裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第4050號判決
裁判日期：民國92年11月27日
裁判案由：老人福利法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第四０五０號
原告甲○○被告台北市政府社會局代表人 顧燕翎 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○丁○○右當事人間因老人福利法事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年八月十四日府訴字第０九一一０五一五一００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告接受民國（下同）九十年度台北市中低收入老人生活津貼總清查，經被告審核結果，依原告八十九年度財稅資料顯示，原告所有位於臺北市○○區○○段三小段二三二地號建地乙筆，持分面積三十一‧七八平方公尺，公告現值為新台幣(下同)七、三四０、三六四元，已逾臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點評定基準㈠全家人口之土地及房屋價值合計不得超過六百五十萬元之規定，且無該點評定基準㈡所列合理居住空間之適用，不符中低收入老人生活津貼發給辦法第二條第一項第五款規定，乃核定自九十一年三月起註銷原告原享領資格，並以九十一年二月四日北市社二字第０九一三０八三七九００號函通知文山區公所將審核結果轉知原告。案經文山區公所以九十一年二月二十二日北市文社字第０九一三０四四四九０八號函轉知原告在案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造辯論意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
三、被告應自民國九十一年三月起，依法給付原告中低收入老人生活津貼每月新台幣六千元，及自九十一年三月一日起至清償日止，按法定利率計算之遲延利息。
貳、陳述：
一、本件原處分註銷原告自九十一年三月起，每月請領中低收入老人生活津貼六千元之資格，以及訴願機關駁回原告之訴願，所持理由無非：依八十九年度財稅資料顯示，原告所有位於臺北市○○區○○段三小段建地（持分所有）乙筆，持分面積合計三十一‧七八平方公尺，公告現值為七、三四０、三六四元，已逾臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點有關全家人口之土地及房屋價值合計不得超過六百五十萬元之規定，並無該點所列合理居住空間認定之適用，因此註銷原告原請領本津貼之資格。
二、惟查：㈠原處分及訴願決定所根據之台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點，排除本案情況，有違母法授權：
⒈按老人福利法及中低收入老人生活津貼發給辦法，既授權台北市政府訂定合
理居住空間之評定基準，有關合理居住空間之評定，自應符合上開母法授權，以達到保障中低收入老人生活之目的。經查，依據台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點規定，台北市政府訂定未逾越合理之居住空間之評定基準僅有二種，惟是否足以包括所有未逾越合理居住空間之情況？原處分及訴願決定根據台北市政府訂定之評定基準，註銷原告原請領本津貼之資格，有無違反母法授權？⒉台北市政府訂定之評定基準㈠全家人口之土地及房屋價值合計未超過新台幣六百五十萬元，無法包括本件未逾越合理居住空間之情況，有違母法授權：
查本件原告名下並無房屋，僅有坐落於台北市○○區○○段三小段二三二地號，持分面積三十一‧七八平方公尺，公告現值七百三十四萬三百六十四元之土地。該基地公告現值雖超過前開台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點評定基準㈠有關全家人口之土地及房屋價值合計不得超過新台幣六百五十萬元之規定，惟查，原告所有之上開土地，僅為房屋之基地，其上房屋非原告所有，無法居住。原告雖想出售該土地以養老，惟該土地為共有之基地，上面又有房屋，不僅乏人問津，更遑論該土地十多年來未買賣，如今若買賣，尚須繳納巨額增值稅，甚至連贈與慈善機構都無人願意承受，原告徒有該筆土地之名義，卻因此累得無法享領本津貼，實甚冤枉。原告老年無子女，往年均依賴本津貼維生，如今註銷本津貼，生活立即陷於困頓，目前原告雖賴姪兒好心照顧，但深知姪兒一家尚有父母老小五口必須扶養，憑添姪兒生活經濟壓力，深感憂心與不忍。台北市政府徒以土地金額作為評定本津貼之基準，有失彈性，原告實際上有無合理居住空間之情況，卻無法請領本津貼，實有違母法授權，鈞院對於行政命令本有審查權，自得依法宣告台北市政府訂定之臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定違反母法授權無效。
⒊台北市政府訂定之評定基準㈡僅有房屋而無土地者，或有房屋有土地而土地
僅為房屋之基地者，雖不合前款規定，而符合左列規定者：⒈房屋面積單一人口未超過四十平方公尺。⒉每增加一口，得增加十三平方公尺。無法包括本件未逾越合理居住空間之情況，有違母法授權：依據前開評定基準㈡之規定，僅有房屋而無土地者，或有房屋有土地而土地僅為房屋之基地者，雖土地及房屋價值合計超過新台幣六百五十萬元，只要房屋面積單一人口未超過四十平方公尺，尚得請領本津貼。相較之下，本件原告並無房屋，土地僅為房屋基地，持分面積僅三十一‧七八平方公尺，較本評定基準㈡而言，更為困窘，卻不在評定基準㈡之範圍，又因基地價值超過六百五十萬元，不在上開評定基準㈠得請領本津貼之範圍，實有不公。
