裁判字號：最高行政法院92年判字第1616號判決
裁判日期：民國92年11月27日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十二年度判字第一六一六號
上訴人甲○○被上訴人行政院環境保護署代表人 張祖恩 右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年八月十四日臺北高等行政法院九十年度訴字第三五五三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原領有被上訴人核發之（八八）環署訓證字第HA一六○四三○號甲級廢棄物處理技術員合格證書及（八八）環署訓證字第HA二四○四三一號甲級廢棄物清除技術員合格證書，並由昌冠企業有限公司（下稱昌冠公司）分別申經高雄縣政府以民國八十八年十二月二十八日八八府環四字第WB○○三二○四號及八十九年二月十五日八九府環四字第WB○○○六三二號函核准設置為該公司之廢棄物處理及清除技術員。嗣被上訴人以上訴人設置為昌冠公司廢棄物清除及處理技術員期間，該公司違法營運，致污染環境，情節重大，顯未克盡專任技術員管理之責，乃依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（下稱輔導辦法）第三十一條第一款規定，以八十九年十一月十五日（八九）環署訓字第○○六八一四三號函撤銷上訴人之甲級廢棄物清除及處理技術員合格證書。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人所屬昌冠公司之第一類甲級廢棄物處理操作許可證上之附表所載，亦顯示其可處理之項目包括一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，甚為明顯，非如被上訴人所謂昌冠公司僅能處理一般事業廢棄物。參照行為時廢棄物清理法第二十一條之規定，主管機關固得依此訂定法規命令，對公民營清除、處理機構之專業技術人員之資格為必要之規範。惟廢棄物清理法並未就上述公民營清除、處理機構之專業技術人員違反義務，應予處罰之構成要件及法律效果為具體明確之授權。是主管機關發佈之輔導辦法第三十一條對清除處理技術員違反義務之行為，訂定得予裁罰之規定，顯與憲法保障人民權利之意旨不符，且明顯違反憲法第二十三條所定「法律保留」原則。被上訴人係以輔導辦法第三十一條第一項第一款為其撤照之依據，然該條款係採結果犯，亦即必須「致污染環境或危害人體健康且情節重大」。惟被上訴人迄今並未提出昌冠公司之貯存灰渣有何「致污染環境或危害人體健康」之具體證據，顯違反「依法行政」原則。再者，被上訴人雖以台灣高雄地方法院檢察署起訴書上謂有鋅、鉛之有害事業廢棄物之檢測報告為憑。然該起訴書僅能證明有鉛、鋅之有害事業廢棄物之檢測報告而已，並無任何因該貯存區中之鉛、鋅物質造成污染環境或危害人體之具體事證，是被上訴人僅憑起訴書所載，即據以裁罰，實屬率斷。按行政程序法第一百七十四條之一僅要求行政機關必須於該法施行後二年內，儘速將未有法律明文授權之命令予以修改，如未修改則二年過後，自動失效，毋再以其他方法宣告廢止。該增修條文並未規定或推定原未有法律授權之行政命令在此「二年修正期間」即屬合法。審理案件之法官於具體個案中，對於行政命令之內容是否牴觸憲法、法律仍應依職權審酌之，是難謂輔導辦法第三十一條第一款規定於本件仍可適用，為此請求撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則略以：被上訴人依行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之法律授權訂定輔導辦法，於法並非無據。被上訴人本於法律授權及符合立法者意旨針對廢棄物清除處理技術員之資格、職掌、合格證書之取得及使用與廢止（撤銷）皆有明確規定並訂定於輔導辦法內，依法有據，更為行政管制所必要之措施。況依九十年十二月二十八日修正通過之行政程序法第一百七十四條之一規定，則輔導辦法第三十一條在該法施行後二年內，仍為有效，則該辦法尚不違反法律保留原則。上訴人所屬「昌冠公司」雖為甲級廢棄物處理場，可從事有害事業廢棄物之處理，惟依高雄縣政府核發「昌冠公司」處理場（廠）操作許可證及清除許可證，均已載明其營業項目如附表，故依該附表「廢棄物種類」欄中記載，「昌冠公司」對於污泥之清除及處理僅限於無害性者。惟被上訴人八十九年七月二十日及八十九年七月二十四日稽查時查獲「昌冠公司」準備投入焚化爐焚化之污泥，經檢測結果，該汙泥總銅含量高達348mg/L，總鋅檢測數據為41.9mg/L及總鉛檢測數據為6.42mg/L，三者均已超過「有害事業廢棄物認定標準」之規定，係屬於有害事業廢棄物。故其顯然違反營業項目許可規定之範圍，且該稽查紀錄均有上訴人親自簽名具結在案可稽。上訴人辯稱被上訴人以「污染環境」為由撤證，無任何科學或醫學上之依據可憑，且未有客觀鑑定之依據一節，核與上述事實不符。另依八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局稽查工作紀錄表記載「昌冠公司位於田單四街三號非法貯存場．．．