臺北高等行政法院110年度訴字第79號判決

裁判字號：臺北高等行政法院110年訴字第79號判決

裁判日期：民國111年06月09日

裁判案由：退伍

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第79號111年5月5日辯論終結原告 邱楓瀚 訴訟代理人 王翼升 律師複代理人 廖泉勝 律師被告國防部軍醫局代表人 陳建同 （局長）訴訟代理人 周志良
吳旭洲 律師 林譽恆 律師上列當事人間退伍事件，原告不服國防部中華民國110年1月17日110年決字第010號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告係國軍花蓮總醫院（下稱花蓮總醫院）少校軍醫官，民國94年8月29日入伍，同年9月12日就讀國防醫學院醫學系，101年6月29日畢業，101年7月1日任官，依94學年度軍事學校正期班（大學部）聯合招生學科考試簡章（下稱系爭招生簡章）第12點第1款第1目規定，原應服現役14年，自101年7月1日起至115年7月1日止。嗣原告自104年8月1日至108年7月31日止，赴國防醫學院三軍總醫院（下稱三軍總醫院）接受急診醫學科專科醫師訓練4年，完訓歸建後，志願續服現役至117年7月1日止；又於108年8月1日至109年1月31日止，赴三軍總醫院接受臨床實務訓練6個月，完訓歸建後，志願續服現役至117年10月1日止。原告於109年8月4日(起訴狀誤載為109年5月1日)依陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第15條第1項第10款規定，申請提前退伍，經花蓮總醫院以109年9月2日醫花行政字第1090012282號呈報被告審查，經被告於109年10月28日召開未服滿法定役期申請志願提前退伍人事評審會議（下稱人評會）審議，認原告所附志願退伍申請書與部頒規定格式不符，且依陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法（下稱退賠辦法）第5條規定，原告不同意簽立「軍官士官未服滿最少服役年限因其他事故停役或志願退伍償還賠償金額切結書」，與法所定申請提前退伍要件顯有未合，決議不受理，並以109年11月4日國醫管理字第1090238674號令（下稱原處分）復花蓮總醫院，並副知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈服役條例第15條第3項係針對未依系爭招生簡章服滿役期軍
人之「賠償事由、範圍、程序、分期賠償」，由退賠辦法第3條第1項、第5條第1項規定可知，已涉及賠償數額、強制執行之司法干預，而此顯非細節性與技術性事項，依司法院釋字第491號解釋意旨可知，服役條例第15條第3項對於「涉及賠償數額、強制執行之司法干預」等事項為概括授權，顯違反法律保留而違憲。
⒉由服役條例第15條第3項訂定之沿革暨其性質分析，可知立
法者所欲規範之法秩序內容中，並無「後續如何簡便地強制執行」之授權依據。則無論從形式授權依據，或從該條例整體解釋，皆無法推知立法者有意授權主管機關就「自願受強制執行」此一事項為補充，則退賠辦法第5條第1項為便利人事權責機關後續求償，竟強制要求原告簽署自願受強制執行還款切結書，已逾越服役條例第15條第3項授權範疇，並創造出原本所無之限制。是被告作成原處分所憑退賠辦法第5條之規定，要求原告簽署自願受強制執行還款切結書，增加服役條例第15條第3項所無限制，已逾越法律之授權，並牴觸服役條例之立法精神，顯不符合法律保留原則與授權明確性原則。又強制簽署切結書，無異於迫使原告不得對賠償金額計算之基礎或賠償之倍數提出異議，必須照單全收，與憲法第15條規定人民財產權應予保障之精神相違；又因未簽署切結書而否准退伍案，使原告無法退伍，係侵害原告選擇職業之自由，與憲法保障之財產權、工作權相牴觸，亦與服役條例之立法精神矛盾，違反法律優位原則。
⒊揆諸我國其他行政機關及法規，如法務部司法官學院司法
官訓練規則、中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法等，並非所有行政機關體系均有規範分發任用後服務未滿一定年限者，須賠償訓練期間之津貼及各項補助，而僅有部分經法律保留授權者，始能訂立。縱遇有分發任用後服務未滿一定年限者，須賠償訓練期間之津貼及各項補助之類型態樣者，實亦未見有於法規命令要求該「申請解消身分關係之人」，須先簽立「自願受強制執行切結書」後，始能提出「解消身分關係」之申請；於此情形下，行政機關毋寧應先使該「申請解消身分關係之人」先依法律所賦予其之權能解消身分關係後，始再就行政機關對其之賠償或返還請求權，另透過法律途徑獲償。益徵退賠辦法第5條第1項要求退伍申請人應先填具記載自願受強制執行還款切結書，除構成行為形式之濫用外，復亦違反法律保留原則、平等原則而應屬無效。
⒋退賠辦法第5條第1項規定顯係以填具切結書，作為人評會
