裁判字號：最高行政法院89年判字第3367號判決
裁判日期：民國89年11月30日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決八十九年度判字第三三六七號
原告乙○○
甲○○共同訴訟代理人
丙○○被告臺南縣政府代表人 陳唐山 右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國八十八年七月十五日台
（八八）內訴字第八八○四六○二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣臺南縣新營市公所辦理都市計畫四十米公園道道路工程，徵收坐落臺南縣新營市○○段五五八之一號等土地三○六筆，經報奉臺灣省政府八十一年十一月七日府地二字第一一四三○七號函核准徵收，並經被告以八十一年十一月十六日府地用字第一五七○七五號公告徵收。嗣原告以臺南縣新營市公所未依原核准計畫使用，依土地法第二百十九條規定，申請按照原徵收價額購回土地，被告以八十七年十二月十八日八七府地用字第二二二七二四號函復否准發還。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、按依司法院釋字第四○九號解釋意旨，人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種。土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條就徵收土地之目的及用途為概括規定，然非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。又依司法院釋字第二三六號解釋，關於土地法第二百十九條規定，所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。另土地徵收各級審核機關應切實依照土地法施行法第五十條至第五十三條之規定嚴格審核，行政院五十九年十二月一日台（五九）內字第一○九○七號函土地徵收計畫之審核補充規定，並補充：「．．．徵收土地計畫書部分（３）被徵收土地之使用配置一款，應添附使用土地配置圖，繪明各部門建築使用配置圖情形於圖上，並用不同顏色分別標明，期使審核者一目瞭然。（４）興辦事業所擬設計大概一款，應配合上項配置圖，說明興辦事業各部門開工完工日期，開始使用日期（如係分期完成並應作分期說明）等．．．」。而原告所調取之需地機關擬具之計畫書及其所敍明附件內容均無檢具使用土地配置圖送審，是臺灣省政府在核准徵收之法定程序即有不合。因而原告依土地法第二百十九條聲請收回土地乙案，被告是否按照原核准徵收計畫使用徵收土地一案之審查，無法依據需地機關檢送之使用土地配置圖及所擬設計大概之各部門開工完工及開始使用日期或分期之說明書圖加以對照，並於處理期限內予以逐項審核完畢，事後藉聲請解釋「公園道」定義拖延時間，讓需地機關施做工程後再辦理會勘。被告在收回土地聲請案審查上，竟不問需地機關土地使用是否真正符合原「公園道」之定義，不問被徵收之土地是否係計畫寬度之道路所必要之範圍，亦非就需地機關依土地法施行法第五十條至第五十三條及行政院頒之補充規定予以審查，僅以需地機關已依原徵收計畫期限使用之簡單理由，否准原告之聲請，一再訴願亦均維持，其認事用法自有錯誤。
二、關於都市計畫土地○○○區○○○道」之定義及工程設計標準，臺灣省市區道路管理規則及工程設計標準並未訂定，內政部營建署為免各界對都市計畫專業用語混淆不清，乃委由中華民國都市計畫協會完成「都市計畫專業用語之解說及彙編」，其中公園道之定義為：指穿梭經過一段自然地景或公園化的景觀，只准許低速行駛的道路，狹義指介於路緣石與人行道之間植栽綠化的曲折便道。新營市都市計畫委員會以一般民眾容易混淆公園道之○○○區○○○○○道路範園以外原告等之私有耕地納入徵收，因而形成個人之特別犧牲，該都市計畫四十米公園道，既乏編入公園道之基本條件，明顯與內政部營建署印頒都市計畫專業用語所解說之「公園道」定義有所背離，前臺灣省政府住宅及都市發展處八十六年十月九日（八六）住都市字第○七二二○一號函說明二對該公園道以園林道路之混淆解釋，原告難予認同，又被告所提供需地機關所擬之四十米公園道徵收計畫書中應記明事項如此空泛，致原規畫原意及性質不明，依修正前行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第三百四十六條、第三百四十七條及第三百六十四條規定，有命第三人即原受委託規畫機關內政部營建署市鄉規畫局南區隊，提供原規畫案卷卷宗及為現場實地勘驗之必要。
