臺北高等行政法院103年度訴字第783號判決

裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第783號判決

裁判日期：民國103年08月12日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第783號103年7月29日辯論終結原告臺灣糖業股份有限公司代表人 陳昭義 （董事長）訴訟代理人 陳在源 律師
張梅音 律師被告行政院環境保護署代表人 魏國彥 （署長）訴訟代理人 張訓嘉 律師
高函岑 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國103年3月21日院臺訴字第1030126795號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告位於原禮樂煉銅廠（坐落新北市○○區○○○段○○○段0、0、0-0、0、0、0、00、00-0、00-0、00-0、00-0、00、00、00、00、00、00、00、00-0、00-0、00-0、00-0、00、00-0、00、00、00-0、00、00、00-0、00-0、00、
00、00、00-0○○○區○○○段○○○○段00-00、00-00、00-00、00-00、00-00、00-00、00、00、00-0、00-0地號等）45筆土地（下稱系爭土地），原係臺灣金屬礦業股份有限公司（下稱臺金公司）所有，臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）於民國（下同）73年3月21日奉經濟部指示代為臺金公司之營運管理，78年1月14日與臺金公司簽訂買賣契約繼而取得該址土地之所有權，臺金公司於80年3月31日與原告合併，原告為存續公司。嗣上開土地經新北市政府環境保護局（下稱環保局）調查檢測結果，土壤中重金屬最高濃度分別為砷2,150mg/kg、鎘273mg/kg、銅151,000mg/kg、汞181mg/kg及鋅3,720mg/kg，已達土壤污染管制標準，以102年9月11日北環水字第1022568965號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並依土壤及地下水污染整治法第12條第3項規定進行初步評估，以該場址污染影響潛勢評估總分TOL值為3,060.1分，已達1,200分以上，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，爰以
102年9月13日北環水字第1022660805號函附禮樂煉銅廠土壤污染控制場址初步評估表送被告。經被告以102年10月14日環署土字第1020088427號函請原告陳述意見後，以禮樂煉銅廠場址符合土壤及地下水污染場址初步評估暨處理等級評定辦法（下稱初評辦法）第2條第1項第1款規定，依土壤及地下水污染整治法第12條第3項規定，於102年11月7日以環署土字第0000000000A號〔下稱原處分（一）﹞公告為土壤污染整治場址，污染行為人為臺電公司及原告，同日以環署土字第0000000000K號函﹝下稱原處分（二）﹞知原告，另以環署土字第0000000000L號（下稱系爭函文）函復原告，以所提出之陳述意見，經評判後不影響系爭土地應公告為土壤污染整治場址之認定。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠臺金公司營運禮樂煉銅廠期間僅有3年，其後長達6年6個
月則由臺電公司營運，原處分（一）至原處分（三）認定臺金公司為污染行為人，顯乏依據：
⒈臺金公司於73年3月21日，即已將禮樂煉銅廠及舊廠之煉銅
業務全部委交臺電公司代管，嗣更於78年1月14日將禮樂煉銅廠及舊廠廠房、土地連同設備，及與煉銅業務有關之一切權利義務全部讓售臺電公司。亦即，禮樂煉銅廠自70年完工試運轉，直至79年12月關廠，其間僅70年1月開工至73年3月20日大約3年期間由臺金公司營運，此3年間並無任何環保主管機關之稽查紀錄顯示有何污染土壤或地下水之情事發生。又，70年至73年間，並無土壤及地下水污染調查監測之背景資料，玆以30年後之檢測結果，憑空推測污染發生於00年至73年間，顯乏事實依據。
⒉禮樂煉銅廠自73年3月21日至79年12月長達6年又6個月期
間，係由臺電公司營運。據臺電公司103年4月擬編系爭土地之「土壤地下水污染調查及評估計畫」初稿，有關污染調查歷程說明中，指出臺電公司歷年進行本案之污染防治及土壤污染調查之諸多事實，足證該公司自承應負本案污染整治之責，茲摘述重點如下：
⑴臺電公司接管營運禮樂煉銅廠期間內曾投入大量資金改善
污染防治設備及興建污染貯存場，並曾於78年11月編列「禮樂煉銅廠環境保護工作簡介」對外說明污染改善成效。顯見在臺電公司73年接管至78年間已有諸多污染情事發生。
⑵79年1月禮樂煉銅廠發生硫酸外洩之重大污染事件，經濟
部因此要求臺電公司於79年12月關閉禮樂煉銅廠，在此期間發生土壤污染情事，顯然臺電公司始為污染行為人。