審查的前提要件，以此逼迫有意退伍者如原告不得不填具切結書。則此種方式與其說是自願簽訂契約，毋寧係行政機關以單方命令形式，逕令他方當事人無條件必須接受此種權利義務，不僅顯失公平，形塑當事人間法律關係之契約合意基礎亦蕩然無存，係權利之濫用而違反誠信原則。再查行政主體受依法行政原則之拘束，簽訂公法上之定型化契約，依據行政程序法第149條準用民法第247條之1，就其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務；系爭還款切結書係原告與被告間所締結行政契約，自有行政程序法之適用，以「役期」作為賠償倍數之計算基礎明顯已逾越國軍培育時所支出之基礎費用之對待給付，且不經過爭訟即取得確定執行名義，既未有行政處分之救濟程序，復無須經給付訴訟之爭訟程序，原告將因契約之訂定而承受重大不利益，無非迫使原告事先捨棄向法院提出訴訟救濟之權利，侵害原告憲法第16條保障之訴訟權，而違反行政法上之公平合理原則，使原告負顯不相當之義務。且為了「便利後續追償」之節省時間、勞力、費用目的，竟以「強令原告簽署高額賠償金之切結書、事先放棄救濟之機會」為手段，使有意轉換職業者於財產權與工作權之追求二者間兩難，顯有違反行政程序法之比例原則及不當聯結禁止原則。
⒌就「退賠辦法第3條第1項但書以役期以年為倍數單位作為
應賠償金額之計算基礎」及「強制填具記載自願受強制執行還款切結書始得退伍」等規定，均係於本件行政契約締結之初即原告入學時於系爭招生簡章中所未存有之規定，揆諸最高行政法院100年度判字第1235號判決意旨可知，法律條文如賠償辦法之修正，既未在兩造訂立契約時合意之範圍，依法自不能拘束原告，被告依退賠辦法第5條第1項要求退伍申請人應填具記載自願受強制執行還款切結書，屬構成行為形式之濫用而應屬無效或得撤銷。
⒍軍醫官科人員無論係服役上或對於軍隊正常運行上皆無與
其他官科人員有所不同，然原告依退賠辦法第3條第1項本文之非軍醫官科人員賠償倍率為2倍，但軍醫官科人員依同條項但書賠償倍率則高達14倍，退賠辦法第3條第1項無正當理由就賠償倍率之部分將軍醫官科人員與非軍醫官科人員為巨大差別待遇，顯違反平等原則。又退賠辦法就「醫學系」畢業後任官之軍醫官科人員係依其未服務之月數，按比例加14倍，而「牙醫學系畢業後任官之軍醫官科人員則係依其未服務之月數，係按比例加12倍以計算賠償金額，並未見於退賠辦法第3條的立法理由中有所說明。由此益證「招生簡章所定最少服役年限」與「所耗支國家培訓費用」或「重行招募新進人員並增加額外培訓費用」之間，並非必然為正相關，故徒以「招生簡章所定最少服役年限」作為「前揭合計金額」的倍數基準，據以差別計算所應賠償金額，顯係欠缺合理關聯性。況且，倘若國防部係認為因無法對107年前已任官之軍醫人員者訂定保管醫師證書相關規範，以作為履約之保證，故須對該等軍醫官科人員於「未履行義務期間，應償還其因享受公費待遇而獲取之利得」提高賠償倍率以作為管制，則所謂「未履行義務期間，應償還其因享受公費待遇而獲取之利得」，似係指該等提前退伍之軍醫官科人員因保有醫師證書而得以自行執業或受僱於其他醫療機構執業所可能獲取之利得，惟該利得仍與「已受領之公費待遇、津貼及訓練費用」性質截然不同，更與以後者為基準後，再就役期年為倍數的計算內涵無關，則為何退賠辦法第3條第1項但書卻規定以「前揭合計金額」之「14倍」（醫學系）或「12倍」（牙醫學系）倍率用以計算應賠償金額？實難認具有合理關聯性。倘若被告因軍醫人員未依招生簡章服滿役期而申請提前退伍所受損害，係指須就現有之軍職醫師重新調度分配致加重其他軍職醫師之工作，各相關機關、單位可能受有須另行支付其他津貼、加班費予同單位軍職醫師之損失，或因無從另聘未曾受過專業軍醫訓練之醫師代理職缺之可能，國軍機關、單位因此受有相當大之損害。則此類損失即與前揭合計金額等「所耗支國家培訓費用」性質迥異，則退賠辦法第3條第1項但書為何規定以「前揭合計金額」作為倍數的乘數基礎用以計算應賠償金額？此實益徵退賠辦法第3條第1項但書規定以「役期以年為倍數單位」作為應賠償金額之計算基礎，難認具有合理關聯性，係有違不當聯結禁止原則。
⒎本件軍醫法律關係，與衛生福利部（下稱衛福部）、國軍
退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）之公費醫師法律關係有別，且遍查系爭招生簡章及契約，均未見有兩造對依系爭招生簡章服滿役期提前退伍者所應負之損害賠償數額有所合意。退賠辦法就此毋寧即係一損害賠償、違約金之性質，惟本件除未將相關法律效果明示於契約或系爭招生簡章等附件，遍查系爭契約及招生簡章，亦未見有兩造應以新修訂之法規命令據以補充契約未盡事宜之合意，是以被告徒以行政機關一方高權所增訂之法規命令以不當限制原告之權能，並企圖片面左右兩造之行政契約法律關係，且完全免於司法者之審查可能，實非現代法治國理念所能容許。再退步言之，縱認被告確係參考衛福部公費醫師法律關係始制定退賠辦法，惟查公費醫師係要求服役6年、賠償4倍否則予以扣照；而原告現在業服役之年限亦遠超過公費醫師所要求之6年年限，於比附援引情形下，自無由再要求原告須負擔高達新臺幣(下同)1千4百多萬元始能退伍，否則個案衡平性之法治國誡命將僅成徒名。
⒏服役條例第15條第1項第10款，揆諸其立法歷程既係參考日