廢溶劑桶子破損致使流出污染地面」，顯示「昌冠公司」對於上述之有害事業廢棄物之貯存，違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十條有害事業廢棄物之貯存方法及第十四條有害事業廢棄物之貯存設施之規定。由於該公司違規情節嚴重，案經高雄縣政府以違反行為時之廢棄清理法第二十一條及輔導辦法第三十條第一項第三款、第四款暨第六款規定，於八十九年八月十九日及八十九年九月二十一日分別以八九府環四字第WB○○三五四三號及八九府環四字第WB○○三九五八號函撤銷該公司第一類甲級廢棄物清除、處理許可證，並命立即停工，並經台灣高雄地方法院檢察署檢察官以上訴人違反廢棄物清理法予以提起公訴在案。上訴人所屬「昌冠公司」不但違反許可證之營業項目，從事含有總銅、總鋅及總鉛之有害事業廢棄物（污泥）處理，除違反「有害事業廢棄物認定標準」外，復未經主管機關許可，擅自非法租用貯存場，且貯存之有害事業廢棄物，復因貯存桶子破損致廢溶劑流出污染地面，亦違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十條有害事業廢棄物之貯存方法及第十四條有害事業廢棄物之貯存設施之規定，其致污染環境或危害人體健康，情節重大。被上訴人原處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：行為時廢棄物清理法第二十條、第二十一條明定公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，而公民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。故輔導辦法係依廢棄物清理法第二十一條授權予中央主管機關訂定，就清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理為規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄清理法第二十條發給許可之情形已消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原核可事項；同理，廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。又國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條固有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，自屬當然。況上訴人原有合格證書之取得，係源自於輔導辦法之規定，基於權利義務同源，輔導辦法自得就合格證書之撤銷為規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，輔導辦法第三十一條並未無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。被上訴人稽查人員於八十九年七月二十日、二十四日至昌冠公司稽查時，分別就其汙泥、灰渣採樣檢測結果，前者總銅含量高達34mg/L，屬有害事業廢棄物，後者總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及5.Omg/L；又依上訴人在場簽名之稽查紀錄顯示，八十九年七月二十日昌冠公司之操作條件每日紀錄有記載不實之情形，其冷却廢水污濁且高溫排放，廠內無地磅，廢棄物焚化前未經過磅，廠內空氣污染自動檢測設施堆置故障，無法自動記錄及顯示污染值；另昌冠公司未經申報主管機關許可在高雄縣○○鄉○○○街○號設置廢棄物貯存場，八十九年七月二十四日稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形；八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局至昌冠公司前述非法貯存場稽查時，現場非法堆置長興化學工業股份有限公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，足認昌冠公司不僅在其申報許可之廠內未確實依規定清除處理廢棄物，其汙泥、灰渣屬有害事業廢棄物，另非法未經申報設置貯存廢棄物之場所，任意堆置廢電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，並有廢溶劑桶破損溢流污染地面之情形，自屬污染環境且情節重大。至於臺灣高雄地方法院法官九十年九月十三日於高雄縣○○鄉○○○街○號現場勘驗，已事隔年餘，上訴人謂在場稽查人 李惠森 陳稱該土地並無污染之背景值等相關資料，不足以為其有利之證明。綜上所述，上訴人主張均無可採，原處分及訴願決定並無違誤。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張本件係有關人民工作權及生存權之重大事項，即關係專業人員之資格，無此資格無法從事專業工作。原判決輕忽不以為意，毫無貼近人民權利保護心意。參照空氣污染防治法第二條第五款、第六款及第二十三條、第四十條規定，水污染防治法第二條第一項第十七款規定，土壤及地下水污染整治法第二條第六款及第五條規定，如果空氣、水或土壤有超過監測基準時，始有所謂「污染環境」之情事。