最高行政法院93年度判字第257號判決

裁判字號：最高行政法院93年判字第257號判決

裁判日期：民國93年03月11日

裁判案由：公平交易法

最高行政法院判決九十三年度判字第二五七號
上訴人行政院公平交易委員會代表人乙○○被上訴人冠彣有限公司代表人甲○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年十一月二十九日臺北高等行政法院九十一年度訴字第五六八號判決，對於不利部分提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由被上訴人於民國（下同）九十年六月十一日檢舉鍋寶股份有限公司（下稱鍋寶公司）所代理之快鍋，其製造方法、使用材質等概與義大利無涉，然該公司竟在自由時報、中國時報、人間福報以及第四台有線電視等廣告媒體以「鍋寶義大利式快鍋」為其商品名稱，並大肆宣傳，而該「義大利式」之用語，衡情足以使交易相對人誤信其商品來源與義大利有所關聯，而與其他真正自義大利進口之快鍋產生混淆、誤認，顯有違反公平交易法第二十一條規定之虞，遂向上訴人提出檢舉，惟經上訴人審酌認鍋寶「義大利式快鍋」商品名稱並無違反公平交易法第二十一條規定，被上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
被上訴人於原審起訴主張：按公平交易法第一條所明定該法之立法目的，其所保護之法益包括同業競爭者及交易相對人之利益，而被上訴人係義大利LAGOSTINA樂鍋公司所生產樂鍋系列在台灣地區總代理商及總經銷，因此上訴人九十年六月二十日（九十）公參字第00000000｜○○一號函，業已影響處於同業競爭地位之被上訴人及消費者得受公平交易法所保護之利益，揆諸訴願法第一條第一項、第三條第一項及行政法院（現改制為最高行政法院）八十三年度判字第一二七號、七十七年度判字第二○五四號、五十九年度判字第七十九號判決意旨，上訴人前揭函自非單純事實陳述或意思通知，而屬行政處分。按行政程序法第四十二條規定，上訴人前揭函既屬行政處分，復無行政程序法第九十七條所規定得不記明理由之情事，上訴人未於原處分載明理由，逕認鍋寶公司並無違反公平交易法第二十一條規定，顯有重大違誤。其次，上訴人更以其先前所為（八九）公參字第0000000｜○○一號函影本作為原處分附件供參，惟觀諸該函說明欄所載，核與鍋寶公司之宣傳廣告迥然不同，自不得等同而論，詎上訴人徒以被檢舉之客體皆為「鍋寶義大利式快鍋」乙節，遽將其先前所為處分書作為本件究否涉嫌廣告不實依據，而為有利鍋寶公司認定，殊屬率斷。再者，鍋寶公司所製造之快鍋與義大利無涉，然該公司卻在報紙、有線電視等廣告媒體以「鍋寶『義大利式』快鍋」為其商品名稱並大肆宣傳，足以使交易相對人誤認鍋寶公司所銷售之快鍋與義大利有關聯，有名實不符之情事，甚且與其他真正自義大利進口之快鍋產生混淆、誤認，而屬違反上訴人（八十八）公法字第○三一八二號函所訂立之「處理虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵原則」第二十二條規定；且鍋寶公司於其宣傳資料中，並未明確表示鍋寶義大利式快鍋之製造者或提供者，因之一般消費者無法從廣告內容中獲得真實認識，顯有悖公平交易法第二十一條規定；又上訴人係以鍋寶公司使用「義大利式快鍋」商品名稱，經其認定並無違反公平交易法第二十一條規定，尚無另行調查必要之內容通知上訴人，訴願機關不察，而以上訴人前揭通知僅係告知被上訴人其將採取之調查程序，純屬事實敘述或說明，尚不因該項敘述或說明而生法律上效果，非行政處分，而為訴願不受理之判斷，殊屬違誤，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。（被上訴人請求撤銷原處分部分，經原審予以駁回，未據被上訴人提起上訴，已告確定。）上訴人則以：按訴願法第三條第一項、第七十七條第八款規定及行政法院六十二年裁字第四十一號判例意旨，上訴人九十年六月二十日（九十）公參字第00000000｜○○一號函之性質，屬單純之事實敘述，未對具體事件做成決定，並不因該項敘述或說明而生法律效果，核非行政處分，被上訴人對之提起訴願及行政訴訟，於法不合應不受理。次查，鍋寶公司於產品目錄廣告及相關廣告上均以顯著黃色方塊標示「鍋寶」商標，且載明系爭商品來源為「鍋寶股份有限公司」，就廣告整體綜合觀察，鍋寶公司所稱「義大利式」，其用意應係在表示其產品之種類或商品性質，尚難認其有積極行為引起一般消費大眾誤認該商品之來源為義大利情事，上訴人認定該名稱未違反公平交易法第二十一條規定，尚無另行調查之必要，非無理由等語，作為抗辯。原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分﹙行政法院七十七年度判字第二○五四號判決參照﹚。