本法例而來，惟查日本法就其自衛隊軍醫官科於未依招生簡章服滿役期者，亦未定有如我國退賠辦法之不合理之倍率，顯見退賠辦法第3條第1項但書，顯係違反立法者於服役條例之立法目的。又退伍申請案應由人評會審定，而出席人員 楊倢欣 委員任職於歐亞法律事務所，該所為本件被告訴代所主持之事務所，此部分是否符合公平性？是否有利益衝突？實有疑慮。再由人評會會議紀錄可知，該次會議之主席並無人評會之委員表決，而是以有無其他意見之問法作出決議，此部分並不符合服役條例施行細則第12條規定。次依服役條例施行細則第12條第1項規定，由中將編階以上人事權責單位之權責主官，即指現任的被告局長，由其指定所屬副主官，就是即被告副局長，但副局長並沒有權限召開本會議，而是需要由被告的權責主官指定才符合法定要件。倘副主官無法出席時，此部分再由權責主官即被告局長從其指定之委員中再指定一名為主席，不容被告混淆。而此涉及是否有權之人召集會議，依實務見解，皆為該會議是否有效之要件。
⒐縱本院認原告需先予賠償後始得申請志願退伍為合法，而
僅係退賠辦法第3條第1項但書之倍率屬不合理（或係因違反不當聯結禁止原則及禁止恣意原則；又或係因違反法律保留原則及比例原則如前述），則原告亦請求本院依退賠辦法第3條第1項本文之規定，即以就讀預備學校與接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍金額計算，再依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償【計算式：（基礎教育期間受領公費待遇津貼＋受訓期間之訓練費用與受領津貼）*退賠辦法第3條第1項本文所定2倍倍率*未服滿月數/應服現役月數；（2,068,694＋0）*2*92/195=1,951,998（小數點後一位四捨五入）】後，依行政訴訟法第200條第3款或第4款，判命如原告備位聲明所示等語。
（二）聲明：⒈先位聲明：
⑴訴願決定、原處分均撤銷。
⑵被告應就原告109年8月4日提出之志願退伍申請案，作成准予原告志願申請退伍處分。
⒉備位聲明：
⑴訴願決定、原處分均撤銷。
⑵被告應於原告給付1,951,998元之同時，就原告於109年8
月4日提出之志願退伍申請案，作成准予原告志願申請退伍之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈國防部依服役條例第15條第3項後段規定之授權條款，乃訂
定退賠辦法，就「公費待遇、津貼、訓練費用、賠償義務人、訓練機構及人事權責機關之定義規定。」（第2條）、「賠償對象、事由、項目及範圍。」（第3條）、「公費待遇、津貼、訓練費用計算方式。」（第4條）、「賠償金額之核算及人事評審會審定申請案結果之核定。」（第5條）、「人事權責機關核算應賠償金額及通知賠償義務人繳納期限。」（第6條）、「分期賠償、免予賠償及免予賠償未到期金額之要件、申請程序、方式及行政作業。」（第7條、第8條）、「不得申請分期賠償或免予賠償之情形。」（第9條）、「移送強制執行事項。」（第10條）等為規定，與母法意旨並未牴觸，亦無逾越授權範圍，並無悖於法律保留原則及授權明確性原則。
⒉被告所核算原告應賠償金額之試算分項，均未逸脫退賠辦
法第3條所定「接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領之公費待遇、津貼與訓練費用」之範圍，與法律明確性原則無違。至於其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，主管機關自得發布命令或以行政規則為必要之規範，國防部乃基於服役條例之授權訂定退賠辦法，就申請（退伍）人所屬人事權責機關（即花蓮總醫院）辦理之程序，及申請人應檢附之文件等事項為細節性及技術性之規範，其內容明白律定人事權責機關須通知申請人完成填具記載受強制執行還款切結書後，始得辦理退伍相關手續，從授權條款之法律文字及法律整體解釋之關聯意義為判斷，實無違法律保留原則。再者，原告應予賠償之金額均屬明確而可得確定，而切結書亦僅係就原告應予賠償之金額而為切結，並未額外增加其應負擔之金額，何來與與憲法第15條規定人民財產權應予保障之精神相違。退賠辦法第5條規定以切結書確保賠償之賠償程序，提出於人評會審定，亦以示原告確有賠償之意願，則既「予以退伍」與「應予賠償」有其對待給付關係，而僅是要求簽立切結書確保原告「應予賠償」之義務，並無任何過當之處，在原告願意賠償且提出賠償金額給付下，之前賠償程序所要求簽立之切結書，並未實質增加被告之負擔或不利益，當更無原告所陳「增加退伍之阻力」，又就本應自行履行「應予賠償」義務，簽立逕予強制執行的切結書，同是在實現原告應履行之賠償義務，又何來侵害原告之工作權。
⒊服役條例第15條第3項規定未依招生簡章服滿役期提前退伍
人員，應予賠償，而切結書係同條授權國防部訂定有關賠償之程序，即在執行「應予賠償」之程序，以追求及確保上開條款所規定「應予賠償」之目的，當有合理的聯結關係存在，並未有悖於「不當聯結禁止原則」。再者，以「役期」作為賠償倍數之計算基礎，係依服役條例第15條第3項規定「未依招生簡章服滿役期」及退賠辦法第3條規定而來，切結書僅是依該等規定核算後之賠償金額填載入，並未有創設任何賠償之計算基礎，故「志願退伍」應是與「應予賠償」，而非與「填具切結書」處於對待給付關係，雖原告不斷爭執「切結書」，其實係對「應予賠償」及「賠償範圍」有爭議，但此為服役條例第15條第3項及授權國防部訂定之退賠辦法所明定，原告之爭執並無理由。⒋有關軍醫人員賠償倍率之規定，國防部係參考衛福部、退
