裁判字號：最高行政法院89年判字第3397號判決
裁判日期：民國89年11月30日
裁判案由：停止投標權
最高行政法院判決八十九年度判字第三三九七號
原告純一營造廠有限公司代表人甲○○被告臺北市政府工務局新建工程處代表人 莊武雄 右當事人間因停止投標權事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月四日台（八七）內訴字第八七○五五六三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告因承攬「臺北市東湖國中學生活動中心暨游泳池新建工程」事件，遭受被告予以停止投標權，原告因請求解除停止投標權事件，經被告以八十七年六月三十日北市工新內湖字第八七六一二四五○○○號函予以否准，原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、再訴願決定書以「人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為之單方行政行為而能發生公法上之效果而言。是官署之行政處分，應惟基於公法關係為之，其基於私經濟之關係而為之意思表示或通知，僅能發生私法上之效果，自非行政處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。」行政法院四十七年度判字第四十三號著有判例。本案原告承攬臺北市東湖國中活動中心暨游泳池新建工程，因施工進度落後，經被告多次通知仍未改善，被告乃依合約投標須知第六條及補充投標須知第二十五條規定，以八十四年九月一日北市工新內湖字第一八七九五號函停止原告承包臺北市政府所屬機關學校工程之投標權至該工程完工止。原告於八十七年六月二十日函請該處解除其投標權之限制，因上述工程承攬案涉及爭訟已進入司法程序於臺灣高等法院更一審理中，被告乃依該工程投標須知第六條第五款規定：「與本府所屬機關學校有工程上之法律糾紛尚未結案或糾葛未清者」，再以八十七年六月三十日北市工新內湖字第八七六一二四五○○○號函否准其請求。經查上述函係被告對原告停止本案投標權，係屬私經濟關係而為之意思表示，其因此所生之爭執，依據首揭判例意旨，應循民事訴訟程序訴請裁判，實有所違誤，不足以保障原告之財產權。二、按人民之生存權、工作權及財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。原告承包「臺北市東湖國中學生活動中心暨游泳池新建工程」，因建築設計嚴重錯誤，或有設計不當，且與結構不能配合或二者互相矛盾，致無法繼續施工，奉命自八十三年十月一日停工，又未依法申請變更執照致無法施工已逾六個月，原告依合約第二十四條第三項規定於八十四年四月二十七日以純普湖字第一一四號函通知終止合約，並請求補償在案。詎被告不但不依約補償，竟捏造事實，誣指原告進度落後超過百分之十以上，屢經通知未獲改善，停止原告承包臺北市政府所屬機關學校工程之投標權。三、上開違法停止投標權處分，顯已違反憲法、公平交易法及民法等規定之不法行為，經原告於八十七年六月二十日聲請解除，被告竟於八十七年六月三十日以北市工新內湖字第八七六一二四五○○○號函釋『本案因貴公司工程進度落後而遭本處於⒐⒈以北市工新內湖字第一八七九五號停權在案，且目前本案已進入司法程序於高等法院更一審理中，依本工程投標須知第六條第㈤款規定：「與本府所屬機關學校有工程上之法律糾紛尚未結案或糾葛未清者」不得參加投標。故本案依上述原由目前尚無法解除貴公司停止投標權。本案須俟法院判決定讞後再行處理。』云云。是上開不予解除停止投標之處分，其本質上顯已違反憲法及公平交易法規定。四、又被告以八十七年八月十日北市工新內湖字第八七六一四七九三○○號函附答辯書稱：「新建工程處停止純一公司投標權利，是私法關係，並非公法上行政處分」云云。惟查工作權之保障，乃憲法上規定所保障，當然是公法上行政處分，且臺灣高等法院八十五年度重上字第一一五號民事判決亦認定，人民欲以訴訟保障其憲法所規定之權利，須依據相關訴訟程序法及實體法之規定，憲法自不得作為民事訴訟之訴訟標的法律關係，純一公司此一主張，自無理由，即認定係公法上行政處分，不是私法關係。五、被告機關答辯理由無非以：「本府工務局新建工程處停止原告投標權利，係依據補充投標須知第二十五條：「工程施工進度較規定進度落後百分之十以上，未於通知期限改善完成趕上進度，本處將依規定發函本府所屬機關學校，停止該工程承包商之權利，直至工程完工為止，上述『期限』，合約總價在新臺幣五千萬元以上為一個月內，五千萬元以下之工程為二週內。」此補充投標須知乃系爭合約之一部分，系爭合約是私法契約，非公法契約，且原告業於⒌⒋民事答辯續㈠狀及⒎⒍民事準備狀其內容皆引用合約投標須知之相關規定，因此本府工務局新建工程處停止原告投標權利，是私法關係，非公法上行政處分。㈢按本件停止投標權事件係屬私法關係，其所生之爭執，依據首揭規定及判例意旨，應依民事訴訟法程序訴請裁判，不得循行政訴訟程序以謀救濟。原告遽之對其提起行政訴訟，自非法之所許，應不予受理」云云。六、按司法院大法官會議釋字第二○一號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟．．．」