⒋故台北市政府訂定未逾越合理之居住空間之評定基準僅有二種，根本不足以
包括所有未逾越合理居住空間之情況，與母法保護中低收入老人生活之目的意旨不符，原處分及訴願決定根據台北市政府訂定之評定基準，註銷原告原請領本津貼之資格，實有違母法授權。
⒌據上所述，老人福利法及中低收入老人生活津貼發給辦法，係國家為保障老
人生活而訂定，其給予中低收入老人生活津貼，乃福利國家保障老人生活之給付行政。上開母法規定低收入老人未接受收容安置者，即得申請發給本津貼。其授權台北市政府訂定合理居住空間之評定基準，台北市政府訂定之評定基準自應符合母法授權之意旨與目的，以達到國家保障老人生活之給付目的。惟台北市政府根據母法授權訂定之合理居住空間評定基準，卻將得申請本津貼者限於上開二種情形，未包括所有未逾越合理居住空間之情況，顯然排除部分合於母法規定得申請發給本津貼之中低收入老人，使其無法得到國家之福利照顧，本案原告實際上無合理居住空間，卻無法請領本津貼即屬一例。上開台北市政府訂定之評定基準，顯有違母法授權，應屬無效。
㈡原處分及訴願決定未考量個案情況，有裁量瑕疵，違反平等原則：
⒈按行政機關裁量權之行使，應公正合理，並與法規授權精神及內容相符合，
否則即有裁量瑕疵。次按，行政程序法第六條規定，行政機關為行政處分時，非有正當理由，不得為差別待遇，即應符合平等原則。而平等原則之適用，係要求行政機關，相同事情相同處理，不同事情不同處理，即應斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。
⒉本件事實上原告無合理之居住空間，原處分及訴願決定卻未考量個案情況，
僅依照台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定之二種評定基準，機械式的註銷原告請領資格，其裁量未考量個案情況，違反母法授權，有裁量瑕疵，且未斟酌原告之案情，作合理之不同處置，與平等原則不符。有學者建議，此種實際情況與審核作業規定不符者，實宜於審核作業規定增加，於特殊例外情形，得由地方主管機關報請中央主管機關「專案核定」始能符合個案正義。
三、綜上所述，原處分及訴願決定應予撤銷，被告應依法按月給付原告中低收入老人生活津貼，敬請判決如訴之聲明，以維權益。
乙、被告方面：
壹、聲明：一、駁回原告之訴。二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、修正前中低收入老人生活津貼發給辦法第二條：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼：一、年滿六十五歲。二、未接受政府公費收容安置。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過內政部或直轄市政府當年度公布最低生活費標準二點五倍，且未超過台灣地區平均每人每月消費支出一點五倍者。四、全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額者。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間者。前項第三款所定申請本津貼之標準，如遇有特殊情形者，得由當地主管機關報請中央主管機關專案核定。」第四條：「第二條第五款所定合理之居住空間，其評定基準由直轄市、縣（市）政府定之。前項評定基準中，有關土地價值之計算，以公告土地現值為之；房屋價值之計算，以評定標準價格為準據。」第六條：
「依第二條發給本津貼之標準如下：一、未達最低生活費一點五倍且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者，每月發給新臺幣六千元。二、達最低生活費一點五倍以上者，每月發給新臺幣三千元。」（九十一年度業經內政部專案核准未達一七、一六五元者，每月發給新台幣六千元；達一七、一六五元者，未達一九、五九三元者，每月發給新臺幣三千元。）第七條：「本辦法．．．所稱全家人口，依下列各款認定之：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。但出嫁之女兒及其配偶不予列入。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第二款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。
」臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定四：「本辦法第二條第一項第五款所稱未逾越合理之居住空間依左列基準認定之：㈠全家人口之土地及房屋價值合計未超過新台幣六百五十萬元。㈡僅有房屋而無土地者，或有房屋有土地而土地僅為房屋之基地者，雖不合前款規定而符合左列規定者：⒈房屋面積單一人口未超過四十平方公尺。⒉每增加一口，得增加十三平方公尺。」
二、本件原告之訴理由略謂：⒈原處分及訴願決定所根據之臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點，排除本案情況，有違母法授權。
⒉原告所有之土地僅為房屋之基地，其上房屋非原告所有，無法居住。原告雖想
出售該土地以養老，惟該土地為共有之基地，乏人問津，且若買賣須繳納巨額增值稅。臺北市政府徒以土地金額作為評定本津貼之基準，有失彈性。另原告並無房屋，土地僅為房屋基地，較評定基準㈡而言，更為窘困，卻不在評定基準㈠之範圍，實有不公。