輔會等政府培育公費醫師之制度。就衛福部公費醫師制度與退賠辦法規定對照以觀，衛福部公費醫師畢業後服務年數及違約賠償倍數雖遠較本件軍醫官科服役年數及退賠倍數為少，但其「扣留醫師證書，直到完成服務年限後，始予發還」之機制已足以確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務。相對而言，軍醫官科在缺乏此扣照機制下，退賠辦法因此提高違約賠償倍數，就確保國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性而論，確屬有效之方法，且無顯不合理之處，目的應屬正當。
⒌本件服役年限為系爭招生簡章所明載，是為軍醫官所得預
期，故退賠辦法第3條第1項但書規定按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之賠償總金額，難謂毫無所本。又與一般醫學院畢業生相較，軍醫官對於國家安全極具重要性，軍醫官提前退伍對部隊帶來之風險與影響，實有難以精確量化之處，且軍醫官有全年、全天候隨時待命支援災害醫療、戰時演訓之工作特性，其工作環境與條件與一般民間醫院之醫師相較顯非可相提併論，是以軍醫官之收入水平及工作性質與環境而言，倘非以較高之退賠倍數計算賠償金額，僅從培訓成本之角度計算賠償金額，甚或依原告主張適用退賠辦法第3條第1項本文規定，顯非可同等有效達成國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性等公益之目的，未來部隊亦恐將面對大量軍醫官人力出走、頻繁的違約賠償事件，及軍事醫療體系之崩解，不可不慎。是故，退賠辦法關於軍醫官科賠償倍率計算等相關規定，係依據服役條例修訂條文立法者之授權所制訂，為確保前開公益要求實現所必要，且無顯不合理之處，目的應屬正當，且其所採取之手段與目的之達成間具合理關聯，即應與憲法第23條比例原則無違。又相較衛福部扣留醫師證書方式，對軍醫官科人員衝擊較小之選擇，由此足徵其立法選擇之差別待遇，並非出於恣意，且與立法目的之達成間具有合理關聯，而與憲法平等保障之意旨尚無違背。
⒍依軍事學校預備學校軍費生賠償公費待遇及津貼作業規定
第12點及退賠辦法第5條第1項、第2項及第4項等規定，未服滿現役最少年限申請退伍者，申請人應負債務不履行之損害賠償責任，且應簽訂就學期間受領公費待遇及津貼賠償切結書。係因申請人應本於誠信原則履行行政契約義務，並受依約完成一定年限服務之拘束，此部分招生簡章既已載明申請人應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，申請人並簽署連帶保證書，則該招生簡章之內容即為契約內容，其未能服滿現役最少年限，雙方締約之目的無法達成，構成締約之基礎喪失，申請人即喪失受領公費及津貼利益之正當性。復依行政程序法第149條規定，故民法有關債務不履行之規定與行政契約不相牴觸，自得準用於行政契約。是該賠償切結書自應解為申請未服滿現役最少年限退伍時所應提供之書面保證，擔保申請人日後將確實履行行政契約，並為權責機關審查時所應具備之要件之一。倘若申請人拒絕簽訂賠償切結書，形同無法擔保申請人日後將確實履行賠償責任，將無形中增加行政機關日後求償無門及興訟之風險，因其申請資料未臻完備，受理審查機關礙難召開人評會為具體考核評鑑。
⒎按服役條例第15條第1項第10款之立法目的在於「建構合理
之退場機制」，故依上開規定申請提前退伍，行政機關首須確認有無不適應部隊生活之情形，非謂單純考量官兵之個人就業意願，尚涉及國家安全及部隊戰力維持之公益考量。原告業已服役近9年，歷經艱苦之入伍、基礎教育、實習醫師、住院醫師及專科醫師訓練生涯，尚能勉力服役，然其一旦取得專科醫師資格後，就醫師各階訓練而言，可謂已進入「苦盡甘來」階段，況且以原告正期101年班之資歷而言，於109年晉任少校亦未遲延，自應係其自身表現優秀，而身受長官提拔之故。綜上，原告無論就醫師專業抑或軍職官階，均堪稱表現良好，實難謂存有不適應服役生活之情形，其申請退伍自與上開規定之立法意旨未合。
⒏被告109年度人評會之組成為8位委員，包括：1、主席：由
副局長擔任，即 蔡建松 少將。2、單位主管：由醫務管理處處長擔任，即 翁逸鳴 上校處長。3、人事：由醫務管理處人事綜合科科長擔任，即 李政霖 上校科長。4、專業領域：由醫療領域專家，國防醫學院醫學系 武國璋 教授擔任。5、法學專家：遴聘文化大學法律系 黃宗旻 副教授、真理大學法律系 鄭錦鳳 副教授及歐亞法律事務所楊倢欣律師擔任。6、人權團體代表：遴聘中華人權協會 陳建宏 理事擔任。是故，被告於109年10月28日審定原告申請志願提前退伍之人評會之組成為8位委員，其中法學專家為黃宗旻助理教授、鄭錦鳳副教授及楊倢欣律師共3位，人權團體代表為陳建宏主任委員，則法學專家及人權團體代表共計4位，占人事評審會之4/8，應符合服役條例施行細則第12條第3項所定「比例不得低於二分之一」之組織法規範之情形。
（二）聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）上開爭訟概要欄所載事實，有系爭招生簡章節本（原處分卷第27至28頁）、國防醫學院學生入學保證書（原處分卷第26頁）、拒絕填具記載自願受強制執行還款切結聲明書（原處分卷第23至24頁）、原告109年8月4日填具之志願退伍申請書（原處分卷第7頁）、被告109年10月28日未服滿法定役期申請志願提前退伍人評會會議紀錄（本院卷第329至332頁）、原處分（本院卷第33至34頁）、訴願決定（本院卷第35至44頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭，堪認屬實。
