臺中高等行政法院104年度訴字第285號判決

裁判字號：臺中高等行政法院104年訴字第285號判決

裁判日期：民國104年12月23日

裁判案由：請求一併徵收

臺中高等行政法院判決
104年度訴字第285號104年11月11日辯論終結原告 陳宥榤 被告內政部代表人 陳威仁 訴訟代理人 洪天貺
劉雅惠 任雅純 上列當事人間請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國104年7月13日院臺訴字第1040134724號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣彰化縣政府為辦理彰化縣伸港（全興地區）新社區開發，及取得伸港鄉公所行政中心遷建用地及國宅用地，並配合彰濱、全興工業區引進人口，儲備可建築土地，以及擬定伸港（全興地區）都市計畫之實施，報經行政院87年11月20日台
（87）內地字第8711752號函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之），核准區段徵收重測前彰化縣○○鄉○○段○○○○○段○○○○○號等848筆土地，並附帶徵收區內擬採原位置保留分配建築物以外之公、私有土地上之私有土地改良物（下稱系爭區段徵收）。其中土地部分，由彰化縣政府以88年2月19日88彰府地價字第32441號公告，公告期間自88年2月26日起至88年3月29日止。原告於102年11月21日向彰化縣政府申請一併徵收其所有重測後彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地（重測前為新港段0000-000地號，下稱系爭土地），經彰化縣政府以102年11月27日府地開字第1020371170號函，以已逾申請期限為由否准其申請。原告不服，提起訴願，經被告103年5月19日台內訴字第1020387477號訴願決定，以申請一併徵收之准駁機關為中央地政機關，將彰化縣政府上開102年11月27日函撤銷。原告又於103年6月20日（收文日為同年月23日）以「意見陳述書」向被告及彰化縣政府申請一併徵收系爭土地之行政處分。經彰化縣政府以103年6月30日府地開字第1030203746號函通知原告，擬將其申請報請內政部處理。嗣彰化縣政府103年12月4日府地開字第1030408254號函略以：上開土地徵收案係於88年間辦理公告，原告於上開時間申請一併徵收土地，已逾法定得申請期間，又依土地徵收條例施行細則第7條規定，免予實地勘查等語，報經被告104年1月27日內授中辦地字第1041301126號函（下稱原處分）同意不予一併徵收，彰化縣政府乃以104年2月3日府地開字第1040032644號函復原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）系爭土地原係依平均地權條例辦理區段徵收，原告請求一併徵收，而行政部門均已逾土地徵收條例第8條規定期限不予受理，惟土地徵收條例為89年2月2日制定公布時原徵收係依平均地權條例，故系爭土地尚無法源可供請求一併徵收。且彰化縣政府88年2月19日公告所提供之徵收指示及相關法規亦無一併徵收之內容，顯見當時法令不完整。依法不溯及既往原則，原告權益屢遭漠視，訴願決定亦未說明。
（二）原告提起訴願中，因對於被告104年3月31日答辯書內容無法接受，申請到場陳述意見，訴願機關卻未請原告到場，致原告權利受損，致原告無法據以逐一論駁，訴願決定明顯違反法令。
（三）系爭土地確為公用地役之必需，依司法院釋字第400號解釋及憲法保障人民財產權之意旨，被告應辦理徵收。被告雖指稱系爭區段徵收範圍內之排水系統規劃皆有接至區域排水，未有民眾陳情有積水現象云云。對此，該工程起造之初即規劃埋設涵管排水，原告及相關地主多次要求徵收，彰化縣政府執意不為，可查證彰化縣伸港（○○○區○區段徵收公共工程招標文書，且後來為何取消埋設涵管，被告顯然疏於查明，致訴願機關無法據此判定為公用地役等語，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告對於原告103年6月20日（收文日為同年月23日）意見陳述書之申請，應就系爭土地作成一併徵收之行政處分。
三、被告則以：
（一）原告於102年11月21日提出陳情申請一併徵收，經彰化縣政府103年12月4日依土地徵收條例第8條及同條例施行細則第7條規定函報，以原告之申請一併徵收日期已逾期，不符合一併徵收之規定，擬不准申請人所准。經被告土地徵收審議小組第73次會議決定不予受理，故原處分核定本件不予受理，於法尚無不合。
