裁判字號：臺灣高等法院89年重上字第415號民事判決
裁判日期：民國91年08月20日
裁判案由：損害賠償
臺灣高等法院民事判決八十九年度重上字第四一五號
上訴人臺灣銀行法定代理人 李勝彥 訴訟代理人 徐玉海 被上訴人甲○○右當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國八十九年七月十八日臺灣臺北地方法院八十八年度重訴字第二七二六號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實
甲、上訴人方面：
一、聲明：㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）四千一百六十二萬四千九百八十一元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同，茲予引用外，補稱：㈠被上訴人前任職上訴人新莊分行經理，受上訴人委託辦理放款業務，詎於民國八
十年六月七日、七十九年九月十八日、八十年四月三日、七十九年三月二十日依序核准經田貿易股份有限公司（下稱經田公司）二千萬元、駿馬文化事業社有限公司（下稱駿馬公司）九百萬元、豪殿餐廳有限公司（下稱豪殿公司）二千三百萬元及 戴志孟 、 姚麗萍 、 陳繡旻 各七百六十萬元等貸款案顯有過失，上訴人聲請法院拍賣抵押物後，分別計有九百二十二萬三千七百八十元、四百四十三萬七千一百元、一千五百七十三萬六千六百九十九元、一千二百二十二萬七千四百零二元未受清償，致受有四千一百六十二萬四千九百八十一元呆帳之損害，上訴人依民法第五百四十四條第一項規定，訴請被上訴人如數給付並加計法定遲延利息。㈡按法人係除自然人外，依法律規定所設立具有權利義務能力資格之主體，為法律
創設之人格者。一般分為公法人與私法人，其依公法設立者，為公法人，依私法設立者，為私法人。除憲法上之各級地域團體享有就自治事項制定規章及執行之權限，並具有自主組織權，得為地方自治團體性質之公法人外，其他依公法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性，有行使公權力之權能，且得為權利義務主體者，始有公法人之地位，此觀司法院大法官會議釋字第四六七號解釋理由書即明。上訴人係依銀行法設立之公營事業法人，並非地方自治團體，於判斷其屬性，應以其設立法源之性質、構成員資格之取得、有無行使公權力之權能及得否為權利義務主體等項為標準。至其資本來源、組織規程或章程之訂立及修訂程序、營業預算之審定、審計機關之審計、事業計劃及方針之核定、是否國營或公營等項，尚非決定法人屬性之依據。上訴人於三十五年間經臺灣省行政長官公署以訓令專案核准改組為新設銀行，惟於七十四年五月二十日銀行法第五十二條第一項修正後，已納入銀行法規範範圍，依此規定及上訴人之章程及營業執照記載，足證上訴人以營利為目的，性質上為私法人，不屬於公法上之政府機關。
㈢被上訴人雖係經特考及格而進入上訴人機關服務，但其未依公務人員任用法第五
條第一項、第二十五條及同法施行細則第二條、第二十四條規定，經考試院 銓敘部銓敘 任用，非屬公務人員任用法規範之公務員。被上訴人依公務人員考績法、公務人員服務法、公務人員俸給法、公務人員保險法規定，判斷非屬任用範疇之兩造間職務關係性質，不足為兩造間為公法關係之認定。又銓敘部書函載明公營金融保險事業機構人員未納入銓敘範圍，各該事業機構人員之任用，並非適用公務人員任用法等規定。又行政、教育及公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級對照表，雖說明公營事業人員轉任行政人員如何採計年資提敘官職等級，然該表附註一明示：本表係依據本辦法（即行政、教育及公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法）第四條之規定訂定，僅作為相互轉任採計年資提敘官職等級之用，不作為認定任用資格及列等支薪與人員調任之依據。被上訴人固得轉任提敘薪級而成為公務人員，惟不足認兩造間為公法關係。上訴人自銀行法第五十二條修正後取得私法人資格，與國有財產無涉，兩造間屬私法上之委任關係。
㈣經田公司申貸後繳納利息期間雖長達一年，然係以以債養債之方式支付本件貸款