⑶環保局曾於93年7月函告臺電公司，報載該公司「禮樂煉
銅廠」舊址疑涉土壤污染案，為釐清民慮，建請善盡土地所有人之責任。94年2月新北巿政府又函告臺電公司，原禮樂煉銅廠部分採樣點土壤重金屬含量超過土壤管制標準，應依土壤及地下水污染整治法規定採取適當措施；94年
4月復請臺電公司儘速完成環境影響與人體健康風險評估後，將採取之措施提報新北巿政府並副知被告。95年12月臺電公司遂委託顧問公司執行「禮樂煉銅廠廠址土壤及地下水污染物調查暨環境影響與人體健康風險評估作業計畫」，97年5月又辦理「禮樂煉銅廠廠區背景地質重金屬調查」。以上種種作為，足見臺電公司早已以本案污染行為人之身分進行必要措施。
㈡原告與臺金公司合併當時，臺金公司並無具體之污染行為責任或整治義務存在，亦無從交由原告承受：
依本院94年度訴字第4029號判決意旨，原告與臺金公司於80年間合併時，臺金公司並未被認定為污染行為人，本件行政責任或義務亦未經行政處分具體化，依本院上開判決見解，亦非原告所能繼受之標的。
㈢退萬步言，縱認臺金公司為污染行為人，且其責任義務可得繼受，亦應由臺電公司而非原告繼受：
⒈關於營業承受，依最高法院98年度台上字第1286號判決意旨
，是營業承受時，受讓人應繼受前手公法上之權利義務，應無疑義。再按行政院76年11月7日臺76經25578號函說明欄第二點記載：「本院經建會審議結論：（一）同意經濟部意見，臺金公司禮樂煉銅廠交由臺電公司接管。該煉銅廠負債大於資產如何彌補，由經濟部洽商有關機關解決。」。亦即，行政院、經建會、經濟部，均一致認定系爭土地所在之禮樂煉銅廠及其全部權利義務（包含所有負債），均由臺電公司接管。嗣後臺金公司與原告於80合併時，原告當然無從繼受煉銅廠相關義務（已由臺電公司於78年間承受）。
⒉依臺電公司88年1月15日發文電環字第0000-0000號致經濟
部國營事業委員會函說明欄第三、（一）、2點述及：「臺金公司遵奉大部76年11月20日經（76）國營58782號函轉行政院76年11月6日臺76經25578號函示，於78年1月14日與本公司簽訂禮樂煉銅廠買賣契約，讓售禮樂煉銅廠予本公司，並為補償本公司代其清償負債大於資產之差額，臺金公司另以其礦選二廠房地作價彌補……」等語，可知臺金公司與臺電公司於78年間所簽訂上開買賣契約，並非單純廠房、土地、設備等動產及不動產之買賣，而係將禮樂煉銅廠之全部業務連同所有權利義務，全部交由臺電公司概括承受，因承受之債務龐大，超過資產淨值，故臺金公司另以礦選二廠房地補償臺電公司。
⒊經濟部國營事業委員會85年12月21日經（85）國二字第8554
3422號函檢送該會85年12月17日召集原告、臺電公司、被告所開「原臺金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄，「結論」載明：「臺電公司主張『臺金公司於80年3月31日併入臺糖公司，按公司法第75條法規規定臺糖公司為臺金公司之存續公司，自當承繼臺金公司原有之權利及義務』並非妥適。因此有關『原臺金舊煉銅廠煙道』仍請臺電公司依據本會85年6月11日召開之協商結論妥為處理。」明確認定煉銅廠所生包括污染整治等義務在內，非由原告與臺金公司合併時所承受，而係由概括承受煉銅廠之臺電公司承受。
⒋臺電公司92年4月11日提出之「原臺金煉銅廠遺留三條廢煙
道清理案說明」第2頁敘及：「78年1月14日與臺電公司簽訂禮樂煉銅廠讓售契約，並為補償臺電公司代其清償有關債務之墊款，臺金公司另以水湳洞地區之廠房土地作價補償」，亦與前函內容相符。
⒌最高行政法院93年度判字第1480號判決，針對臺電公司就其
與禮樂煉銅廠業務同時承受之舊廠廢煙道，辯稱應由與臺金公司合併之原告承受清理責任乙節，亦認定：「被上訴人（按即臺電公司）與前臺金公司原均屬國營企業，被上訴人如係受行政院指令，負責處理前臺金公司所遺留之廢棄物，則被上訴人似難謂非系爭廢棄物之清理義務人。」⒍環保局、新北巿政府先後曾於93年、94年間致函臺電公司，
要求處理系爭禮樂煉銅廠污染問題。據上文件說明，臺金公司關於煉銅業務之一切財產及權利義務，均已於78年間交由臺電公司概括承受，80年間併入原告時，臺金公司已無該等煉銅業務之財產及權利義務，自無從交由原告繼受。是所謂煉銅所生之污染行為人義務，自非原告繼受範圍。原處分認定原告承受污染行為人臺金公司之權利義務，進而公告原告為污染行為人，顯屬錯誤，不復維持餘地。
㈣原告並非土壤及地下水污染整治法第53條所規定之究責對象：
⒈按土壤及地下水污染整治法係於89年2月始公布實施，而原
告係於80年間與臺金公司合併，當時該法尚未公布。玆於時隔20餘年後，因被告認定臺金公司污染行為發生在73年3月20日以前，而以該法溯及適用於實施前16年以前之污染行為而使原告受有土壤及地下水污染整治法第13條第1項、第14條第1項、第15條第1項第7款、第8款、同條第2項、第22條第1項等規定之不利負擔，於原告而言，純屬無法預料之天外橫禍。
⒉被告所引用土壤及地下水污染整治法第53條之規定，所適用