⒊事實上原告無合理之居住空間，原處分及訴願決定未考量個案情況，僅依臺北
市中低收入老人生活津貼審核作業規定之二種評定基準，機械式的註銷原告請領資格，違反母法授權，有裁量瑕疵，且未斟酌原告之案情，作合理之不同處置，與平等原則不符。
三、卷查本案應予駁回理由如下：⒈依中低收入老人生活津貼發給辦法第七條規定，查原告家庭總人口為原告一人。
⒉查原告名下僅有土地而無房屋，非並無臺北市中低收入老人生活津貼審核作業
規定四所列合理居住空間之適用。另不動產總值之計算係以登記所有權為認定標準，依中低收入老人生活津貼發給辦法第四條之規定，仍應予列計不動產總值計算。
⒊依財稅單位所提供最近一年度（八十九年度）不動產歸戶查詢清單顯示：
查原告（甲○○、民國七年00月0日出生）八十九年財稅資料中名下有土地一筆七、三四０、三六四元，顯逾臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點第一項第一款有關全家人口之土地及房屋價值合計不得超過新臺幣六百五十萬元整之規定。故被告以九十一年二月四日北市社二字第０九一三０八三七九００號函自九十一年三月起註銷原告原享領資格，揆諸首揭法條規定，於法尚無違誤。
四、綜上所述，本件原告之訴無理由，敬請查核予以駁回。理由
一、被告原代表人為 陳皎眉 ，於九十一年十二月二十五日變更為顧燕翎，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合。又台北市政府九十年八月二十三日府秘二字第九０一０七九八一００號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自九十年九月一日起生效。．．．公告事項：．．．四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之：㈠老人福利法中有關本府權限事項。」
二、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決。
三、按老人福利法第二條規定：「本法所稱老人，係指年滿六十五歲以上之人。」第三條第一項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第十七條規定：「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。前項中低收入標準、津貼發給標準及辦法，由中央主管機關定之。」九十一年二月五日修正前中低收入老人生活津貼發給辦法第二條規定：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼：一、年滿六十五歲者。二、未經政府公費收容安置者。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過內政部或直轄市政府當年公布最低生活費標準二點五倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出一點五倍者。四、全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額者。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間者。前項第三款所定申請本津貼之標準，如遇有特殊情形者，得由當地主管機關報請中央主管機關專案核定。」第四條規定：「第二條第一項第五款所定合理之居住空間，其評定基準，由直轄市、縣（市）政府定之。前項評定基準中，有關土地價值之計算，以公告土地現值為準據；房屋價值之計算，以評定標準價格為準據。」第五條規定：「申請發給本津貼者，應檢附全戶戶籍謄本及其他證明文件，向戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請。申請人之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供。鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應依本辦法規定，儘速完成調查及初審，並報經直轄市政府社會局、縣（市）政府核定。」第七條規定：「本辦法．．．所稱全家人口，依下列各款認定之：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。但出嫁之女兒及其配偶不予列入。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第二款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。」臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點規定：「本辦法第二條第一項第五款所稱未逾越合理之居住空間依左列基準認定之：㈠全家人口之土地及房屋價值合計未超過新臺幣六百五十萬元。㈡僅有房屋而無土地者，或有房屋有土地而土地僅為房屋之基地者，雖不合前款規定而符合左列規定者：⒈房屋面積單一人口未超過四十平方公尺。⒉每增加一口，得增加十三平方公尺。」第十點第一款規定：「本辦法有關家庭總收入調查，補充規定如左：㈠總收入之調查，以申請人全家人口之各類所得範圍，不動產則調查申請人全家人口擁有坐落於國內之房屋及土地。」