三、土地法施行法第四十九條明定徵收土地於不妨礙徵收目的之範園內，應就損失最少之地方為之，並儘量避免耕地之規定，本案需地機關徵收土地計畫書載明為路寬四十米之道路計畫，逾越四十米寬度越界徵收之新營段五五九之二二地號內面積約零點二零公頃，在金華路道路開闢完工驗收並正式命名後，任其荒蕪數年未曾使用，而於原告聲請收回土地後，才予綠化景觀及興辦與道路不相關連之廣場噴水池工程等，顯然非屬內政部六十八年六月六日台內營字第一七九六七號函所指，因地形必須加建始能維護道路安全附屬設施使用必要，且該部分並未將施工設計圖附於徵收計畫書內。又該綠化景觀及廣場噴水池工程設計，有違市區道路條例第十六條所為禁止規定，該附屬工程敷設之法律行為，依民法第七十一條及中央法規標準法第十一條規定，自始無效，被告依法應勒令拆除或糾正。綜上所述，原處分否准原告之聲請即有未合，一再訴願決定未予救濟亦有可議，均應撤銷。併請求判決被告對新營市○○段五五九之二二號土地超出四十米寬度範圍部分之徵收土地辦理分割，及被告於八十二年八月十一日向臺南縣鹽水地政事務所辦理收件字號鹽登字第一一五○六號之徵收移轉登記應予塗銷，回復為原告所有等語。
乙、被告答辯意旨略以：
一、本件需用土地人臺南縣新營市公所辦理都市計畫四十米公園道，奉臺灣省政府八十一年十一月七日府地二字第一一四三○七號函核准徵收新營市○○段五五八之一一號等三○六筆土地，合計面積一五．六四三四公頃，經被告以八十一年十一月十六日府地用字第一五七○七五號公告徵收。於徵收計畫書內載「興辦事業計畫目的為本道路開闢後，可促進地方發展，帶動經濟進步，並充份發揮公共設施保留地使用價值。計畫進度：預定八十六年十月開工，九十二年四月完工。」，原告於八十七年六月九日函稱按土地法施行法第四十九條規定，徵收土地不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並儘量避免耕地，且徵收土地計畫書明載為路寬四十米之道路徵收計畫，系爭土地已超過計畫所必需之路寬標準，而請求收回其土地等語。經被告於八十七年六月十二日以府地用字第一○二一六五號函請有關單位人員會勘獲致結論，由相關單位查明「系爭土地，是否為新營市都市計畫四十米公園道道路所需土地」回報憑辦，嗣新營市公所以八十七年八月六日所工字第一三四四七號函查報：「新營市都市計畫四十米公園道徵收計畫乃係依據臺南縣政府八十年十一月六日府工都字第一四九六四二號公告之變更新營擴大都市計畫內容實施，並查系爭土地為四十米公園道範圍內，確實依都市計畫辦理開闢。」，該所又以八十七年八月十八日所工字第一四五九四號函查報系爭土地，目前正作綠化景觀設施。系爭土地既經查明依規定使用，被告報准臺灣省政府同意後，以八十七年十二月十八日府地用字第二二二七二四號函否准原告之請求。
二、前臺灣省政府建設廳八十六年十一月三日建四字第六四六四五五號函引據前臺灣省政府住宅及都市發展處八十六年十月九日住都市字第七二二○一號函及臺灣省政府都市計畫委員會八十六年八月二十二日臺省都字第四○九○號函釋，擴大新營都市○○○○○道」之廣泛定義略稱：以「依據臺灣省市區道路工程設計標準」第二條第一項第二款道路系統分類，園林道路為公園式或綠帶內之道路，乃是市區道路系統之一，其路型除了要能容納足夠之交通流量外，亦需著重綠化，美化環境等設施。故園道之設計其主要原則如左：（一）快慢車道間設置綠化分隔島；（二）人行道較一般道路者為寬，並予綠化。
三、新營市公所八十七年四月七日所工字第四七九九號函、八十七年八月六日所工字第一三四四七號函及八十七年八月十八日所工字第一四五九四號函查報公園道路已開闢完成，且系爭土地美化景觀設施，興築水池及銅馬工程乃屬景觀、綠化工程之一部分，係配合道路景觀、綠化而設計。原告申請系爭土地按原徵收價額收回，既經被告查明已依原核准徵收計畫期限使用，與土地法第二百十九條規定要件不符，原告之訴顯無理由，請予駁回等語。
