裁判字號：最高行政法院100年裁字第3078號裁定
裁判日期：民國100年12月22日
裁判案由：申租公有土地
最高行政法院裁定
100年度裁字第3078號抗告人 廖耀川 上列抗告人因與相對人財政部國有財產局臺灣北區辦事處間申租公有土地事件，對於中華民國100年8月5日臺北高等行政法院100年度訴字第682號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人前於民國99年7月5日以其在坐落臺北市○○區○○段○○段610地號內國有土地（下簡稱系爭土地）有合法房屋存在，向相對人申請承租該筆土地，經相對人函復該筆國有土地業奉行政院94年12月13日院授人住字第0940309718號函核示辦理騰空標售，已有處分利用計畫，爰依國有非公用不動產出租管理辦法第24條第5款得予註銷申租案之規定，於99年11月25日以台財北管字第0998003856號函註銷前揭申租案（下稱註銷函）。抗告人不服提起訴願，經訴願決定認屬私法爭議案件，為不受理之決定。抗告人不服，提起行政訴訟，經原裁定駁回，抗告人仍不服提起本件抗告。
三、原裁定以：行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，係屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇，此為本院一貫之法律見解（參見本院99年度裁字第2879號裁定等）。次按國有財產法第5章第42條至第48條之規定，乃財政部國有財產局基於國有非公用財產管理之需要，而代表國家與私人間成立租賃、買賣、改良利用等法律關係，並無為公共利益之目的，僅為國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為，原處分以系爭土地已有處分利用計畫，無法辦理出租，依國有非公用不動產出租管理辦法第24條第5款得予註銷申租案之規定，註銷抗告人申租案，依首開說明其性質應為私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，非屬行政法院之權限，應向普通法院訴請裁判。爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，依職權將本件訴訟移送於有審判權之臺灣臺北地方法院審理。
四、抗告意旨略謂：依司法院釋字第540號解釋意旨，所謂「雙階理論」應以人民已否與行政機關進入訂約程序為準，分別適用行政爭訟或民事訴訟。且政府採購法第83條規定「審議、判斷、視同訴願決定」，亦採同樣理論。查本件政府機關任意註銷申租案，應屬成立私法契約前之行為，而屬行政處分，應適用行政爭訟程序甚明。但原裁定卻認本件屬私權爭議，有適用法規錯誤之違誤等語，求判決廢棄原裁定。
五、按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟。」業經本院分別著有58年判字第270號及61年裁字第159號判例可循，且該二判例並經司法院以釋字第448號解釋認為「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。本件抗告人申請承租系爭土地，經相對人函復該筆國有土地業奉行政院94年12月13日院授人住字第0940309718號函核示辦理騰空標售，已有處分利用計畫，而依國有非公用不動產出租管理辦法第24條第5款得予註銷申租案之規定，以上開註銷函註銷抗告人之申租案，乃係基於私法關係以出租人之地位向抗告人所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向抗告人所為之行政處分，抗告人如有不服自應循民事訴訟程序起訴，原判決依行政訴訟法第12條第2項之規定，裁定移送至臺灣臺北地方法院，於法即無不合。抗告人主張依司法院釋字第540號解釋意旨，所謂「雙階理論」應以人民已否與行政機關進入訂約程序為準，分別適用行政爭訟或民事訴訟。抗告人主張其申租案，應屬成立私法契約前之行為，而屬行政處分，應適用行政爭訟程序，原裁定違法云云。經查司法院釋字第540號解釋略稱：「……中華民國71年7月30日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。上開條例第21條第1項規定：國民住宅出售後有該條所列之違法情事者，「國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行」，乃針對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回強制執行之聲請。……」乃明釋政府主管機關興建住宅，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。上開條例第21條第1項規定：國民住宅出售後有該條所列之違法情事者，「國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行」，乃針對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得裁定駁回強制執行之聲請。抗告人謂依司法院釋字第540號解釋，此部分應依政府採購法第83條規定，採用「雙階理論」應以人民已否與行政機關進入訂約程序為準，分別適用行政爭訟或民事訴訟，顯屬誤解。經核原裁定於法並無不合，抗告人之抗告難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國100年12月22日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官侯東昇法官江幸垠法官林金本法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年12月23日
書記官楊子鋒