（二）次按平均地權條例第1條規定，本件88年公告區段徵收當時土地法第217條之修正前後均有徵收公告期滿6個月內申請期限之限制。且被告86年12月17日台（86）內地字第8690059號函釋略以：「徵收土地之殘餘部分，土地所有權人於徵收公告期滿6個月後，始申請一併徵收，市縣地政機關應不予受理。」故原告稱彰化縣政府於88年公告之相關法規無一併徵收之內容，顯有誤解。
（三）又按89年2月2日公布之土地徵收條例業已明定土地所有權人得申請一併徵收之要件、申請程序及期限，其中有關申請期限放寬至徵收公告之日起1年內。原告係102年11月21日提出申請，被告之處理符合「實體從舊、程序從新從優」之法律適用原則。
（四）另被告曾於104年3月12日函請彰化縣政府說明，經彰化縣政府104年3月20日府地開字第1040081860號函復在案。而系爭區段徵收範圍內，其排水系統規劃設計皆有接至區域排水，區域內尚未有民眾陳情有積水現象發生，且系爭土地並非區段徵收規劃中之排水用地。又司法院釋字第400號解釋係屬一般徵收案件，與本件殘餘土地申請一併徵收案件，要屬不同性質事件等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有行政院87年11月20日函（本院卷第24頁）、彰化縣政府88年2月19日公告（同卷第25頁）、彰化縣政府88年9月6日公告（同卷第42頁）、彰化縣政府102年11月27日函（同卷第30頁）、被告103年5月19日訴願決定書（同卷第31-32頁）、原告103年6月20日意見陳述書（內政部訴願卷未編頁）、彰化縣政府103年6月30日函（內政部訴願卷未編頁）、103年12月4日函（本院卷第49頁）、104年2月3日函（同卷第52頁）、原處分（同卷第51頁）、原告訴願書（訴願卷第4-7頁）、訴願決定書（本院卷第8-12頁）、原告起訴狀（同卷第4-6頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告申請一併徵收系爭土地，是否合法？又原告請求被告應一併徵收系爭土地，是否有理？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例於89年2月2日公布施行，於該條例公布施行前，有關土地徵收事項，應依土地法第208條至第247條之規定辦理。其中關於一併徵收之實體構成要件，即是否符合一併徵收要件及是否已逾申請一併徵收法定期間，自應依徵收當時土地法之相關規定審查之。另就申請一併徵收程序與原徵收程序而言，申請一併徵收應係與原土地徵收不可分之後續程序，是以土地法第217條雖於89年1月26日修正，惟依上開一併徵收法律性質之說明及實體從舊原則，本件原告請求一併徵收，應適用88年間辦理徵收時之土地法有關一併徵收之規定。則本件應適用之法規為徵收當時（即78年12月29日修正公布）土地法第217條規定：
「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於公告期滿6個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」（最高行政法院96年度判字第01633號、臺北高等行政法院93年度訴字第1884號判決意旨參照）。
（二）彰化縣政府為辦理彰化縣伸港（全興地區）新社區開發，取得伸港鄉公所行政中心遷建用地及國宅用地，並配合彰濱、全興工業區引進人口，儲備可建築土地，以及擬定伸港（全興地區）都市計畫之實施，彰化縣政府報經行政院87年11月20日函核准系爭區段徵收。土地部分：交由彰化縣政府以88年2月19日公告，公告期間自88年2月26日起至88年3月29日止。嗣原告於102年11月21日及103年6月20日（收文日為同年月23日），分別向彰化縣政府及內政部申請一併徵收，主張系爭土地原作為農用溝渠及道路，未被劃入區段徵收範圍，然此部分用地應係作為公用地役使用，請依司法院釋字第400號解釋意旨辦理徵收。是原告請求一併徵收系爭土地之期間，應自系爭徵收區段土地部分公告期滿之次日（即88年3月30日）起算6個月內，即於88年9月30日前提出申請，惟原告遲至102年11月21日及103年6月20日（收文日為同年月23日），始分別請求一併徵收系爭土地，已逾土地法第217條所規定6個月之申請期限，則被告原處分否准原告一併徵收系爭土地之申請，揆諸前揭法律規定及說明，核無違誤。另被告原處分雖引用土地徵收條例第8條規定，而否准一併徵收系爭土地，依法雖有不當，但其以原告逾申請期限而為否准之結論並無不合，仍應予維持。
