團人士到場等候判決結果，得知敗訴後，新園農場環境自救會總幹事許東源表示，將繼續上訴……」（本院卷1第745-749頁）可知，聲請人許東源乃十分關注新園農場設廠議題並將其想法付諸具體實踐行動之當地居民。次審酌聲請人許東源於101年間甚且為新園農場設廠議題，開始有計畫地蒐集相關事證（本院卷1第365頁聲請人書狀所載聲證29：聲請人許東源101年4月30日拍攝慈陽公司基地積水情形照片1張；聲證3
0：聲請人許東源101年5月20日攝錄地表水流向錄影光碟；聲證31：聲請人許東源101年5月20日拍攝慈陽公司基地積水與水漫臺28線環球路面照片各1份；聲證32：聲請人許東源101年6月12日拍攝臺28線〈環球路〉與高12線〈新生路〉交叉口一帶淹水照片2張；聲證33：聲請人許東源101年5月26日拍攝系爭開發基地照片2張），且參諸原處分於103年5月30日即已上網公告，而聲請人許東源於103年9月3日參加反對參加人設廠之抗爭活動，高舉「拒絕酸洗工業」之旗幟，並聽聞大崗山人文協會發言人張美娟表示參加人設廠案已通過環評等情，足認聲請人許東源對於相對人已作成有條件通過系爭開發案環評審查結論有所認識，且可判斷原處分對其法律上權益可能產生之影響。是以，聲請人許東源主張其係於104年4月1日始得知系爭開發案通過環評審查云云，要難採信。準此，聲請人許東源至少於103年9月3日即知悉原處分對其法律上權益可能產生之影響，惟其卻遲至104年4月21日始提起訴願，有相對人蓋印於訴願書之收文日期戳章（本院卷2第77頁）可稽，則聲請人許東源顯已逾知悉行政處分時起算之法定30日訴願期間。又聲請人許東源提起之訴願既非合法，則其提起之本案訴訟因違反訴願前置程序之規定，亦難謂為合法。從而，聲請人許東源提起之本件聲請，揆諸行政訴訟法第116條第2項但書規定及首揭說明，欠缺「原告之訴在法律上非顯無理由」之要件，應可認定。
4.次查，聲請人李耀慶、劉瑞泰主張其2人係於104年4月17日，因當地團體聯繫知悉透過水文關係可能影響二仁溪下游之湖內地區，始得知相對人有條件通過系爭開發案環評審查之原處分，旋於104年4月21日提起訴願，復於法定期間提起行政訴訟等情，已據聲請人於本院104年度訴字第435號本案訴訟審理中陳述明確（本院卷2第63頁），而本件聲請事件亦尚查無其2人於104年4月17日前即可得知悉原處分之積極事證，固應為有利於其2人之認定。然查，稽之系爭開發案環境影響說明書（下稱系爭環說書）記載：參加人開發期程分為土地開發階段及建廠階段，而其土地開發階段預計以6個月期間開工整地（含整地工程，排水、雨水及生活清潔污水管線工程，自來水、消防、電力、電信、路燈管線工程，滯洪沈砂池工程，國土保安用地植栽綠化工程，隔離設施綠美化工程，廠區綠美化工程），又建廠階段預計分2期建廠使用，第1期建廠期間共計18個月，第2期建廠期間共計18個月等語（本院卷1第149-152頁），而系爭開發案係於104年11月23日舉行動土儀式，並於104年12月1日開始整地施工，目前開發進度係整地排水施工許可證核發之後，根據施工許可證進行整地排水，尚未取得整地排水計畫完工證明書，亦尚未申請使用分區及使用地編定變更登記等情，為兩造及參加人所不爭執（本院卷1第715-716頁），且有照片（本院卷1第239-241頁）附卷可稽，足徵參加人所述其開發期程原本預計於104年4月開工整地，由於104年11月20日始取得施工許可核准，故各項開發工程設廠預定進度期程及內容順延為：⑴土地開發階段：計畫於104年12月開工整地至105年5月共6個月期間完成整地工程。⑵建廠階段：預計分2期建廠使用：①第1期：105年6月至106年11月為第1期建廠時間，共18個月。②第2期：預定於106年12月開始建廠，108年5月完工，共18個月等情，應可採信。
5.準此，依聲請人所述系爭開發案之酸性氣體係因線材酸洗、皮膜表面處理製程等所衍生（本院卷1第195-197頁），又事業廢污水含「錳」或其他重金屬之排放，亦係於工廠營運後開始進行酸洗水洗處理程序後，始可能對環境產生影響（本院卷1第619-625頁）。是觀諸系爭開發案目前僅在開始整地以期完成基礎建設設施之土地開發階段，距其建廠營運階段尚有相當期程，依此可認本件並無因參加人即將開始為營運生產行為，因將排放事業廢污水或廢氣，而有污染環境之急迫危險之情形。則聲請人主張聲請人許東源因原處分之執行，致許東源所有鄰近開發基地之土地與地下水，恐遭超過灌溉用水水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準之廢污水污染，及系爭開發案將會產生酸洗、皮膜表面處理程序等酸性廢氣，而致健康權有難以回復之損害；聲請人李耀慶、劉瑞泰，因原處分之執行，其所有之漁塭恐遭超過養殖用水標準之廢污水污染，而有難以回復之損害云云，核其所述難以回復損害之原因事實，均屬參加人未來建廠營運後對於環境及其健康權、財產權或水權所產生之影響，揆諸上開說明，尚難認本件原處分有停止執行之急迫必要性。再者，系爭開發案於整地施工階段僅產生工作人員生活污水及施工車輛、機具清洗污水，依據系爭環說書記載：參加人對於工作人員生活污水部分，係設置4個500型環保儲存式流動廁所進行儲存，並定期請環保業者抽除處理；又對於施工車輛及機具清洗污水部分，其污染成份主要為懸浮微粒，濃度約為300mg/L，乃要求承包商提報「逕流廢水污染削減計畫」，並規劃於洗車台旁設置沉澱池，經適當處理，符合營建工地放流水標準後才予以排放等語（本院卷1第761-762頁），可見以參加人於整地施工階段所產生之污水性質觀之，亦難謂有導致聲請人之健康權、財產權或水權產生難以回復損害之急迫情事存在。