溯及責任之對象，除污染行為人或潛在污染責任人本人外，僅及於行為人之「控制公司」或「持股超過半數以上之股東」，並未包括類似原告之與行為人合併且於合併後存續之公司，自無從引用該規定認定原告應負污染行為人責任。退萬步言，若認上開規定竟能適用於與行為人合併後之存續公司，是項規定顯然嚴重侵害人民依憲法第15條規定應受保障之財產權而屬違憲。蓋以此一整治責任所需耗費金額之鉅，任一規模稍小之公司或個人，若遭同一違法違憲處分，均將破產無疑；即使資產雄厚之公司，亦難承擔此一鉅額財力支出。
㈤原處分違反信賴保護原則⒈依行政程序法第8條之規定，行政行為不得罔顧人民值得保
護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，否則即屬違法。臺金公司於73年3月20日以前營運煉銅業務，應未違反當時法令或污染排放標準。原告於80年間奉經濟部命令接受臺金公司併入，亦完全合法，且依當時法令規定，毫無「繼受土壤污染行為人責任」之認識可能，是項信賴自應保護。如原告當時獲知日後將可能因為與臺金公司合併而於日後被列為污染行為人並負整治責任，當時不可能同意合併。
事實上，任何正常之自然人或法人，若知悉日後有此不利處分之可能，均不可能做成合併之決定。
⒉更有甚者，經濟部國營事業委員會先後曾已於85年6月11日
、86年4月3日兩度邀集被告、財政部國有財產局、臺電公司及原告，會商討論原臺金公司舊煉銅廠之廢煙道污染處理事宜，結論均係請臺電公司妥為處理，作成會議紀錄各在案。亦即，臺金公司煉銅廠所遺污染行為責任，係由概括承受煉銅業務全部權利義務之臺電公司承擔，而非由原告承擔，早經包含被告在內之中央主管機關會商確定，至今已逾16年。原告於此亦有信賴利益，應予保護。被告無視上情，遽對原告作成本件不利處分，核諸前開說明，自已侵害原告之信賴利益而屬違法。
㈥綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分（一）、原處分（二）及系爭函文均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：㈠原處分（一）、原處分（二）及系爭函文之性質均屬觀念通
知，非行政處分，原告就此部分提起撤銷訴訟，違反行政訴訟法第4條第1項之規定，應依同法第107條第1項第10款裁定駁回：
⒈按行政訴訟法第4條第1項之規定，撤銷訴訟之訴訟標的須為
行政處分始為適法，否則應依行政訴訟法第107條第1項第10款，起訴不合程式裁定駁回。復按司法院釋字第423號解釋意旨。經查，新北市環保局於102年9月11日就查證報告結果，以北環水字第1022568965號依法公告系爭土地為土壤污染場址及劃定土壤污染管制區，並於同函中依據相關事實調查資料，認定原告與臺電公司為系爭場址之污染行為人，而依土壤及地下水污染整治法之規定，如經認定為污染行為人，即生相關之整治責任等法律上義務；換言之，上開公告認定原告為系爭場址之污染行為人後，原告應負土壤及地下水污染整治法上之相關義務，是以此部分自屬對於原告之行政處分。然原告並未對上開行政處分提起行政救濟，是以此認定原告為污染行為人之行政處分亦已確定。
⒉原告於103年7月16日準備程序中表示其於上開行政處分作成
後，經新北市政府環保局之承辦電話表示上開行政處分與本件同為爭執是否為污染行為人，而被告為其上級機關，是以建議原告於本件就此部分提起行政救濟即可云云，原告並無提出任何證明僅空言主張，是以被告否認此事實存在；縱原告所述為真，行政機關所作成之函文或公告內容，性質上是否為行政處分及法律效果，係以是否符合行政程序法第92條及相關規定判斷之，而承辦之口頭告知並不生任何法律上效果；況原告於臺金公司另一場址「濂洞煉銅廠」認定其為污染行為人及公告為控制場址之行政處分，即已提起行政救濟，原告於本件此主張，顯屬臨訟辯詞，不足為採。
⒊是以，被告於原處分（一）及原處分（二）中，依土壤及地
下水污染整治法施行細則第10條之規定於公告系爭土地為整治場址時，公告事項中關於原告為污染行為人之部分，僅為被告依已確定之行政處分，所為之觀念通知，故原告就此部分主張撤銷，顯違反行政訴訟法第4條第1項之規定，自應依法裁定駁回。
⒋復查，系爭函文乃係被告於102年10月14日環署土字第1020
088427號函就系爭土地擬公告為整治場址，給予原告陳述意見機會，經原告於102年10月18日資北字第1020018041號函陳述意見後，被告針對原告陳述意見部分予以回復，並未有任何公法上權利義務之變更創設，性質上屬觀念通知，原告就此提起行政訴訟為不合法，自亦應裁定駁回。
㈡臺金公司於69年開始運轉禮樂煉銅廠時，未依法清除處理運
轉時所生之事業廢棄物，造成系爭土地土壤污染，依土壤及地下水污染整治法第2條第15款之規定為污染行為人，原告於80年與臺金公司合併並為存續公司，應概括繼受臺金公司之污染行為人責任。縱認原處分中關於污染行為人之部分性質上認屬行政處分，則此處分亦為合法：
⒈依土壤及地下水污染整治法第2條第15款之規定，再按我國
廢棄物清理法（下稱廢清法）於63年7月26日公布施行，臺金公司於69年開始運轉禮樂煉銅廠時所產生之事業廢棄物，依當時廢清法第12條第1項及第13條規定，可知臺金公司運轉當時，依法即有清除、處理，或妥善貯存事業廢棄物之義務。