本件並無任何「土壤」、「水」及「空氣」之監測值，原判決僅憑「有廢溶劑破損流出地面」，即認定有「污染環境」，並無法律依據，有行政訴訟法第二百四十二條及同法第二百四十三條第一項第六款之判決不備理由之違法。環保署南區稽查隊，稽查紀錄提到其採樣中，所採集集塵灰，總鋅41.9mg/l及總鉛6.42mg/l。然當時採樣係至儲存區採樣，而該區位於廠房內，除有廠房遮蔽外，尚有混凝土地面，因此無污染之虞；又縱如被上訴人所述其檢測之鋅及鉛含量超過標準值係屬有害事業廢棄物，然有何奇怪，蓋上訴人所屬之昌冠公司就是在處理此種超過標準之有害事業廢棄物。至於有害事業廢棄物之貯存、處理與有害事業廢棄物有無污染環境係兩回事。有無污染環境，必須有污染值之檢測始能判斷，並非可憑空推斷，原審判決不令被上訴人提出污染檢測值，反而將其未檢測污染源值之不利結果歸由人民承擔，顯然是法治國家依法行政原則之倒錯。對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性處罰之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，司法院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四○二號、第四四三號、第五一○號、第五一四號分別解釋在案。依行為時廢棄物清理法第二十一條規定，主管機關固得依此訂定法規命令，對公民營清除、處理機構之專業技術人員之資格為必要之規範。惟廢棄物清理法並未就上述公民營清除、處理機構之專業技術人員違反義務，應予處罰之構成要件及法律效果為具體明確之授權。是主管機關如未有法律授權下，擅自依據上開法條發佈之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十一條對清除處理技術員違反義務之行為，訂定得予裁罰之規定，顯與憲法保障人民權利之意旨不符，且明顯違反憲法第二十三條所定「法律保留」原則。行為時廢棄物清理法第二十一條僅規定「專業技術人員資格，由中央主管、機關定之」。此項母法僅授權中央主管機關得對專業技術人員「資格」制定規範，而此項資格，應係指資格之取得，而非包括裁罰性之撤銷技術人員之資格。廢棄物清理法第二十一條雖有授權得由主管機關制定「專業人員資格」之「辦法」，但對於裁罰性之行政處分，其處分構成要件及法律效果於母法及廢棄物清理法中均未有規定，則行政機關未經授權下，即率以裁罰性之行政處分撤銷人民之專業資格，其處分自屬違反法律保留原則等語。然查「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。」、「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」為行為時廢棄物清理法第二十條前段及第二十一條所明定。另「清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章。」、「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。」公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十四條第二項及第三十一條第一款亦定有明文。次查課以人民義務之法律，於適用時，該法律所訂事項若權利義務相關連者，本於法律適用整體性及權利義務平衡性，當不得任意割裂適用。亦經司法院釋字第三八五號解釋在案。本件對於行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之適用，應予以合併觀察適用，始建構成完整的法律規範體系。而公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，為廢棄物清理法第二十條所明訂。其『管理輔導辦法』係依同法第二十一條授權予中央主管機關訂定之，故於管理輔導辦法內訂定清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件。廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反管理輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則管理輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。即國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。上訴人原有合格證書之取得，係源自行為時廢棄物清理法第二十一條授權主管機關所訂定之「管理輔導辦法」，基於權利義務同源，「管理輔導辦法」自得就合格證書之撤銷予以規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，「管理輔導辦法」第三十一條並無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。上訴人執詞於廢棄物清理法第二十一條之規定，而無視於第二十條規範內容之存在，亦不足採。