（三）原告雖執前揭情詞資為爭議，惟查：
1、依上開一併徵收法律性質之說明及實體從舊原則，本件原告請求一併徵收，應適用88年間辦理徵收時之土地法有關一併徵收之規定（即第208條至第247條），已如前述。是原告主張本件徵收公告當時之法令不完整，依法律不溯及既往原則，其無法源可供請求一併徵收系爭土地云云，顯有誤解，不足採取。
2、次按司法院釋字第400號解釋：「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．。」旨在闡釋既成道路之所有權人對土地既已無從自由使用收益，國家自應依「法律」之規定辦理徵收給予補償，並非賦予所有權人得依上開解釋作為向國家請求土地徵收之法律基礎。因此，人民無從基於憲法第15條財產權保障之規定，於立法機關未制定相關法律前，創設所有權人有向國家請求土地徵收之權利（最高行政法院95年度判字第763號判決意旨參照）。如前所述，本件原告應依徵收當時（即78年12月29日修正公布）土地法第217條規定之要件，即「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於公告期滿6個月內」，始能向主管機關申請一併徵收系爭土地，惟原告遲至102年11月21日及103年6月20日（收文日為同年月23日），始分別請求一併徵收系爭土地，已逾土地法第217條所規定6個月之申請期限。又人民既無從基於憲法第15條規定及司法院釋字第400號解釋意旨，向國家請求徵收其所有之土地，故原告自無再依上開憲法規定及司法院解釋意旨，申請一併徵收系爭土地之餘地。另原告主張政府已徵收其大部分土地，但就系爭土地卻不一併徵收，違反比例原則（本院卷第70頁參照）云云，亦有誤解，不能採取。
3、又按訴願法第63條規定：「（第1項）訴願就書面審查決定之。（第2項）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。（第3項）訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」原告於訴願時縱有向訴願機關申請到場陳述意見，惟本件原告申請一併徵收系爭土地，明顯已逾申請之法定期限，且其訴願書（訴願卷第4-7頁）所載無非爭執：一併徵收之法令規定不足完整、系爭土地是否為區域對外排水之公用地役所需、行政部門執意拒絕至現場會勘等項，核均屬無法改變其逾期申請而喪失一併徵收系爭土地權利之事實，則原告於訴願時請求到場陳述意見，訴願機關未通知其到場陳述意見即決定駁回其訴願，並無違反上開訴願法第63條規定。
4、另原告主張：本件區段徵收後，其即多次到彰化縣政府陳情抗議，以口頭、並透過民意代表申請一併徵收系爭土地，但該縣政府未明確告知其何時可申請一併徵收，事後卻推託其申請已逾期（本院卷第109-110頁參照）云云。然查，原告於本件申請一併徵收前，如有向主管機關提出一併徵收系爭土地之申請，但該機關於法令所定期間內應作為而不作為，而處於怠為處分之狀態時，原告即可依法提起訴願，嗣經此前置程序後，並可依行政訴訟法第5條第1項規定，向行政法院提起課予義務訴訟，惟原告並未依法提起行政爭訟，已據其陳述在卷（本院卷第69頁參照），故本院尚無法據此而為其有利之認定。
五、綜上所述，本件原告主張俱非可採。被告原處分否准原告就系爭土地一併徵收之申請，法律適用雖有不當，但結論並無二致。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依其103年6月20日（收文日為同年月23日）之申請，就系爭土地作成予以一併徵收之行政處分，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，原告請求被告提出系爭區段徵收案陳情書、現場會勘、公聽會紀錄、公共工程招標文書、驗收報告書、並傳訊證人 林俊利 （本院卷第68、83頁參照），暨兩造其餘訴辯理由，核與判決結果無影響，爰不予調閱傳訊及一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年12月23日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年12月23日
書記官詹靜宜