⒉惟查，臺金公司於69年開始運轉禮樂煉銅廠時，並未裝設廢
水、尾氣等污染控治（制）設備，且臺電公司於73年代為管理時，表示臺金公司運轉期間，廢氣、廢水及事業廢棄物皆未有效回收處理，且其所產生之事業廢棄物有堆放廠區之情形，則將可能隨風力、雨水逸散而出，造成系爭土地土壤污染。且自系爭土地68年及72年之航照圖可知，於臺金公司興建期間，場址之左上方尚無堆置爐渣，然於開始運轉後則開始堆置爐渣，顯見於臺金公司營運期間，即有「洩漏或棄置污染物」及「未依法令清理污染物」等行為，導致土壤污染之情事，屬系爭土地之污染行為人。
⒊依公司法第75條規定、最高行政法院96年度判字第1953號判
決及最高行政法院96年度判字第1954號判決意旨可稽，經查，80年3月31日行政院核定臺金公司與原告合併，並以臺金公司為消滅公司，原告為存續公司，概括繼受臺金公司之權利義務，而臺金公司於系爭土地運轉期間所造成之污染，依公司法第75條及上開最高行政法院之見解，自應由存續公司即原告繼受此一污染行為人責任。
⒋況本地區尚有臺金公司另一場址「濂洞煉銅廠」，亦經認定
原告為與臺金公司合併後之存續公司，應繼受其污染責任為污染行為人，經原告不服提起行政救濟；惟經本院102年度訴字第463號判決明謂：「公司合併後之權利義務，應由合併後存續或另立公司概括承受，即令公司法未有上開規定，亦為當然之法理；且公司法上開規定並未明文限於私法上之權利義務，而污染行為人依土污法所負整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務，即公法上之權利義務，自應當然由存續或另立公司承受……本件原告自應依公司法第319條準用公司法第75條規定，概括承受臺金公司所有非具專屬性之法律上權利義務…原告既經行政院核定於80年3月31日合併臺金公司後為存續公司，揆諸首揭說明，自應概括繼受臺金公司之權利義務，而負污染行為人之責任」；本院此判決在原告上訴最高行政法院後，業經最高行政法院103年度裁字371號裁定予以維持。
⒌原告主張其與臺金公司於80年間合併時，臺金公司並未被認
定為污染行為人，是而本件行政責任或義務未經行政處分具體化，非原告所能繼受之標的云云，惟如前述，當時廢清法第12條及第13條之規定，臺金公司依法本具有清除處理該事業廢棄物之義務，無待行政處分具體認定；而依土壤及地下水污染整治法第53條之規定，是以被告得依土壤及地下水污染整治法規定認定臺金公司此消滅公司為系爭土地之污染行為人，而依公司法及前開最高行政法院之見解，原告仍應概括繼受臺金公司之權利義務，負污染行為人之責任。
⒍綜上所述，臺金公司於73年以前於系爭土地營運期間，有洩
漏或棄置污染物及未依法令規定清理污染物，依土壤及地下水污染整治法第2條第15款自為污染行為人，原告既於80年3月31日合併臺金公司後為存續公司，依公司法第75條及最高行政法院之見解，自應概括繼受臺金公司之權利義務，負污染行為人之責任，原處分之認定於法有據。
㈢原告主張系爭土地之業務已於78年間交由臺電公司概括承受
，應由臺電公司負污染行為人責任云云，惟公法上之義務不因私法上之土地所有權移轉而免責：
⒈按最高行政法院98年度判字第156號判決及91年度判字第14
08號判決意旨，原告雖主張臺金公司於73年將系爭土地之業務全部委交臺電公司，且於78年將系爭土地之廠房、土地連同設備，及與煉銅業務之一切權利義務全部讓售臺電公司，因此原告無義務應繼受而無須負污染行為人責任云云。惟查，臺金公司於73年與臺電公司之委辦協議書係將系爭場址未來之營運管理交由臺電公司代為管理，而78年雙方所約定之買賣契約，係約定臺電公司取得臺金公司資產之所有權，包含系爭土地所有權，惟公法上之義務即本件污染行為人之責任，尚不能藉由私法上土地所有權之移轉而免除。
⒉原告所提出經濟部國營事業委員會85年12月17日「原臺金舊
煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄之結論，係針對另一廠址濂洞煉銅廠之煙道如何處理之結論，與本件土地無涉，自不足為憑。
㈣臺電公司縱然為系爭土地之污染行為人，依土壤及地下水污
染整治法規定多數行為人間負有連帶責任，不因他人同為污染行為人而免除責任：
⒈按土壤及地下水污染整治法第2條第15款之規定，凡洩漏、
棄置污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤或地下水污染者，即為污染行為而應負污染整治之責，不因有其他污染行為人而得免除其整治責任。
⒉復按最高行政法院96年度判字第1953號判決及96年度判字第
1954號判決意旨，經查，原告稱臺電公司於78年開始有多次污染改善行為，臺電公司早已以本件污染行為人之身分進行必要措施，認為原告無庸再負污染行為人責任云云。然依上開土壤及地下水污染整治法及最高行政法院之見解，凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任均不受影響。
⒊是以，雖臺電公司亦為系爭土地之污染行為人，惟此並不影