等語，其解釋理由為，按公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障，如有爭議，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟。由此可見，行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障，如有爭議即得提起訴願或行政訴訟。又人民之工作權應予保障，憲法第十五條定有明文，被告機關竟謂停止原告投標權利，係依據補充投標須知第二十五條規定，而投標須知係屬私法契約，非公法契約云云。姑不論其投標須知係霸王條款，其侵害人民之工作權，揆譇前揭大法官會議解釋意旨，基於憲法規定所賦予之權利，應受保障，如有爭議非不得提起訴願或行政訴訟，則本件原告得提起行政訴訟其理由至明。七、又本件原告與被告機關有關工程之糾紛，在民事上於第一、二審原告均勝訴，惟臺灣高等法院八十五年度重上字第一一五號民事判決亦認定，人民欲以訴訟保障其憲法所規定之權利，須依據相關訴訟程序法及實體法之規定，憲法自不得作為民事訴訟之訴訟標的法律關係，純一公司此一主張，自無理由，即認定係公法上行政處分，不是私法關係。因此，停權處分部分遭受敗訴判決。況原告自八十四年九月一日遭受停止投標權處分迄今長達三年四個月，對外所有工程均不得再參加投標，原告公司已陷於困境，幾乎在停業狀況，而民事部分第一、二審均為原告勝訴，沒有理由則為被告機關，豈有民事不得提起，而行政訴訟亦不得提起之理﹖綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按行政法院四十七年度判字第四十三號判例：『人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為之單方行政行為而能發生公法上之效果而言。是官署之行政處分，應基於公法關係為之，其基於私經濟之關係而為之意思表示或通知，僅能發生私法上之效果，自非行政處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。』行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第十三條第一項第四款規定：「訴願事件有左列各款程序不合情形之一者不應受理，訴願會會議應駁回之決議．．．對於非行政處分或其他不屬訴願救濟範圍之事項提起訴願者。」二、被告停止原告投標權利，係依據補充投標須知第二十五條：「工程施工進度較規定進度落後百分之十以上，未於通知限期改善完成趕上進度，本處將依規定發函本府所屬機關學校，停止該工程承包商之投標權利，直至工程完工為止，上述『期限』，合約總價在新臺幣五千萬元以上為一個月內，五千萬元以下之工程為二週內。」此補充投標須知乃系爭合約之一部分，系爭合約是私法契約，非公法契約，且原告業於⒌⒋民事答辯續㈠狀及⒎⒍民事準備狀其內容皆引用合約投標須知之相關規定，因此被告停止原告投標權利，是私法關係，非公法上行政處分。三、按本件停止投標權事件係屬私法關係，其所生之爭執，揆諸首揭規定及判例意旨，應依民事訴訟程序訴請裁判，不得循行政爭訟程序以謀救濟。原告遽之對其提起行政訴訟，自非法之所許，應不予受理，綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由按「人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為之單方行政行為而能發生公法上之效果而言。是官署之行政處分，應惟基於公法關係為之，其基於私經濟之關係而為之意思表示或通知，僅能發生私法上之效果，自非行政處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。」本院著有判例。本案原告承攬臺北市東湖國民中學學生活動中心暨游泳池新建工程，因施工進度落後，經被告多次通知仍未改善，被告乃依合約投標須知第六條及補充投標須知第二十五條規定，以八十四年九月一日北市工新內湖字第一八七九五號函停止原告承包臺北市政府所屬機關學校工程之投標權至該工程完工止。嗣後原告於八十七年六月二十日函請被告解除其投標權之限制，惟因上述工程承攬案涉及爭訟已進入司法程序於臺灣高等法院更一審理中，被告乃依該工程投標須知第六條第五款規定：「與本府所屬機關學校有工程上之法律糾紛尚未結案或糾葛未清者」，再以八十七年六月三十日北市工新內湖字第八七六一二四五○○○號函否准其請求。經查被告對原告停止承包臺北市政府所屬機關學校工程之投標權係屬私法經濟關係而為之意思表示，原告請求被告解除停止投標權，雖遭被告否准，二者所生之爭執，非行政處分行為，尚不得循行政爭訟程序以謀救濟，應循民事訴訟程序訴請裁判。原告對之提起一再訴願，均遭以程序不合決定駁回，並無違誤，原告竟提起行政訴訟，指摘被告否准其請求，訴願決定及再訴願決定違誤，尚不足採，應認原告之訴為無理由，予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年十一月三十日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官徐樹海法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十九年十二月四日