（二）按服役條例第15條第1項第10款、第3項規定：「(第1項)常備軍官、常備士官，有下列情形之一者，予以退伍：……
十、任官服現役滿1年提出申請，並經人事評審會審定。……(第3項)依第1項第10款提前退伍之人員，未依招生簡章服滿役期者，應予賠償；其賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，由國防部定之。」又依服役條例第15條第3項授權訂定之退賠辦法第3條第1項、第3項規定：「（第1項）軍官、士官依本條例第15條第1項第10款規定退伍，而未依招生簡章服滿役期者，應以就讀預備學校與接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍金額計算後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。但軍醫官科人員，應以接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領之公費待遇、津貼與訓練費用及其合計金額，按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之總金額後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。……（第3項）第1項所稱未依招生簡章服滿役期，指未服滿下列規定之服現役期間：一、各軍事校院班隊招生簡章所定服現役最少年限。二、本條例第56條規定之延長服現役時間。三、其他性質相當於招生簡章之招生計畫、召（受）訓規定或甄選簡章所定應服現役年限。」第5條第1項規定：「軍官、士官未依招生簡章服滿役期申請退伍者，所隸人事權責機關應先調取申請人兵籍資料審查，符合任官服現役滿1年者，通知其就讀之軍事學校及所受訓練之訓練機構查復應賠償公費待遇、津貼、訓練費用及佐證資料後，核算應賠償金額，提報人事評審會參考，並副知申請人填具記載自願受強制執行還款切結書」。
（三）被告所訂定之「軍醫局所屬軍官士官未服滿最少服役年限申請因其他事故停役或志願退伍賠償作業規定」（下稱退賠作業規定，訴願卷一第164頁以下）第3點第5款第4目規定：「申請人所隸單位應調取申請人兵籍資料，函送其就讀學校或原派（受）訓單位查復受領之公費待遇、津貼、訓練費用及佐證資料後，核算應賠償金額，提報本局人評會參考，並副知申請人填具記載自願受強制執行還款切結書。」第5點第1款、第2款第5目規定：「作業程序㈠本局所屬各單位軍官、士官申請……志願退伍者，應填寫志願停役（或退伍）申請書乙式三份（如附件四），由個人主動向所隸單位人事部門提出申請，並檢附相關證明文件，呈報所隸單位實施資審作業。㈡本局所屬各單位自收受所屬軍、士官申請……志願退伍申請書之次日起一個月內，應完成下列事項，並呈報本局辦理：……。⒌申請人所隸單位應將賠償金額通知申請人，請申請人於人評會召開三日前填具記載自願受強制執行還款切結書（如附件九）送交本局，作為人評會審查資料及後續強制執行之依據。」
（四）由上開規定可知，軍醫官科之常備軍官未依招生簡章所定服現役最少年限，或其他性質相當於招生簡章之招生計畫、召（受）訓規定或甄選簡章所定應服現役年限，服滿役期者，固得於任官服現役滿1年，向所隸單位提出退伍申請書，辦理志願提前退伍，惟應依規定賠償。申請人所隸單位應調取申請人兵籍資料，確認申請人符合任官服現役滿1年之要件者，應於通知申請人所就讀之學校或原派（受）訓單位，查復其所受領之公費待遇、津貼、訓練費用及佐證資料後，核算應賠償金額，提報人評會參考，並應將賠償金額通知申請人，請申請人於人評會召開3日前填具退賠切結書（記載自願受強制執行還款切結書），由被告召開人評會審定。
（五）經查，原告向花蓮總醫院提出109年8月4日志願退伍申請書，依系爭規定申請退伍，經所屬單位依據退賠辦法第3條第1項但書核算其賠償金額：原告於國防醫學院醫學系基礎教育期間受領公費待遇、津貼總額為206萬8,694元，招生簡章所定役期為14年，基礎教育應賠償金額3,103萬0,410元；分科（專長）教育應賠償費用為32萬1,045元；賠償費用總金額3,135萬1,455元。應服現役月數195個月，未服滿月數與應服現役月數比為92/195，依此計算原告應賠償費用總金額為1,479萬1,456元（計算式：3,135萬1,455元×92/195＝1,479萬1,456元），此有原告在校公費待遇及津貼統計表、志願申請退伍賠償金額清冊試算表在卷可稽（原處分第19至22頁）。經核上開通知原告應賠償數額之計算，均與相關服役條例及退賠辦法之規定，並無不合。原告對於基礎教育期間受領公費待遇、津貼總額等節並不爭執，惟爭執前揭賠償金額計算式中之倍數，並據此拒絕簽具自願受強制執行還款切結書。而參諸被告製頒之志願退伍申請書格式(原處分卷第8頁)，明確記載申請人願依相關規定賠償，「且申請人同意未依規（約）定期限賠償時，依行政程序法第148條第1項規定，以本申請書為強制執行之執行名義，自願接受強制執行」等語，然原告所提志願退伍申請書，僅載稱原告因生涯規劃，擬依服役條例第15條第1項第10款申請志願退伍（提前退伍）等語（原處分卷第7頁），並未依被告製頒之志願退伍申請書格式填載。