響原告就其行為造成系爭場址土壤污染所應負之污染行為人責任。
㈤依土壤及地下水污染整治法第53條規定，同法第12條等規定
於本法施行前已發生之土壤或地下水污染之污染行為人亦有適用，此規定亦經司法院釋字第714號解釋認為合憲，自無違反信賴保護原則，是而臺金公司既為污染行為人，而原告與其合併自應概括繼受其污染行為人之責任，原處分並無違法：
⒈按司法院釋字第714號解釋意旨，被告依土壤及地下水污染
整治法第2條第15款，就臺金公司於73年營運期間有洩漏或棄置污染物，及未依法令規定清理污染物等行為，依土壤及地下水污染整治法第53條溯及認定臺金公司為污染行為人，原告則因合併臺金公司而概括繼受其義務，而屬污染行為人，此於法並無未合。
⒉又按司法院釋字第714號解釋之聲請事實，緣起於臺灣碱業
股份有限公司（下稱臺碱公司）於53年間之污染行為，因中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）與其合併後為存續公司，爰此中石化公司因而依公司法第75條之規定繼受臺碱公司之污染行為人責任。
⒊司法院釋字第714號之聲請事實與本件事實之情況相同，均
係因依公司法合併後，依公司法第75條之規定由存續公司繼受消滅公司公法上義務之情形，更足資證明此見解已為實務多數為肯認。
⒋再者，如前所述，臺金公司於營運當時即應依當時廢清法第
12條及第13條，負有清除、處理，及妥善貯存事業廢棄物之義務，原告主張臺金公司於73年3月20日以前營運煉銅業務，應未違反當時法令或污染排放標準云云，並不足採。且依司法院釋字第714號解釋理由書意旨，被告認定臺金公司為污染行為人而由原告因合併概括繼受其污染行為人責任之處分，並無違反信賴保護原則之情事。
⒌另外，原告主張曾與經濟部國營事業委員會及臺電公司先後
於85年6月11日、86年4月3日開會討論關於臺金公司舊煉銅廠之廢煙道污染事宜，會議結論均係請臺電公司妥為處理，因此認定原處分違反信賴保護原則云云，然而上開會議均是針對臺金公司另一場址濂洞煉銅廠廢煙道之協商會議，實與本件無涉，其就此所為主張亦顯不足採。
㈥綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點：原處分（一）、原處分（二）及系爭函文是否為行政處分？臺金公司是否為系爭場址之污染行為人？原告是否因合併應概括繼受消滅公司即臺金公司之污染行為人之責任？本件原處分（一）及原處分（二）有無違反信賴保護原則？原處分（一）及原處分（二）有無違誤？
五、本院之判斷：
甲、關於訴願決定及原處分（一）、原處分（二）部分：
（一）原處分（一）及原處分（二）均為行政處分：
1.按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第
3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。再者判斷行政機關就公法上具體事件對外所為之函文，究為一行政處分或單純事實通知或理由說明，應以該函文是否具有法效性為斷。
2.經查：本件被告以系爭場址符合初評辦法第2條第1項第
1款規定應公告為整治場址之情形，依土壤及地下水污染整治法第12條第3項規定，以原處分（一）公告為土壤污染整治場址，污染行為人為臺電公司及原告（見本院卷第20頁及第21頁）；又同日以原處分（二）函知原告（見本院卷第26頁及第28頁），本院揆諸原處分（一）及原處分
（二）之內容，核其性質屬在法律上具有重要意義事項之認定，即直接影響原告是否為污染行為人，而須依土壤及地下水污染整治法之相關規定，應負污染整治之責任之法律效果。且被告於原處分（一）之公告事項欄之十一、其他重要事項之（二）記載：「如有不服本處分，得於公告本處分之次日起30日內，繕具訴願書並檢附本處分，經由本署轉送行政院提起訴願。」等語（見本院卷第21頁）；又被告於原處分（二）之說明欄三記載：「貴公司為本場址之污染行為人，對本處分若有不服，應於本處分送達之翌日起30日內，繕具訴願書並檢附本處分，經由本署轉送行政院提起訴願。」等語（見本院卷第26頁）。故原處分
（一）及原處分（二）揆諸前揭規定及說明，均屬行政處分，洵堪認定。是被告主張：原處分（一）及原處分（二）均非行政處分云云，不足採據。
（二）按「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。……十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」、「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」、「直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址……。」土壤及地下水污染整治法第2條第15款，第18款、第12條第1項、第2項及第3項前段分別定有明文。
