裁判字號：最高行政法院88年判字第3680號判決
裁判日期：民國88年10月08日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十八年度判字第三六八○號
原告甲○○被告乙○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年八月二十四日（八七）考台訴決字第一八○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任苗栗縣警察局課長，其於民國八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告於八十七年一月八日以書函答復確實無法同意照辦。原告不服，提起訴願、再訴願均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略以︰一、按本案爭議關鍵為（一）、行政救濟應以先法律後命令為審理爭議原則，但訴願、再訴願決定則主張先命令後法律，有違審理原則。（二）、原告退休當時之公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分，憲法第十五條並明文規定保障個人財產權，被告卻在上開法律修正前逕以「合理平衡各級政府負擔問題」之不當理由，以命令推翻當時仍有效之法律規定，損及退休人員權益。（三）、原告係依修正前公務人員退休法屆齡命令退休，而核定發給之退休金純係行政官署對特定個人所為特定事件之處分，非一般人民均可申辦。是以該處分自屬有違命令與法律牴觸者無效之原則。（四）、被告以行政命令變更縮小立法院就退休法修正案所為之附帶決議，擅自主張依「八十五年度公教人員相同薪俸等級或年功俸百分之十五為補發基數」，背棄政府誠信尊嚴，實與法理不容。二、公務人員退金之核發依據為法律所定，被告藉「待遇平衡或政府財政負擔問題」以對應，惟其確與事實不符。警察人員亦屬經過國家考試和銓定及格任用之公務員，工作時間日夜輪替，任務艱鉅，且升遷受限，但其位階核級卻較其他公務人員及公營事業員工降低一至二級，至其退休亦無法與營利事業退休人員一般，將月領之主管津貼、職務津貼包括在內計算退休金。八十二年修正退休法時雖將第八條所定之「其他現金給與」刪除，然郵政退休人員仍繼續將主管津貼、職務津貼合併本俸計算請領退休金，獨厚公營事業單位而將警察人員排除在外，顯不公平。三、依照大法官會議第四四七號解釋之意旨，政務官退職酬金之計算，以月俸額為計算基準，而依公務人員退休法之規定，所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與；可知公務人員退休法所稱之月俸額與本俸有別，除本俸外尚包括其他現金給與部分。自此公務人員退休法第八條第一項之法律效果重獲確定，可證被告之處分違法。四、補償金之計算標準有欠公允。被告於八十四年十月十七日以兩院會銜發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，完全剝奪原告退休當時依公務人員退休法第八條第一項之「其他現金給與」，而僅規定按八十五年度公務人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金內涵。被告於前更未經知會主管機關行政院即於七十年六月十二日單獨頒布「全國公教人員待遇支給辦法」，規定工作津貼及軍職幹部服勤加給主管奬勵金不列入退休金計算，致千萬退休人員權益受到嚴重傷害。立法院雖於八十一年十二月十九日審議通過刪除公務人員退休法第八條第一項所稱「其他現金給與」，然立法院亦作成附帶決議，認為早期退休公務人員因政府遲未訂定所謂「其他現金給與」之數額，致其權益遭受嚴重傷害，政府應為合理補償等等，詎被告擅自主張僅發給百分之十五，何能稱為合理﹖五、政府不惜違背法律原則，藉詞國家財政問題以不當命令剋扣法定退休金給與，肇致千萬民怨。反之，政府竟屈從破壞社會之暴力遊行請願活動，立法通過發給二二八事件受害者賠償金，最高每人可獲千萬元之鉅，所謂白色恐怖受難補償金每人最高可獲六百萬元，上述兩項財源政府如何籌措得來﹖反觀如原告等早期退休公務人員畢生奉獻國家社會，卻遭政府以財政困難之不當理由剝奪原告依法律應享之權利，顯然罔顧誠信原則及平等原則。六、近年世界經濟不振，政府欲籌措廣大財源發給早期退休公務人員其他現金給與部分，確屬不易。建請政府首應做清查工作，徹底清查求償人數及資格，去除已亡故者、無求償意願者、未積極提出行政救濟請求者、請求權消滅時效已經過者、已僑居國外者，必能大幅減少應補發人數，籌措財源亦必容易可行。原處分及一再訴願決定實有違誤，請均予撤銷等語。
被告答辯意旨略以︰一、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查該法施行細則第十八條第一項規定之意旨，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院，仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重退休金內涵問題，自六十八年起多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。被告嗣於七十八年二月及十一月兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以一直未予訂定。二、次依據司法院大法官會議第二四六號解釋意旨，公務人員退休金給付標準乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱「其他現金給與」之退休金應發數額，授權考試院會同行政院定之。故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。因政府多年來未能依規定訂定，且訂定合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議，對於修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。