甚且原告復提出其所自行製作109年7月31日之「拒絕填具記載自願受強制執行還款切結書聲明書」(原處分卷第23頁)，明確記載其「並無『依未服滿現役最少年限加計倍數賠償所受領之公費待遇及津貼』之規定。是本人至多僅須依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼。……本人實難同意。從而，本人特以此聲明書拒絕填具記載自願受強制執行還款切結書」等語。可見原告提出本件退伍申請案時，並未同意賠償依上述退賠辦法規定所計算之賠償金，遑論亦未提出規定格式之申請書及切結書。是人評會認原告未簽立前開切結書，與退賠辦法規定之申請提前退伍要件未合，決議不受理，被告乃據以作成原處分，否准原告申請，自屬有據。又上開人評會由包括主席即經軍醫局權責主官指定之所屬副主官蔡建松少將在內8位委員組成，法學專家及人權團體代表共4員，比例不低於2分之1，且經全體與會委員充分討論後，全數同意而為一致決議不予受理，有前開人評會會議紀錄及簽到單(本院卷第329至333頁)及部分人評會成員簡歷資料(訴願卷二第41至45頁)在卷可查，是該人評會之組成及其決議程序，均與服役條例施行細則第12條第1項至第4項之規定相符，原告主張人評會決議並不符合服役條例施行細則第12條規定云云，並不足採。原告另主張人評會成員之一楊倢欣律師任職於歐亞法律事務所，該所為本件被告訴訟代理人所主持之事務所，此部分是否符合公平性？是否有利益衝突？實有疑慮云云。惟該人評會召開時，原告尚未提起本件行政訴訟，亦無被告選任訴訟代理人之情形，原告並未能舉出楊倢欣律師參與本件人評會，究竟有何具體事證足以認定不能公正執行職務或有偏頗之虞的事由，原告此部分主張，亦難憑採。
（六）原告主張退賠辦法第3條第1項但書所定賠償倍率及第5條第1項所定申請提前退伍應填具記載自願受強制執行還款切結書，違反法律保留原則與授權明確性原則，侵害原告選擇職業之自由，與憲法保障之財產權、工作權相牴觸，亦與服役條例之立法精神矛盾，違反法律優位原則、比例原則、不當聯結禁止原則及平等原則云云。惟查：
⒈按涉及人民基本權之限制者，應由法律加以規定，如以法
律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋參照）。另從機關功能妥適性的角度，屬於技術性、細節性的規定，國會的思慮也難以周延，因此若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，應不必以法律或法規命令定之，以主管機關所發布之行政規則加以規範，更能達到公益目的。查107年6月21日修正公布之服役條例，於第15條第1項增訂第10款規定，明文常備軍官於任官服現役滿1年後，提出申請並經人評會審定後，得予以退伍；並增訂第3項規定，於該項後段明文授權國防部訂定未依招生簡章服滿役期而依第1項第10款提前退伍人員之賠償辦法，其授權範圍包括「賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項」，是其授權內容、範圍尚稱具體明確，且僅涉及處理賠償之相關事宜，俾於維持國軍戰力與申請人職涯選擇之間，求其兩全，是其授權目的亦屬明確。足見前揭法律規定已就提前退伍未依招生簡章服滿役期者，應予賠償之要件予以明定，凡「未依招生簡章服滿役期」者，自得合理預期將依國防部訂定相關辦法賠償後，始得退伍。至其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，主管機關自得發布命令或以行政規則為必要之規範。又觀諸退賠辦法第5條第1項前述規定，乃國防部基於服役條例第15條第3項之授權訂定，而就同條第1項之申請，申請人所屬人事權責機關辦理之程序，及申請人應檢附之文件等為規範，其內容明白規範須副知申請人填具記載「自願受強制執行還款切結書」後，始得依有關規定辦理退伍手續，皆屬執行法律之細節性、技術性次要事項，其由國防部以退賠辦法為必要之規範，從授權條款之法律文字及法律整體解釋之關聯意義為判斷，實無違憲法第23條法律保留原則及授權明確性之要求。
⒉次按「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，
應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」「行政契約約定自願接受執行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。」分別為行政程序法第137條第1項、第148條第1項規定所明定。衡諸前揭退賠辦法規定之立法意旨，乃鑑於依服役條例第15條第3項規定，未依招生簡章服滿役期而申請提前退伍者，固以依該法授權國防部訂定之辦法繳納賠償金為前提，惟倘若申請人得與所屬機關約定，日後未如實給付賠償金時，自願接受執行，並簽立自願受強制執行還款切結書，則為求迅速履行契約，早日實現公益，避免訴訟曠日費時，則將先允許其於實際賠償前准予提前退伍，日後如申請人不為給付時，機關以前開切結書為強制執行之執行名義，不經法院判決，即得強制執行，而申請人仍得本諸其意願自由決定是否簽立前開切結書。核其規範目的並非在額外課予申請人法律所無之義務，反係透過切結書之簽立從寬解釋服役條例第15條第3項「應予賠償」之要件，所採取之手段不僅有助於行政機關執行其職務，亦具有正當合理之關聯性。是退賠辦法第5條第1項規定，並未變更前開提前退伍之要件，僅為達成服役條例增訂退場機制之目的，又能同時兼顧確保申請人日後能如實給付賠償金，尚不致侵害申請人之財產權及職業選擇自由，與服役條例第15條規定之立法目的無違，亦無因要求申請人簽定前開切結書致失公平。