理由
一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。」土地法第二百十九條第一項定有明文。又「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」都市計畫法第八十三條規定甚明。另八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第九條雖有照價收回徵收土地之相關規定，但同條例第六十一條則規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其聲請收回，仍依施行前之規定辦理。」。復按「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內註明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工者，即屬不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限依照土地法第二百十九條規定，自該使用期限屆滿之次日起算五年。」亦據內政部八十四年九月二十六日台內地字第八四八八一八一號函釋在案。
二、本件臺南縣新營市公所辦理都市計畫四十米公園道道路工程，徵收原告所有坐落臺南縣新營市○○段五五九之二二地號等土地，經報奉臺灣省政府八十一年十一月七日府地二字第一一四三○七號函核准徵收，並經被告以八十一年十一月十六日府地用字第一五七○七五號公告徵收確定，並已辦畢土地徵收登記等情，為兩造所不爭之事實，並有土地登記簿謄本附卷可憑，系爭土地既已公告徵收確定，則原徵收之行政處分，已經確定而有合法之存續力，其原應否納入徵收範圍，要非本件關於收回被徵收土地事件應再審核事項，茲原告以「．．．非謂合乎上述目的及用途，即可任意徵收。」、「需地機關擬具之徵收土地計畫書及所敍明附件八件內容均無檢具使用土地配置圖」及「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少地方為之」為由，爭執是否有徵收其土地之必要，及臺灣省政府在核准徵收之法定程序上是否合乎規定云云，仍就公告確定之原徵收之行政處分諸多指摘，顯非本件關於原告是否得依土地法第二百十九條規定收回土地訴訟，所應審究，合先敘明。
三、次按本件徵收土地興辦事業之法令根據為都市計畫法第四十八條，見卷附之臺南縣新營市公所徵收土地計畫書第四點即明，而依該計畫書第十三點第三款載明計畫進度：「預定進度：預定八十六年十月開工，九十二年四月完工。」有該徵收土地計畫書影本附卷可憑。系爭土地核准徵收之使用期限既係至九十二年四月屆止，揆諸前開規定及函釋意旨，本件原告聲請收回徵收土地，應自核准使用計畫期限屆滿後五年內為之，即於九十二年五月起至九十七年四月之間為之，始為適法，茲原告於八十七年六月九日即提出聲請，系爭土地計畫使用期限顯未屆滿，自不應准許。被告否准原告之聲請，理由雖未盡相同，但否准原告之聲請仍非無據，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。本件事證已明，原告請求命內政部營建署市鄉規畫局南區隊提供被告八十年十一月十六日八十府工都字第一四九六四二號公告變更新營擴大都市計畫，公園及綠地公共設施保留地專案通盤檢討變更為四十米道路原規畫卷宗及請求實地勘驗現場，即無必要。又本件關於照價收回原徵收土地撤銷訴訟部分既無理由，則原告併請求判決被告對新營市○○段五五九之二二地號土地超出四十米寬度範圍部分之徵收土地應辦理分割之給付之訴，及合併請求被告於八十二年八月十一日向臺南縣鹽水地政事務所辦理收件字號鹽登字第一一五○六號之徵收移轉登記應予塗銷，回復為原告所有之損害賠償之訴，均乏所據，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國八十九年十一月三十日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官趙永康法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十九年十一月三十日