四、本件原告接受九十年度台北市中低收入老人生活津貼總清查，經被告審核結果，依原告八十九年度財稅資料顯示，原告所有位於臺北市○○區○○段三小段二三二地號建地乙筆，持分面積三十一‧七八平方公尺，公告現值為七、三四０、三六四元（九十二年公告現值為七、二六三、四四六元），已逾臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第四點評定基準㈠全家人口之土地及房屋價值合計不得超過六百五十萬元之規定，且無該點評定基準㈡所列合理居住空間之適用，不符中低收入老人生活津貼發給辦法第二條第一項第五款規定，乃核定自九十一年三月起註銷原告原享領資格，原告不服提起訴願，遭決定駁回之事實，有財稅資料查詢報表、歸戶財產查詢清單、土地及建物登記謄本、被告九十一年二月四日北市社二字第０九一三０八三七九００號函、文山區公所九十一年二月二十二日北市文社字第０九一三０四四四九０八號函、訴願決定書等附卷可稽，自堪信為真實。
五、原告主張：台北市政府訂定之「台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定」第四點評定基準㈠全家人口之土地及房屋價值合計未超過新台幣六百五十萬元，無法包括本件未逾越合理居住空間之情況，又評定基準㈡僅有房屋而無土地者，或有房屋有土地而土地僅為房屋之基地者，亦無法包括本件未逾越合理居住空間之情況，故台北市政府訂定未逾越合理之居住空間之評定基準僅有二種，根本不足以包括所有未逾越合理居住空間之情況，且排除本案情況之適用，顯與母法保護中低收入老人生活之目的意旨不符，原處分及訴願決定根據台北市政府訂定之評定基準，註銷原告原請領本津貼之資格，實有違母法之授權云云；惟查「台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定」第四點評定基準㈠規定：「全家人口之土地及房屋價值合計未超過新台幣六百五十萬元者，即為未逾越合理居住空間」等語，該評定基準㈠並未區分僅有土地或僅有房屋，或既有土地又有房屋等三種不同之情形，依論理解釋，自應適用於所有具有不動產所有權之老人，僅於同時具備認定基準㈡之條件時，例外的排除評定基準㈠之適用而已，本件原告既自認其並無評定基準㈡之適用，則當然有評定基準㈠之適用，殆無疑義，原告主張台北市政府所訂定之評定基準㈠不能包括本件原告之情況，核係對於法令之誤解，委無足採。次查「台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定」係依據「中低收入老人生活津貼發給辦法」第十四條之授權所訂定，而「中低收入老人生活津貼發給辦法」則係依據「老人福利法」第十七條第二項之授權所訂定，其中「中低收入老人生活津貼發給辦法」第四條第一項規定：「第二條第五款所定合理之居住空間，其評定基準由直轄市、縣（市）政府定之。」是「台北市中低收入老人生活津貼審核作業規定」第四點所定之評定基準，已有法律之明文授權，原告主張該評定基準違反母法之授權云云，顯屬無據。
六、原告另主張：原告所有土地公告現值雖超過評定標準㈠全家人口之土地及房屋價值合計不得超過新台幣六百五十萬元之規定，惟原告所有之上開土地，僅為房屋之基地，其上房屋非原告所有，無法居住，原告雖想出售該土地以養老，惟該土地為共有之基地，上面又有房屋，不僅乏人問津，更遑論尚須繳納巨額增值稅，甚至連贈與慈善機構都無人願意承受，原告徒有該筆土地之名義，卻因此累得無法享領本津貼，實甚冤枉；且依據前開評定基準㈡之規定，僅有房屋而無土地者，或有房屋有土地而土地僅為房屋之基地者，雖土地及房屋價值合計超過新台幣六百五十萬元，只要房屋面積單一人口未超過四十平方公尺，尚得請領本津貼，相較之下，本件原告並無房屋，土地僅為房屋基地，持分面積僅三十一‧七八平方公尺，較本評定基準㈡而言，更為困窘，卻不在評定基準㈡之範圍，又因基地價值超過六百五十萬元，已逾越評定基準㈠得請領本津貼之範圍，實有不公，原處分及訴願決定未考量原告個案情況，機械式的註銷原告請領資格，不僅有失彈性，且有裁量瑕疵，亦違反平等原則云云；惟查上開評定基準㈠之規定以土地及房屋之價值（依公告現值計算）為認定得否領取老人生活津貼之惟一標準，而不論該土地上是否建有房屋，若有房屋則該房屋是否為土地所有權人所有，或土地是否為較不具利用價值之公共設施保留地、山坡地、畸零地等等，一概以土地價值為認定之標準，固然有未盡週延之處，惟是否將上開特殊情形一一列入評定之標準，甚至是否仿照「中低收入老人生活津貼發給辦法」第二條第二項之之立法例：「如遇有特殊情形，得由當地主管機關報請中央主管機關專案核定」，於該辦法第四條增訂類此之規定，乃主管機關台北市政府立法政策之考量，在台北市政府尚未完成可行性評估及修訂上開評定標準之前，尚難謂上開評定標準已逾越或違反母法之授權，原告之情形固有值得同情之處，惟其所有之土地尚屬建地，雖為共有且其上已建有房屋，惟衡之市場行情，較之道路地、林地、溜地等等，更具有市場價值，且上開評定標準係所有台北市之老人一體適用，被告並無個別裁量之餘地，亦非獨對原告為差別待遇，原告主張原處分有裁量瑕疵，違反平等原則云云，亦屬無據。被告就上開評定標準未盡公平合理之處，自應儘速全盤檢討修訂，以落實政府照顧中低收入老人之政策。
七、綜上所述，被告以原告所有之土地價值已逾越合理居住空間之基準，不符領取中低收入老人生活津貼之資格，而以九十一年二月四日北市社二字第０九一三０八三九八００號函核定自九十一年三月起註銷其原享領資格，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十一月二十七日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官胡方新法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年十一月二十七日
書記官陳圓圓