而土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定，除直接列舉「洩漏」、「棄置」、「排放」、「灌注」等直接從事之行為型態外；尚就「仲介」上開行為者，及消極容任污染發生或積極提供場所予直接從事污染者，認係「污染行為人」，並以依法令有清理污染物之義務者，有未履行其作為義務時，亦為「污染行為人」作為概括規定。而所以認「未依法令規定清理污染物」為污染行為人，乃係因法令賦與清理污染物之作為義務者，違背其作為義務，致污染發生，遂以之為污染行為人，給予「行為責任」之評價。又土壤及地下水污染整治法第2條第15款第3目所謂「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」，係指容許「第三人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物而言；而有意的使污染物洩漏者，為土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目之污染行為人；至依法令有清理義務者，單純違背清理之作為義務，發生污染者，則屬土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目之污染行為人。
（三）次按土壤及地下水污染整治法第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」上開土壤及地下水污染整治法第53條規定（即89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定），業經司法院釋字第714號解釋以「其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」為由認並未違憲（司法院釋字第714號解釋意旨參照）。
（四）又按初評辦法第2條第1項規定：「控制場址經初步評估後，具有下列各款情形之一者，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址：一、控制場址之單一污染物最高濃度達土壤或地下水污染管制標準20倍。二、依土壤污染評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw）、計算污染總分P值達20分以上。三、控制場址位於飲用水水源水質保護區內、飲用水取水口之一定距離內或水庫集水區內。四、控制場址位於國家公園、野生動物保護區、敏感性自然生態保育地或稀有或瀕臨絕種之動、植物棲息地。
五、控制場址位於風景特定區或森林遊樂區。六、控制場址位於學校、公園、綠地或兒童遊樂場。七、其他經中央主管機關指定公告重大污染情形。」
（五）經查：臺電公司所有位於原禮樂煉銅廠之系爭土地，經環保局以102年9月11日北環水字第1022568965號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，污染物為土壤中重金屬砷2,150mg/kg、鎘273mg/kg、銅151,000mg/kg、汞181mg/kg及鋅3,720mg/kg，且依土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分計算場址污染影響潛勢評估總分TOL值為3,060.1分，已達1,200分以上，經初步評估結果，該場址勾選為土壤污染整治場址，於102年9月13日以北環水字第1022660805號函檢附禮樂煉銅廠土壤污染控制場址初步評估表，報請被告審核，此有環保局前開公告、函、控制場址之初步評估表等影本附於原處分卷可稽。被告以系爭場址符合初評辦法第2條第
1項第1款規定應公告為整治場址之情形，依土壤及地下水污染整治法第12條第3項規定，以原處分（一）公告為土壤污染整治場址，污染行為人為臺電公司及原告；又同日以原處分（二）函知原告，揆諸前揭規定，經核並無不合。
（六）原告雖主張；原告與臺金公司合併當時，臺金公司並無具體之污染行為責任或整治義務存在，亦無從交由原告承受；又原告並非土壤及地下水污染整治法第53條所規定之究責對象云云。惟查：
1.按土壤及地下水污染整治法第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」上開土壤及地下水污染整治法第53條規定（即89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定），業經司法院釋字第714號解釋以「其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」為由認並未違憲（司法院釋字第714號解釋意旨參照）。
2.經查：臺金公司於69年開始運轉禮樂煉銅廠時，並未裝設廢水、尾氣等污染控治(制)設備，此有環保局101年10月12日「原禮樂煉銅廠土壤及地下水污染查政成果報告書」影本1份附於本院卷可參（見本院卷第112頁至第132頁）。次查：臺電公司於73年代為管理時，表示臺金公司運轉期間，廢氣、廢水及事業廢棄物皆未有效回收處理，且其所產生之事業廢棄物有堆放廠區之情形，則將可能隨風力、雨水逸散而出，造成系爭場址土壤污染，此有臺電公司102年10月18日電發字第1020022907號函及陳述意見書影本1份附於本院卷可參（見本院卷第145頁至第148頁）。又查：自系爭場址68年及72年之航照圖可知，於臺金公司興建期間，場址之左上方尚無堆置爐渣，然於開始運轉後則開始堆置爐渣，此有68年及72年系爭場址航照圖各1份附於本院卷可參（見本院卷第149頁至第150頁）。顯見臺金公司於營運期間，即有「洩漏或棄置污染物」及「未依法令清理污染物」等行為，導致土壤污染之情事，屬系爭場址之污染行為人。
