裁判字號：臺中高等行政法院101年訴字第15號判決
裁判日期：民國101年07月27日
裁判案由：收回被徵收土地
臺中高等行政法院判決
101年度訴字第15號原告 溫鳳鵬 被告苗栗縣竹南鎮公所代表人 康世儒 訴訟代理人 黃惠琴 上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服苗栗縣政府中華民國100年11月11日100年苗府字第51號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由如後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。
二、事實概要：原告於民國（下同）100年6月21日以「訴願書」向被告主張原所有坐落於苗栗縣○○鎮○○段○○段175、137、136地號土地（下稱系爭土地），自徵收完畢未依原徵收計畫使用，擬申請收回系爭土地，案經被告於同年7月6日以苗竹鎮建字第1000013198號函復原告略以：「主旨：臺端○○○鎮○○段○○段136、137、175地號等3筆土地未依原徵收計畫使用，申請收回土地乙案，復如說明……說明：一、復臺端100年6月21日訴願書。二、依訴願法第一條第四項第一款……請臺端依照訴願法相關程序辦理。三、旨案業由苗栗縣政府100年6月27日府地用字第1000123232號函處理在案，本所並於100年7月5日000000000號函復縣府，並副知臺端所陳地號土地係屬公共設施用地，且已依徵收計畫開闢完成。」等語（下稱系爭函文）。惟原告不服，提起訴願，並主張：（一）系爭土地之共有人眾多，被告及苗栗縣竹南地政事務所，於計畫變更，以及通知徵收土地買回權之事宜，未有通知各共有人，以致其權益遭受損害，未能及時陳述意見。（二）系爭土地如於徵收後3年未依原徵收目的，進行徵收計畫，原土地之所有權人即可收回土地，對此其應屬行政處分之性質，被告有違行政程序法第96條第1項第2款應記載事項及第6款教示規定。系爭土地之共有人眾多，在未受處分書之情形下，喪失救濟期間，此影響土地所有人權益甚大，係限制或剝奪人民土地買回權之機會，依行政程序法第102條規定，應給予相對人陳述意見之機會云云。案經苗栗縣政府於100年苗府訴字第51號訴願決定不受理，原告不服訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序部分：⒈按「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力
措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」此行政程序法第92條第1項有明文。次按，最高行政法院92年裁字第453號裁定稱「按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所為之函復，屬駁回而為行政處分，抑或事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從事實上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。」另按司法院釋字第423號解釋理由書略以：「所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」查系爭函文針對原告申請收回土地，函復「臺端所陳地號土地係屬公共設施用地，且已依徵收計畫開闢完成。」等云云。自形式上觀之似僅為單純之觀念通知，惟如就苗栗縣政府100年6月27日府地用字第1000123232號函文及被告100年7月5日苗竹鎮建字000000000號函一併觀察，苗栗縣政府以苗縣函文就系爭土地使用狀況要求被告說明時，被告即對此向苗栗縣政府及原告發出竹南函文以說明，其後於隔日再發出系爭函文予原告，其後便毫無消息，至今原告並未接獲任何由苗栗縣政府或被告發函對於原告申請收回系爭土地之准駁處分，是以綜合以上情形觀之，即可認定系爭函文乃是原告申請收回土地後，最終決定准否之函文。而就系爭函文實質上、客觀上探求其意，其說明「已依徵收計畫開闢完成」者，雖用語未有類如「准」、「否」之字樣，惟實質上與「否准」原告收回土地之申請無異，乃機關以單方之行為對於原告所為之處分，對於原告而言非可謂無權益上之侵害，故上揭函文自屬對原告形成權益侵害之行政處分；再者，系爭函文既稱「依訴願法第4條第1項第1款規定：『不服鄉（鎮、市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願程序』請臺端依照訴願法相關程序辦理」則足以顯示被告已「承認其為行政處分」進而依行政程序法第96條為「救濟教示」，基於上述理由，系爭函文當屬行政處分。
⒉承上，原告向苗栗縣政府申請收回土地，然既已由被告作
成上開行政處分駁回原告之申請，則自然係針對上開處分及作成該處分之機關表示不服，如謂訴願決定中表示原告非權責機關，則何可謂得由非權責機關作成如上開駁回處分之決定，故原告對於被告所為之處分自得對之表示不服。
⒊被告所為之系爭函文實屬行政處分，惟據系爭函文中之記
載尚足以顯示其有「未給予人民陳述意見之機會」之瑕疵。蓋按行政程序法第102條及第103條規定所明示「應予人民陳述意見之機會」，以保障原告之基本之程序權利，經查系爭函文並未說明應給予人民陳述意見之機會，且於作成之過程中，原告並未接獲任何被告得陳述意見之通知，其行為顯有違上開條文之規定而有瑕疵。