6.聲請人許東源雖又主張系爭開發案將會造成淹水結果，致其財產權有難以回復之損害，且已開始整地施工，而有急迫情事云云，並據其提出101年5月20日照片（本院卷1第609、611頁）及系爭開發基地地盤圖（本院卷2第7頁）為憑；惟查，衡酌聲請人許東源之拍攝地點並非系爭開發基地所在地，而係與訴外人慈陽公司之開發基地有關（本院卷1第701頁），且依參加人整地挖填方工程內容觀之，基地預計以南側道路路面高程為基準，廠區之設計高程為37.5m，為減輕開發之環境衝擊，規劃以2公頃為單位，分區進行施工，於開發行為前須先完成必要性之服務設施，包括類似通路及污水處理設備、調節池，整地施工期間，於原排水溝設計位置，以土溝保留方式設置臨時排水溝，及臨時沈砂滯洪池（本院卷1第159-160、163-165頁），即係為處理系爭開發基地之排水問題。是以，本件尚無積極事證足認參加人之整地施工行為，足使聲請人許東源之住處或修車廠可能有發生淹水危險之急迫情事存在，自難認有停止原處分執行之必要。另參加人之整地施工行為雖會造成揚塵，但衡諸聲請人許東源修車廠與系爭開發基地中間相隔臺28線環球路，而其戶籍地與系爭開發基地亦相距約0.47公里（本院卷1第751頁），則該整地施工行為所產生之揚塵，如何導致聲請人許東源之健康有難以回復之損害之急迫情事，聲請人並未加以釋明，亦難認有停止原處分執行之必要。
7.聲請人雖另以系爭開發基地位於高雄市路竹區新園農場，屬農地資源計畫中適宜發展之農業地區，亦為辦峻農地重劃之優良農地，本應保留作為農業發展使用，但系爭開發案整地施工工程將造成新園農場難以回復之損害，亦將造成大坌坑文化新園遺址難以回復之損害，自具有急迫情事云云，而主張原處分應予停止執行；然查，系爭土地業由臺糖公司將其所有之新園農場土地釋出供廠商開發設廠使用，且經高雄市政府非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組審議通過為非都市土地使用分區及使用地之變更（本院卷2第79-81頁），而聲請人均非系爭土地之所有權人，且觀諸其前開主張，應屬公益訴訟之範疇，尚非聲請人自己法律上之權益可能因原處分之執行而致損害之情形，自與主觀訴訟目的有違，亦難據為本件停止原處分執行之理由。
8.末按環評制度，兼有維護環境生態永續發展之公共利益及保障因生存環境受影響之當地居民之規範意旨，故要求開發單位為開發行為時，能充分考慮開發行為對於環境生態及當地居民之影響。又環評程序於第一階段，係由開發單位作成環說書送審由環評主管機關進行審查，審查結果可能為不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段則係對於環境有重大影響之虞之開發行為續行審查程序。所謂重大影響，係強調開發行為對於環境造成之顯著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形。是以，系爭環評審查結論之原處分，於未經本案訴訟撤銷確定前，僅生停止執行之效果，並不能使環評程序進入第二階段，故亦無使聲請人之程序參與權被剝奪而有難以回復損害之停止執行事由。
㈢綜上所述，聲請人許東源提起之訴願並非合法，則其提起之
本案訴訟因違反訴願前置程序之規定，亦難謂為合法。又系爭開發案目前僅至整地施工之土地開發階段，距參加人建廠營運階段尚有相當期程，要難遽認聲請人主張相對人作成之原處分，將導致聲請人之水權、財產權或健康權有難以回復損害之急迫情事存在為可採。至於聲請人主張原處分有諸多違法情事，尚待本案訴訟實體調查後始得審認，亦無從於本件聲請程序為有利於聲請人之認定。從而，本件聲請人之聲請，核與行政訴訟法第116條第2項規定之要件不合，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，均與本件認定結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國105年2月23日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官張季芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國105年2月23日
書記官周良駿