3.次查：臺金公司於營運期間，即有「洩漏或棄置污染物」及「未依法令清理污染物」等行為，導致土壤污染之情事，屬系爭場址之污染行為人，業如前述，已違反上開土壤及地下水污染整治法第12條第1項、第2項及第3項前段規定，被告依上開土壤及地下水污染整治法第53條規定，認定臺金公司係於土壤及地下水污染整治法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，仍應溯及既往適用土壤及地下水污染整治法之相關規定，乃依上開土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目及第4目規定，認定臺金公司為系爭場址之污染行為人，經核並無不合。
4.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（七）原告又主張：臺金公司關於煉銅業務之一切財產及權利義務，均已於78年間交由臺電公司概括承受，80年間併入原告時，臺金公司已無該等煉銅業務之財產及權利義務，自無從交由原告繼受。是所謂煉銅所生之污染行為人義務，自非原告繼受範圍云云。惟查：
1.按「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。」公司法第75條定有明文，依同法第
319條規定，於股份有限公司之合併準用之。
2.次按「按土污法第48條（編按：現行土污法第53條）針對法令施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人有溯及既往適用之規定，則行為人若有違反者，自仍應負相關整治義務，若行為人為公司，並被其他公司合併者，合併後之公司應繼受原公司之污染行為責任」、「污染行為人依土污法所負之整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務，是污染行為公司因其個別行為而造成之環境污染，對於嗣後繼受其法人人格之公司仍應負起原公司本應排除系爭污染行為責任。」此有最高行政法院96年度判字第1953號判決意旨及96年度判字第1954號判決意旨可參照。
3.經查：臺金公司於73年以前於系爭場址營運期間，有洩漏或棄置污染物及未依法令規定清理污染物，經被告依上開土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目及第4目規定，認定臺金公司為系爭場址之污染行為人，業如前述。次查：臺金公司於78年1月14日將禮樂煉銅廠及舊廠廠房、土地連同設備，及與煉銅業務有關之一切權利義務全部讓售臺電公司，此有臺金公司與臺電公司禮樂煉銅廠買賣契約影本1份附於訴願卷可參（見訴願卷第57頁至第60頁），足認臺金公司與臺電公司之禮樂煉銅廠買賣，乃屬私法上買賣契約。又查：行政院於80年3月31日核定臺金公司與原告合併，並以臺金公司為消滅公司，原告為存續公司，若污染行為人即臺金公司因合併而被消滅，合併後存續之公司即原告，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，應概括繼受消滅公司即臺金公司之污染行為人之責任。
4.況依經濟部國營事業委員會100年2月21日研商原臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染行為人釐清會議紀錄結論-各項爭議事項釐清情形第5點，亦以臺金與原告合併後之存續公司，應概括繼受臺金公司於法律上之權利義務。
5.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（八）原告再主張：縱認臺金公司為污染行為人，且其責任義務可得繼受，亦應由臺電公司而非原告繼受云云。惟查：
1.臺金公司於73年與臺電公司之委辦協議書係將系爭場址未來之營運管理交由臺電公司代為管理，而78年雙方所約定之買賣契約，係約定台電公司取得臺金公司資產之所有權，包含系爭場址權土地所有權，屬私法上買賣契約，惟公法上之義務即本件污染行為人之責任，尚不能藉由私法上土地所有權之移轉而免除。
2.至原告所提之經濟部國營事業委員會85年12月17日「原台金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄之結論（即原證
5，見本院卷第48頁至第50頁），係針對另一廠址濂洞煉銅廠之煙道如何處理之結論，與系爭場址無涉，自不足採。
3.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（九）原告復主張：臺電公司於78年開始有多次污染改善行為，臺電公司早已以本件污染行為人之身分進行必要措施，認為原告無庸再負污染行為人責任云云。惟查：