⒋經查，被告答辯稱依據土地法第219條規定，伊並非申請
收回土地之權責機關云云。惟查原告自始即有向苗栗縣政府申請收回土地，此亦可由苗栗縣政府100年6月27日府地用字第1000123232號函文可得而知，是以原告申請收回土地之對象並無錯誤，被告所辯顯不足採。再按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條訂有明文。經查原告向苗栗縣政府申請收回土地後，相關機關對此僅有前開苗縣函文、竹南函文與系爭函文為表示，其中均為說明其非權責機關。直至原告對於被告為訴願決定時，被告突表明其非權責機關，並據以為抗辯事由。原告於先前申請收回土地過程中，不僅推託未據決定，對於不諳法令之原告以其強大優勢資訊，對於應告知之事項未告知，隨後又臨訟稱其非權責機關等，此種種作為之過程，如謂其作為符合上開規定之「誠實信用方法」、有「保障人民正當合理之信賴」，實令人難以想像。末查，被告既於系爭函文中稱「請臺端依照訴願法相關程序辦理」，然於臨訟中卻又反過來指摘原告起訴之權責機關有誤，此形同「作賊喊捉賊」之作法。
（二）實體部分：⒈按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有
權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」此土地法第219條第1項容有明文。惟按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」此都市計畫法第83條則有明文。都市計畫法第83條為土地法第219條之特別規定，換言之「都市計畫公共設施保留地經依都市計畫法徵收後，原土地所有權人以不依照核准計畫期限使用為原因申請收回土地，必於核准之計畫期限屆滿後始得為之。原土地所有權人之回收期間如何，都市計畫法未為規定，應適用土地法第219條第1項規定，為5年。
其期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應自准許之計畫期限屆滿次日起算，自無適用土地法第219條第1項規定，自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起算之餘地。」最高行政法院93年判字第377號判決有明示；又「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工者，即屬不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，應自該使用期限屆滿之次日起算5年。」內政部84年9月26日臺內地字第8488181號函釋亦有明示，由上可知，都市計畫公共設施保留地經依都市計畫法徵收後，原土地所有權人以不依照核准計畫期限使用為原因申請收回土地者，其依據應為都市計畫法第83條，再者，探求上開司法實務見解，都市計畫法第83條未規定而應回歸土地法第219條規定者，至多僅有該「5年」時效，至於包括如該時效起算點，則不在此限。經查系爭土地並無逾越時效之情，說明如下：
⑴系爭土地乃於79年間依都市計畫法第48條所徵收，而屬
都市計畫公共設施保留地，原告則欲以不依照核准計畫期限使用為原因申請收回土地，故如其請求收回土地之時效依據，自然依都市計畫法第83條規定，並不受土地法第219條之限制；此外，依據前開司法實務見解，應自核准之計畫期限或使用期限屆滿次日起算5年，因此原告申請回系爭土地並無有逾越時效之情。
⑵又系爭土地經徵收後，確係有未依照核准計畫期限使用
之情。蓋查被告之原徵收目的，係欲用於作為行政區域之交通事業為使用，其預定具體之設施為停車場及道路，惟就停車場而言，自徵收之日至今，其所謂已依徵收之目的使用，卻僅係鋪好水泥之空地，其上並未見有任何作為停車場之設備，例如停車格之畫線、停車之收費設備及公告等，且並未對外開放使用，只能謂是鋪好之水泥地而已，何來所為之停車場。另就道路之部分，雖據劃線於地，然實亦未開放對外使用，此均屬明確之事實。被告屢次於函文中空言其有按照計畫使用，卻未提出具體事證以實其說，故被告對於系爭土地未依照核准計畫使用之事顯屬明確。
⑶被告屢次以土地法第219條所規定之5年時效為其搪塞之
詞，而不願承認系爭土地屬都市計畫法第48條所徵收，而屬都市計畫公共設施保留地，且其時效係依都市計畫法第83條規定，並不受土地法第219條之限制之事實。
如被告認為原告所述無理，其自應就「核准計畫期限內有依核准計畫使用」負舉證之責。
⒉查本件中，被告係依都市計畫法第48條規定徵收上開3筆
土地，以作為公共設施之用。惟自徵收完畢後○○○鎮○○段○○段○○○○○○○○○○號○○○鎮○○段○○段○○○○○○○○○○號之2筆土地，原計畫作為道路用地，惟其自徵收至今，仍未依計畫完成並開放給予公眾通行，○○○鎮○○段○○段○○○○○○○○○○號之土地，原依徵收計畫係作為公共停車場之用，惟徵收至今，仍未開放予公眾而為使用。綜上所述，相關機關於徵收後，顯然並未依其原徵收之計畫而於期限內使用該筆土地，故符合上述都市計畫法第83條之規定，原告自得主張收回該3筆土地。而系爭函文竟以該3筆土地已經徵收並已依徵收計畫開闢完成為由，而駁回原告所為收為土地之申請，其處分顯屬違法不當。