本件被上訴人向上訴人檢舉鍋寶公司之快鍋概與義大利無涉，然該公司竟在自由時報、中國時報、人間福報以及第四台有線電視等廣告媒體以「鍋寶義大利式快鍋」為其商品名稱，並大肆宣傳，而該「義大利式」之用語，足使交易相對人誤信其商品來源與義大利有所關聯，被上訴人係義大利LAGOSTINA樂鍋公司所生產樂鍋系列在臺灣地區總代理商及總經銷，鍋寶公司前開產品與被上訴人自義大利進口之快鍋等產品，已造成同業競爭之立場，參以公平交易法第一條明定該法之立法目的在於維護交易秩序與消費者利益，以確保公平競爭及促進經濟之安定與繁榮，故公平交易法所保護之法益包括同業競爭者及交易相對人之利益，被上訴人檢舉事項成立與否，自影響被上訴人受公平交易法所保護之權利。就上訴人九十年六月二十日（九十）公參字第00000000｜○○一號函敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有駁回被上訴人之檢舉之表示，且對被上訴人權利發生法律上之效果，訴願決定謂其非屬被害人，並據以認上訴人上開函復，並未使被上訴人應受公平交易法規定所得保護之法律上利益受有損害，不得對之提起訴願云云，尚有可議，顯難以維持等由，乃撤銷訴願決定。
上訴意旨略謂：查上訴人九十年六月二十日（九十）公參字第0000000─○○一號函，旨在函知被上訴人其檢舉事項中有關鍋寶「義大利式快鍋」之商品名稱部分業有前案決定，故無進行調查之必要，並無為任何實體之決定。而原審所引行政法院七十七年度判字第二○五四號判決之適用，係針對「人民請求之事項」，方有所謂「准駁之表示」可言，且所謂之請求，須法規課予行政機關因人民之請求有一定作為、不作為或容忍之義務始足當之，而對他人違反公平交易法之檢舉，何以為「人民請求之事項」，原審全未論及，自屬理由不備。原審復援引公平交易法第一條稱「公平交易法所保護之法益包括同業競爭者及交易相對人之利益」，進而推論被上訴人檢舉事項成立與否，自影響受公平交易法保護之權利。縱不論公平交易法所保護之法益包括同業競爭者及交易相對人之利益，是否等於本件被上訴人受公平交易法保護之權利，亦屬判決理由不備，原審據上推論復稱上訴人前揭書函，已足認有駁回被上訴人之檢舉之表示，且對被上訴人權利發生法律上之影響，不僅將「檢舉」與「人民請求事項」混為一談，對何以對被上訴人權利發生法律上之效果，亦完全未有理由，依行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款規定，其判決當然違背法令。其次，按行政法院六十二年裁字第四十一號判例及司法院釋字第二三○號解釋意旨，本件上訴人前揭書函，為單純的事實敘述或理由說明，並無發生任何法律上之效果，文義至為明顯，另關於檢舉之性質，公平交易法第二十六條訂有明文，是否因檢舉而調查處理，上訴人有裁量權限，且裁量標準在於「公共利益」，並非一有人民檢舉即有調查處理之義務。是以檢舉並非「人民請求事項」，且是否進行調查處理，所影響者為「公共利益」，非人民之權利。以本件而言，上訴人已就同一案情於被上訴人檢舉前已有決定，故為免浪費行政資源，裁量不再為重複之「調查處理」，不僅符合「公共利益」之要件，且亦無對檢舉人發生任何法律上之效果。原審判決不適用公平交易法第二十六條對「檢舉」性質之明文規定，恣意推論上開書函為「駁回檢舉之表示」，進而率斷為「行政處分」，自有判決不適用法規及適用不當之違法。復按行政程序法第一百七十四條前段規定，上訴人上開函復，不論主旨欄或說明欄之文字，均在通知被上訴人程序之進行，而說明二對上訴人已有決定或非上訴人職掌部分，通知被上訴人不進行調查處理，亦指明「本會將就其他部分依法調查」，其內容均為程序事項，為「行政程序中所為之決定或處置」，而非實體之決定，文義極為清楚，被上訴人自應於實體決定後，以利害關係人身分提起行政救濟始為正當（本案實體部分，上訴人作成公處字第○九一○一四號處分書），不應就實體決定前之程序決定或處置，單獨提起訴願或訴訟。原審不適用上開規定，恣意創設行政救濟程序，竟撤銷原訴願之決定，而要求訴願機關另為實體之決定，與上開規定自有未合，其判決當然違背法令等語。
本院按司法院釋字第四五九號解釋理由書闡明：「憲法第十六條規定人民有訴願及訴訟之權利，旨在保障人民遭受公權力侵害時，可循國家依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得最終之救濟，並使作成行政處分之機關或其上級機關藉訴願制度，自行矯正其違法或不當處分，以維法規之正確適用及人民之合法權益。按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或有無記載得聲明不服之文字而有異。凡直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如仍視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，業經本院釋字第四二三號解釋在案。」