1.按「經查本件真正實際污染行為之人既為台鹼公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或經濟部亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任」最高行政法院96年度判字第1953號判決意旨及96年度判字第1954號判決意旨可資參照。揆諸上開判決意旨可知，凡屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任均不受影響。
2.是以，臺電公司雖亦為系爭場址之污染行為人，惟此並不影響原告就其概括繼受消滅公司即臺金公司之污染行為人之責任。
3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（十）原告另主張：原處分（一）及原處分（二）違反信賴保護原則云云。惟查：
1.按「中華民國八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條（編按：現行土污法第53條）規定：『第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。』其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背」業經司法院釋第714號解釋在案。
2.又依上開解釋理由書指出：「依土污法第二條第十二款規定：『污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。』該污染係由施行前之污染行為人之非法行為（例如六十三年七月二十六日制定公布之廢棄物清理法第十三條；六十四年五月二十一日訂定發布、九十一年二月一日廢止之同法臺灣省施行細則第十八條、第二十條規定）造成，亦無值得保護之信賴」等語。
3.是以，被告以原處分（一）及原處分（二）認定臺金公司為系爭場址之污染行為人，而原告因合併應概括繼受消滅公司即臺金公司之污染行為人之責任，揆諸上開司法院釋字第714號解釋意旨及理由書，並無違反信賴保護原則之情事。
4.至原告所提之經濟部國營事業委員會及臺電公司先後於85年6月11日、86年4月3日開會討論關於臺金公司舊煉銅廠之廢煙道污染事宜，會議結論均係請臺電公司妥為處理，均是針對臺金公司另一場址濂洞煉銅廠廢煙道之協商會議，實與本件無涉，故原告自不得據此主張原處分（一）及原處分（二）違反信賴保護原則，併此敘明。
5.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
乙、關於訴願決定及系爭函文部分：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照，故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。又依其情形，且無法補正，行政法院應以裁定駁回之。
（二）經查：被告曾以102年10月14日環署土字第1020088427號函就系爭土地擬公告為整治場址，給予原告陳述意見機會，經原告於102年10月18日資北字第1020018041號函陳述意見後，被告針對原告陳述意見部分，乃以系爭函文函覆原告略以：「主旨：貴公司對本署將依法公告『原禮樂煉銅廠所在新北市○○區○○○段○○○段0、0、0-0等35筆地號○○○區○○○段○○○○段00-00、00-00、00-00等10筆地號』為土壤污染整治場址提出陳述意見，經評判後仍依法公告為整治場址，請查照。……」等語（見本院卷第28頁）。本院觀諸系爭函文之內容，實係被告針對原告陳述意見予以回復，僅係法規解釋與說明，不因該解釋與說明而對原告生任何公法上之法律效果，揆諸前揭判例意旨，自非行政處分。惟原告仍對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定雖以實體理由駁回系爭函文，惟其結論仍無二致，應予以維持。是以，原告對系爭函文提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分
（一）及原處分（二），並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予判決駁回；又本件被告所為系爭函文，並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，為不合法，應裁定予駁回。惟為符訴訟經濟，爰一併以較慎重之判決駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年8月12日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官洪慕芳法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年8月12日
書記官林淑盈