（三）綜上所述，系爭函文認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務之訴，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。
⒉請准予原告收回苗栗縣○○鎮○○段○○段000000000地
號、苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○○○○○○○號、苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○○○○○○○號部分土地。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）程序部分：本件性質純屬事實之敘述，未能發生法律上效果之單方行政行為。按訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政法院44年度判字第18號判例略以：「……所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至於行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，……」，被告於系爭函文函復之內容就性質純屬事實之敘述、說明及觀念通知，並無產生法律上效果之單方行政行為，故非屬行政處分，原告據此提起訴訟與行政訴訟法所規定之要件不符，應駁回其起訴。
（二）實體部分：⒈係爭土地為都市計畫內公共設施用地，依都市計畫法第48
條規定：「依本法所指之公共設施保留地……由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依所列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」被告依土地法第224條規定擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依規定向徵收主管機關苗栗縣政府聲請核辦，並經內政部地政機關核准徵收後，被告於79年間徵收取得系爭土地，續依其徵收目的開闢並提供公眾之使用用途，被告於徵收程序中為需用土地人，非徵收之主管機關。
⒉按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有
權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：……（第一項）。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」土地法第219條第1項、第2項定有明文，有關繳回徵收土地事件之准駁之權責機關為直轄市或縣（市）政府及原核准徵收機關，被告為鄉（鎮、市）公所並非權責機關，無權否准原土地所有權人之聲請，次按土地徵收條例第50條第2項規定：「已公告徵收之土地有前條第一項或第二項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。」故原告請求被告依土地法第219條准予其收回被徵收土地與法不合。
（三）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有被告100年7月5日苗竹鎮建字第100003588號、被告100年7月6日苗竹鎮建字第1000013198號原告苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○○○○○○○號、000000000地號、000000000地號土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、土地登記簿、苗栗縣政府79府地用字第37257號公告、徵收土地逕為所有權移轉登記清冊、土地登記申請書、苗栗縣政府100年6月27日府地用字第1000123232號函、100年11月14日府訴字第1000231270號函、93年所攝航空照片、100年7月19日所攝照片、101年2月14日所攝照片、停車場部分土地現況照片、馬路部分土地現況照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納前揭兩造之主張，本件爭點厥為：系爭函文是否為行政處分？原告以苗栗縣竹南鎮公所為被告是否當事人適格？茲分述如下：
（一）按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」土地法第219條第1項、第2項定有明文。另「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」復經都市計畫法第83條規定甚明。上開62年間修正公布之都市計畫法規定，原係針對35年4月29日修正公布土地法第219條所稱：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」之收回權要件所為之修正，使收回權成立更嚴格，二者顯然不能併存，因此才有「普通法與特別法相排斥」之法律競合現象產生。就有關收回權成立之構成要件而言，土地法第219條與都市計畫法第83條之規定顯然不同，二者間有法律競合現象存在，且都市計畫法第83條應優先適用。