被告與行政院人事行政局等有關機關基於政府財力之考量，乃依據立法院作成之附帶決議，多次與相關人員研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日達成初步共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。最後決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。此經被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，報經考試院院會審議通過，並經行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。四、復查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額。且上開規定已於八十二年一月二十日修正刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給的法源依據。準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。而警察人員管理條例明定，警察人員之退休原則上適用公務人員退休法；是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院於刪除上開規定時，因瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發數額，爰決議由政府給與合理補償，考試院及行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。原告之訴實無理由，請予駁回等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況暨現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告原任苗栗縣警察局課長，於七十九年四月一日退休。其於八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與差額，經被告於八十七年一月八日以八七台特三字第一五七四二三九號書函答復確實無法同意照辦。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告退休當時之公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分，被告卻在上開法律修正前，逕以命令推翻當時有效之法律規定，該命令牴觸憲法及法律應為無效；被告以行政命令變更縮小立法院之附帶決議，擅自主張依「八十五年度公教人員相同薪俸等級或年功俸百分之十五為補發基數」，背棄政府誠信尊嚴。又警察人員工作時間日夜輪替，任務艱鉅，且升遷受限，但其位階核級卻較其他公務人員及公營事業員工降低一至二級，至其退休亦無法與營利事業退休人員將月領之主管津貼、職務津貼包括在內計算退休金，顯不公平。依照司法院釋字第四四七號解釋之意旨，政務官退職酬金之計算，以月俸額為計算標準；可知公務人員退休法所稱之月俸額，除本俸外尚包括其他現金給與部分。再被告擅自訂定補償金之計算標準，主張僅發給百分之十五，有欠公允，亦不合理。政府不惜違背法律原則，藉詞國家財政問題以不當命令剋扣法定退休金給與；被告更於七十年六月十二日單獨頒布「全國軍公教人員待遇支給辦法」第七條對工作津貼及軍職幹部服勤加給主管奬勵金不列入退休金，肇致千萬民怨。反之，立法院通過發給二二八事件受害者賠償金，最高每人可獲千萬元之鉅；所謂白色恐佈受難補償金每人最高可獲六百萬元，上述兩項財源政府如何籌措得來﹖反觀如原告早期退休公務人員，卻遭政府以財政困難之不當理由剝奪依法律應享之權利，顯然罔顧誠信原則及平等原則云云。惟按原告退休時應適用之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額係授權考試院及行政院訂定，該項其他現金給與並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，且上開「其他現金給與」之退休金於八十二年一月二十日修正公布公務人員退休法時業已刪除（參見新法第六條、第六條之一），並自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據。是依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金亦不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所訂定，與憲法、公務人員退休法、警察人員管理條例等規定及誠信原則，均不生牴觸。至全國軍公教人員待遇支給辦法第七條之訂頒程序及其內容，並非本件之爭點；司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，原告並非政務官，自不得比附援用；又二二八事件受害者賠償金及白色恐怖受難者補償金，乃政府為因應以往所發生之特殊政治事件，所為療傷止痛之彌補措施，與本件退休補償金之性質不同，亦難謂為有違平等原則。另國庫是否充裕及其財力負擔能力於主管院訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」時業已衡酌，原告建議清查求償人數及籌措財源之節流辦法，核屬其個人之見解，且該辦法已訂頒施行，已無再行採酌之必要，自不足採。綜上所述，原告所主張各節，均無可採。原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十月八日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十八年十月十一日