⒊又按國家為建立常備軍、士官合理之退場機制，服役條例
於107年6月21日經立法院修正時，增訂第15條第1項第10款、第3項規定，並授權國防部訂定退賠辦法。服役條例建構合理之退場機制之目的在於尊重常備軍士官繼續服役之個人意願，惟軍士官之退伍必須同時考量國家培育軍士官成本之投入、國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性，並非僅是單純賠償之問題，故合理退賠機制之設計除涉及軍士官培訓成本之計算，同時必須衡量如何為整體人力之分配及預算編列等細節，換言之，給予合理退場機制，其配套即為賠償費用設定較高門檻。復基於機關最適功能之考量，立法者將賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，授權由國防部定之。退賠辦法第3條第1項但書因此規定軍醫官科人員應以相關費用按役期以年為倍數單位計算總金額後，再依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。究其規定性質，實為以課予賠償義務對軍醫官執業資格（軍人或非軍人）或執業場所（軍醫院或民間醫院）之執行職業自由所為限制，故除其限制產生實質阻絕之結果而涉及職業選擇自由之限制應受較嚴格之審查外，立法者如為追求一般公共利益，且該限制有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而與其所欲維護公益之重要性及所限制行為對公益危害之程度亦合乎比例之關係時，即無違反比例原則。再者，有關退賠辦法第3條第1項關於軍醫官科人員賠償倍率之訂立基礎為何乙節，國防部以109年9月11日國醫管理字第1090182132號函文略以：「……㈡軍醫人員賠償倍率基礎參考衛福部、退輔會等政府培育公費醫師之部會單位，其中衛福部公費醫師畢業後服務年數為6年，未履行服務義務者，須賠償就讀期間所受領公費總金額之4倍罰款，並自取得醫師證書後，保管證書至服務年限6年期滿為止，若未履行服務義務，則不歸還證書，在此期間將無法執行醫師業務。㈢參照衛福部賠償辦法之精神在於『未履行義務期間，無法執業』，並考量國防部針對107年前已任官之軍醫人員無法訂定保管醫師證書相關規範，遂建議軍醫官科人員未服滿法定役期者，於『未履行義務期間，應償還其因享受公費待遇而獲取之利得』……㈣考量軍醫官科人員培育成本遠較非軍醫官科人員為高，及後續賠償金額償還能力，爰參酌衛福部對公費醫師之求償作法，以提高軍醫人員賠償倍數作為管制，其賠償金額已遠少於公費醫師未履行義務遭扣照損失金額。……民間設置醫學系之大專院校計有國立臺灣大學等11所，前述學校畢業生可自由選擇就業醫院，發展醫學職涯；而國防醫學院培育之軍費醫學系畢業生為國軍醫療軍官人力唯一來源，軍費醫學生就學期間即開始支領國家公費待遇及津貼，並非僅以完成醫學教育，獲取優渥薪俸為已足，而是以畢業後應服法定役期之常備兵役為主要目的，且軍人以服從命令為天職，軍醫人員如同非軍醫官兵須全天候待命之工作特性，國家如遭逢突發災變事故，致人民生命重大損傷，軍醫人員均第一時間受命投入醫療搶救……，軍醫對於國家安全所付出之無形成本難以量化計算，其全天候待命支援災害醫療、戰演訓任務等影響國家安全、公共利益之程度，實與民間醫師有別及不可取代性……」等語（本院卷第479頁以下)。依上開函文內容可知，有關軍醫人員賠償倍率之規定，國防部係參考衛福部、退輔會等政府培育公費醫師之制度，其中衛福部公費醫師畢業後服務之年數為6年，未履行服務義務者，除醫師證書由衛福部保管，直到完成服務後，始予發還外，並依其未服務之年數除以應服務年數之比例，賠償其在學期間所受領公費總金額之4倍罰款。從而，就衛福部公費醫師制度與本件國防部退賠辦法規定對照以觀，衛福部公費醫師畢業後服務年數及違約賠償倍數雖遠較本件軍醫官科服役年數及退賠倍數為少，但其「扣留醫師證書，直到完成服務年限後，始予發還」之機制已足以確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，相對而言，軍醫官科在缺乏此扣照機制下，退賠辦法因此提高違約賠償倍數，就確保國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性而論，確屬有效之方法，且無顯不合理之處，目的應屬正當。又國防大學國防醫學院醫學系男、女生(軍費學生)畢業後服常備軍官現役14年，為系爭招生簡章所明載，已如前述，自為原告所得預期，故退賠辦法第3條第1項但書規定按系爭招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之賠償總金額，非無所本。
⒋再按憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，