次按廣告向為事業爭取交易之重要行銷手段，倘廣告內容有虛偽不實或引人錯誤之表示者，除易造成消費者無法正確選擇所需之商品或服務外，同時對其他守法之競爭同業形成不公平競爭，進而影響交易秩序，對公平競爭秩序及消費者權益影響甚鉅。是則公平交易法第二十一條關於禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」不公平競爭行為之立法本旨，除保障消費者權益外，尤重於維護市場交易秩序之公平競爭，此觀同法第一條揭櫫之立法目的自明。又依公平交易法第二十六條規定為檢舉者，固為促使公平交易委員會為調查處理之發動，任何人對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，至於得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願，仍以公平交易委員會之調查處理是否致其權益受損為斷，非謂檢舉人不問其是否因該調查處理而受損，均不得對之提起訴願。查本件被上訴人於九十年六月十一日檢舉案外人鍋寶股份有限公司涉嫌違反公平交易法第二十一條規定，上訴人於九十年六月二十日以（九十）公參字第0000000─○○一號書函函知被上訴人，主旨為：「關於貴公司檢舉鍋寶股份有限公司廣告不實，涉嫌違反公平交易法之規定情事乙案，本會業已依程序調查中，俟有具體結論，即行函覆，請查照。」而於說明二敍明：「有關鍋寶『義大利式快鍋』之商品名稱是否為虛偽不實或引人錯誤之表示，業經本會認定，並無違反公平交易法第二十一條之規定是尚無另行調查之必要．．．」。核其內容係上訴人依其行政權之作用，就被上訴人檢舉事項中有關鍋寶「義大利式快鍋」之商品名稱部分，有無違反公平交易法第二十一條之特定具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為。被上訴人一再主張其係義大利LAGOSTINA樂鍋公司所生產樂鍋系列在台灣地區總代理商及總經銷，即為案外人鍋寶股份有限公司之競爭同業，上訴人書函既謂「無進行調查之必要」，對於被上訴人之權利義務關係，難謂不生影響，依前開說明，自應許其提起訴願謀求救濟。原審援引本院七十七年度判字第二○五四號判決，係就行政機關對人民請求之事項而為銓釋，固與本件被上訴人所為檢舉，情節略有不同，惟揆諸首揭司法院解釋意旨，其法理則無歧異，尚無不備理由或理由矛盾之可言。且上訴人前開書函，非屬單純之事實敍述或理由說明，原審未適用本院六十二年裁字第四一號判例及司法院釋字第二三○號解釋，亦無不適用法規與適用法規不當之情事。再按行政訴訟法第二百零一條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予以撤銷。」準此，行政機關裁量權之行使，倘有逾越權限或濫用權力者，應受行政法院之審查，尤應受其上級機關藉訴願制度，矯正其違法或不當處分。依公平交易法第二十六條之規定，上訴人是否因檢舉而調查處理，固有裁量權限，然本件上訴人於九十年六月十一日檢舉不實之廣告與第三人 蕭閔方 於八十九年十月四日檢舉之廣告，兩者內容是否相同，被上訴人未敍明任何理由，援引其（八九）公參字第0000000─○○一號函（即蕭閔方檢舉案之覆函），遽予函覆：「有關鍋寶『義大利式快鍋』之商品名稱是否為虛偽不實或引人錯誤之表示，業經本會認定，並無違反公平交易法第二十一條之規定，是尚無調查之必要（檢送本會復函抄件供參）」云云，其所為裁量處分自應接受審查。上訴論旨主張：為免浪費行政資源，裁量不再重複調查處理，符合公共利益之要件，原審有不適用公平交易法第二十六條之違法乙節，自無足採。再查，被上訴人同時檢舉鍋寶公司刊載「鍋寶義大利式快鍋原價新台幣六千五百元、特價新台幣四千九百九十元」、「超大容量十點五公升，保用三十年」、「冬令進補最佳選擇，就用最安全的快鍋」、「真正安全的快鍋，二十萬愛用者的見證」等不實廣告內容，且以「義大利式快鍋」為商品名稱等多項違反公平交易法第十九條第三款、第二十一條及第二十四條規定之情事。由於檢舉事項不同，上訴人本應依法遂一審究，其既先就被上訴人檢舉鍋寶公司使用「義大利式快鍋」為其商品名稱乙節，認定並無違反公平交易法第二十一條之規定，尚無另行調查之必要等詞，顯屬實體之決定。上訴論旨主張係就程序事項為「行政程序中所為之決定或處置」，依行政程序法第一百七十四條前段規定，不應單獨提起訴願或行政訴訟乙節，洵無足採。綜上所述，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年三月十一日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官吳錦龍法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官吳玫瑩中華民國九十三年三月十二日