惟就收回權成立後所生之法律效果（包括收回權之行使方式以及受理機關之處理流程）而言，都市計畫法並未為任何規定，在此情況下即有必要類推適用現行土地法第219條第1項、第2項之相關規定。而對土地法第219條第1項、第2項有關「收回權行使時權責機關認定」規定內容之解釋，目前則有最高行政法院91年度10月份庭長法官聯席會議決議：「依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第二項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」可資參照。準此以觀，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否允准之審○○○區○○○○段：⑴形式審查部分：此部分係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括①該當土地是否為依土地法所徵收之土地，②聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，③「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。⑵實體審查部分：此部分係適用同法第2項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第1項第1款、第2款「徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。是土地法第219條所規定收回權之處分機關，依其情形或為直轄市或縣（市）地政機關，或為原核准徵收機關。又以上之法律解釋，應類推適用於「被徵收土地之原所有權人依都市計畫法第83條第2項之規定行使收回權」之救濟程序中。
（二）次按，「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣市主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條、第19條分別定有明文。準此可知，土地徵收之核准權限專屬於中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分應由內政部為之，而直轄市或縣（市）政府乃補償機關，需用土地人則為土地徵收之申請人，是以土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人原則上無徵收法律關係存在（最高行政法院98年判字第842號判決、99年裁字第2527號裁定意旨參照）。
（三）經查，被告為辦理都市計畫人行廣場工程，需用包含系爭土地在內之相關土地，報由訴外人苗栗縣政府報經臺灣省政府以78年府地二字第123935號函核准徵收，並以苗栗縣政府79府地用字第37257號公告徵收在案，有苗栗縣政府79府地用字第37257號公告、徵收土地逕為所有權移轉登記清冊、土地登記申請書等件附卷可稽。可見，本件徵收核准機關為臺灣省政府（按行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；……。」查原土地法第223條第1項規定，臺灣省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，臺灣省政府之業務並已歸併由內政部承受），而執行機關應為苗栗縣政府，被告為需用土地人。揆諸前揭說明，關於土地法第219條及都市計畫法第83條所規定之收回權，除申請人所為申請不符程序要件，經受理申請之直轄市或縣（市）地政機關初步審查逕行作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關即內政部為處分機關。本件被告在系爭土地徵收程序中既僅為需用土地人，並非前述從事形式審查之地政機關，就原告請求收回被徵收系爭土地之申請事項，即無從為形式審查，更遑論進一步為實體審查。因此，被告所為系爭函文，核其性質應僅是針對原告之請求為經辦事件之法規及事實敘述或理由說明，並不因而發生否准原告收回其土地之法律效果，並非行政處分，原告自無權利或法律上利益受違法損害，是原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，訴請撤銷，顯然欠缺權利保護必要。又原告依土地法第219條及都市計畫法第83條規定申請收回系爭土地，其處分機關或為直轄市或縣（市）地政機關，或為原核准徵收機關，亦即原告應依其情形，向訴外人苗栗縣政府或原核准徵收機關臺灣省政府之業務承受機關內政部起訴，惟原告卻以需用土地人苗栗縣竹南鎮公所為被告，其當事人適格自有欠缺，應以判決駁回之。
六、綜上所述，被告並非土地法第219條及都市計畫法第83條所規定申請收回系爭土地之管轄機關，其所為之系爭函文並非行政處分，原告以之為被告提起本件課予義務訴訟，其當事人適格自有欠缺，原告之訴顯無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年7月27日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年7月27日
書記官杜秀君