而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定。退賠辦法第3條第1項固分就「非軍醫官科人員」（本文）與「軍醫官科人員」（但書），明文以不同之倍數計算應賠償之金額；亦即，前者係按「所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍金額計算」，後者則係依「所受領之公費待遇、津貼與訓練費用及其合計金額，按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之總金額」，至於依上開算式求得應予賠償之金額後，再「依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償」，以確定申請人最終應予賠償之金額，則為兩者所共同。立法理由已說明「
二、……，鑑因國家就軍官、士官之培訓及養成已有相關規劃，為避免當事人未服滿招生簡章所定役期，造成國家資源浪費及影響建軍規劃，且與鼓勵軍官、士官長留久用之政策有違，爰依本條例第15條第3項之授權，於第1項明定是類人員須賠償之事由、項目、範圍。又其賠償金額之計算，係考量申請人就讀預備學校與接受基礎教育期間，所耗支國家培訓費用，及申請人任官後未依招生簡章服滿役期，衍生國家需為其提前退伍，所致生專長及任務執行人力之缺口，重行招募新進人員並增加額外培訓費用，故定其賠償金額，以所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍，並按其應服滿與未服滿招生簡章所定役期比率計算後賠償。三、又國防醫學院畢業生為國軍基層醫官人力補充唯一來源，且軍醫人員負有平時提升部隊戰技，戰時維持部隊戰力，及推動各級部隊戰演訓緊急醫療救護等功能，考量軍醫人員之去留對部隊戰力維持影響甚大，且因軍醫人員肩負全天候24小時待命與戰演訓醫療支援等軍事任務特性，短期間尋求人力補充所支付之成本，相較於民間醫院將高上許多，部分人員更難於短期間尋求人力補充，爰參酌衛生福利部對公費醫師之求償作法，於第1項但書明定……。」是上開賠償倍數之設定，除慮及國家所耗支之培訓費用（即公費待遇、津貼及訓練費用）外，並寓有配合國軍鼓勵軍官長留久用之政策，以免影響建軍規劃之重大公益考量；而軍醫官科人員因來源有限，缺額補充不易，且除平時肩負醫療及戰演訓醫療支援等軍事任務外，戰時尤為維持國軍戰力之重要支柱，上開規定乃將軍醫官科人員與非軍醫官科人員之賠償倍數，予以差別處理，經核其所採取差別倍數之手段，與維持國軍戰力穩定之目的的達成，具有正當合理之關聯，並無違反不當聯結禁止原則可言，而與憲法平等保障之意旨無違。再者，不同官科、或相同官科但不同專業類別之最少服役年限及賠償倍數，究應如何設定，除涉及培訓費用耗支之差異外，亦與國軍之人力需求及維持國軍戰力穩定性之考量，息息相關，且各種不同官科與專業類別於建軍規劃與戰力維持之影響程度，本即難以量化，軍事主管機關本其專業判斷而作不同規定，亦難逕認有何違法情事。至原告另舉日本立法例，以佐證退賠辦法第3條第1項但書之不合理云云。惟不同國家就賠償倍數之設定，各有其國情考量，自難以比附援引，原告此部分主張亦難據為有利之認定。
（七）原告另主張就「退賠辦法第3條第1項但書以役期以年為倍數單位作為應賠償金額之計算基礎」及「強制填具記載自願受強制執行還款切結書始得退伍」等規定，均係於本件行政契約締結之初即原告入學時於系爭招生簡章中所未存有之規定，亦未見有兩造應以新修訂之法規命令據以補充契約未盡事宜之合意，依法自不能拘束原告云云。惟服役條例第15條第1項第10款申請提前退伍之規定，係於107年6月21日修正始增訂，國防部因此依據該法之授權，於107年11月29日訂定發布退賠辦法，在此之前並無軍士官未依招生簡章服滿役期得申請志願提前退伍之規定，則軍士官依招生簡章規定服滿役期本為其義務。是原告既援引新增訂之退場機制條文申請志願提前退伍，自應依申請時之法規即受退賠辦法前開規定之拘束，尚無任意選擇遵循條文之權利，原告此部分主張亦難憑採。
五、綜上所述，原告主張各節均無可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定、原處分；及被告應就原告109年8月4日提出之志願退伍申請案，作成准予原告志願申請退伍處分一節，為無理由。又本件原告賠償金額之計算應依退賠辦法第3條第1項但書規定，即按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之等情，業如前述，是原告另主張依退賠辦法第3條第1項本文所定2倍倍率計算賠償金額，而於備位聲明請求被告應於原告給付1,951,998元之同時，就原告於109年8月4日提出之志願退伍申請案，作成准予原告志願申請退伍之行政處分，亦屬無據，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，原告另請求函查軍官鍾仁華之賠償事件相關函文及賠償金額清冊等資料部分，其事由與本件不同，應無調查必要；又兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，不再逐一論列，附此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，應予駁回，判決如主文。中華民國111年6月9日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官高愈杰
法官鍾啟煒法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年6月9日
書記官樓琬蓉