而本件上訴人原領有被上訴人核發之甲級廢棄物處理技術員合格證書及甲級廢棄物清除技術員合格證書，並於八十八年十二月二十八日、八十九年二月十五日先後經高雄縣政府核設置為昌冠公司之甲級廢棄物處理及清除技術員，設置期間被上訴人稽查人員於八十九年七月二十日至稽查時，就該公司準備投入焚化爐之汙泥採樣檢測結果，總銅含量高達348mg/L，超過標準值為15mg/L甚多，已屬有害事業廢棄物，當天上訴人在場，且在稽查紀錄上簽名；同年月二十四日台灣高雄地方法院檢察署檢察官會同被告稽查人員，至昌冠公司未經申報主管機關許可之廢棄物貯存場高雄縣○○鄉○○○街○號稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板、汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形，經就其一般灰渣貯存區採樣三組檢測結果，其總鋅及總鉛數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及及5.Omg/L，當天係由上訴人開啟大門，惟於稽查過程離去；另高雄縣環境保護局派員於八十九年八月十一日至昌冠公司前述非法貯存場稽查結果，現場非法堆置長興化學工業股份有限公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，業經高雄縣政府依輔導辨法第三十條第一項第三款、第四款及第六款規定，以八十九年八月十九日八九府環四字第WB○○三五四三號函撤銷昌冠公司第一類甲級廢棄物清除許可證及廢棄物處理場（廠）操作許可證；而上訴人與訴外人 蘇萬基 等設置非法貯存場堆置廢棄物之行為，亦經台灣高雄地方法院檢察署檢察官認定有致污染環境並生公共危險而提起公訴之事實，有被上訴人八十九年七月二十日及二十四日稽查紀錄、圖片檔案資料、高雄縣環境保護局八十九年八月十一日事業廢棄物稽查工作紀錄表、高雄縣政府前述函及台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第一六六七五、一六六八三、一六八六六、一六八六七、一八九○三、二○○六○號起訴書、被上訴人稽查督察大隊南區隊檢測報告等件影本在原審卷及原處分卷可稽，事證明確。是被上訴人以昌冠公司違法營運，致污染環境情節重大，認定上訴人未克盡專任技術員管理之責，撤銷上訴人甲級廢棄物清除及處理技術員合格證書，揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。次查課以人民義務之法律，於適用時，該法律所訂事項若權利義務相關連者，本於法律適用整體性及權利義務平衡性，當不得任意割裂適用。亦經司法院釋字第三八五號解釋在案。本件對於行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之適用，應予以合併觀察適用，始建構成完整的法律規範體系。而公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，為廢棄物清理法第二十條所明訂。其『管理輔導辦法』係依同法第二十一條授權予中央主管機關訂定之，故於管理輔導辦法內訂定清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件。廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反管理輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則管理輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。即國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。上訴人原有合格證書之取得，係源自行為時廢棄物清理法第二十一條授權主管機關所訂定之「管理輔導辦法」，基於權利義務同源，「管理輔導辦法」自得就合格證書之撤銷予以規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，「管理輔導辦法」第三十一條並無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。上訴人執詞於廢棄物清理法第二十一條之規定，而無視於第二十條規範內容之存在，亦不足採。末查原判決已就本件爭點即輔導辦法第三十一條是否逾越廢棄物清理法第二十一條之授權而有違法律保留原則；上訴人受僱之昌冠公司有無輔導辦法第三十一條第一款所定「污染環境或危害人體健康情節重大」之情事各節，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時廢棄物清理法、輔導辦法等法令規定及解釋意旨要無不合，亦無背於法律保留原則，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十一月二十七日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官蔡進田法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官王褔瀛中華民國九十二年十一月二十七日