，不足證明其有償還本金債務能力。被上訴人核准貸予相當該公司資本額四倍之長期貸款，超過資本額甚鉅，顯有過失。且本件抵押物於八十年六月七日核貸前經大通建築經理股份有限公司鑑價為四千零五十七萬七千一百六十六元，而法院於八十二年六月八日拍賣抵押物鑑價底價為二千八百萬元，相差一千二百五十餘萬元，顯見勘估不實，被上訴人依鑑價結果核貸，未盡調查之能事而有過失。又經田公司貸款案初審由 何志鵬 擔任，徵信由 徐盟淵 辦理，並無人員不足致無法分別辦理之情形。證人 楊生業 係駿馬公司貸款案經辦人，與被上訴人共同處理貸款業務而涉貪污犯行，利害與共，其證言不足採。上訴人於駿馬公司核貸前之六十八年六月二十日以銀徵字第○六一四五號函附徵信與授信業務聯繫要點，其中第四點規定授信業務與徵信工作應由不同人員分別辦理，被上訴人以人員嚴重不足，徵信調查、抵押品勘估及初審均由同一人辦理，違反該規定，且駿馬公司於徵信後三個月遭票據交換所列為拒絕往來戶，依銀行實務，足認徵信不實。又駿馬公司之借款雖按期繳款近四年，惟借款人以借得款項繳息，屬以債養債，而連帶保證人代為繳息，均不足證明有還款財源，且本件抵押物鑑定價額二千二百零四萬二千零五十三元，與法院拍定價額五百十五萬八千元，相差一千六百八十八萬餘元，與核貸金額九百萬元相差一千三百零四萬餘元，又核貸金額為駿馬公司資本額六倍，違反銀行實務經驗。而被上訴人核估豪殿公司申貸之不動產值二千三百六十萬四千三百八十三元，核貸金額二千三百萬元，與拍定價額七百八十七萬二千三百元差距一千六百餘萬元，足認勘估不實。關於戴志孟、姚麗萍、陳繡旻申貸案，就貸款徵信調查、抵押品勘估及初審均由同一人辦理，亦違反前揭聯繫要點，而彼等於個人小額貸款申請書每月收入欄填寫之金額，未分別記載薪資及執行業務所得數額、類別，任由申貸人記載而未予調查，且以借得款項繳息，乃以債養債，不足證明其有財源，雖彼等正常繳款期間達三年，惟經辦人員調查借戶之還款財源，於徵信作業上既有前揭疏失，被上訴人未督導糾正，盲目蓋章核貸，自屬違背職務。
三、證據：除援用原審所提證據外，補提銓敘部八十三年六月一日八三台華審四字第一○○○四八九號書函、本院八十五年度上更㈠字第六一一號刑事判決、臺灣銀行九十年五月二十三日（九○）人甄密字第○二七○一號函、臺灣省政府四十五年十一月十九日（肆伍）府人丙字第一三一二○四號通知、臺灣銀行員工履歷表、被上訴人進行動態紀錄卡、臺灣銀行任免人員通知書、財政部國有財產局八十九年一月十四日臺財產局接第0000000000號函、臺灣銀行章程為證，並聲請訊問證人楊生業及向中華民國銀行商業同業公會全國聯合會函查。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：㈠上訴人之上訴及假執行之聲請均駁回。
㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同，茲予引用外，補稱：㈠上訴人係臺灣省政府前身之臺灣省行政長官公署於臺灣光復後接收舊臺灣銀行，
以三十五年五月六日辰魚參伍署財字第○四三五○號訓令專案核准改組為新設之臺灣銀行，由財政部於三十五年報請行政院核准臺灣省行政長官公署財政處代為經營管理，並依三十四年七月四日公布之省銀行條例訂定章程規定資本總額由國庫撥給，經財政部三十五年五月二十日經錢丁字第二○四二號令、行政院三十五年六月十五日節京伍字第二二一四號指令核備，為省營銀行，屬政府機關，本無法人人格，迄銀行法第五十二條第一項修正，始具法人人格，惟其屬政府機關之性質並未改變，其組織係依臺灣省政府四十七年十月十七日府人丙字第八八九三二號令頒發，及分別於六十三年八月十日、六十七年一月十三日、七十一年一月六日函令修正之組織規程所定，依國營事業管理法第三十六條、第三十七條規定及司法院大法官會議釋字第二七、三○五號解釋，足證上訴人與依銀行法及公司法成立之具營利性質之銀行迥異，迨八十七年十二月二十一日收回國營，由財政部依國營金融機構管理，係政府獨資經營之事業，依國營事業管理法第十二條、第十七條規定，其營業預算須呈主管機關核轉立法機關審定，各項收支，由審計機關辦理事後審計，有關事業計畫及方針等事項，亦須經主管機關核定，應屬公法人。又依上訴人據以設立之省銀行條例第一條、第二條規定，上訴人原係臺灣省政府所屬機關，依同條例第四條規定，亦為公法人，被上訴人為上訴人之職員，即具公務員身分，與上訴人間為公法關係，與私法上契約有別，故除法令別有規定外，其服務機關不應基於私法上契約之違反，為損害賠償之請求。是上訴人本於民法第五百四十四條規定，請求被上訴人負賠償責任，顯無理由。
㈡依國營事業管理法第三十一條、第三十三條及公務人員任用法第三十三條規定，
公營事業人員非依公務人員任用法任用之公務員。惟參酌公務人員保障法第三條第一、二項規定，公務員之任用，非以依公務員任用法之規定為限。故不得以被上訴人未經銓敘部銓敘，非公務人員任用法施行細則第二條所定之公務人員，驟認被上訴人非依法任用之公務人員。公務員乃於各級政府機關、公立學校、公營事業機構任組織法規所定編制內職務支領俸給之人員，被上訴人是否公務員任用法所稱之公務員，與其具有公務員身分與否無涉。被上訴人於六十七年七月一日、六十九年七月一日及七十年七月一日均有依公務人員俸給法第七條規定，依各機關現職人員在其職務列等表所列職等範圍內換敘相當等級之情形，足證被上訴人支領薪給待遇，與公務員俸給性質相同，同屬服務公職之對待給與，屬依法任用分發之公務員。依行政法院五十年判字第七三號判例意旨，被上訴人縱非公務人員任用法上之公務員，兩造間仍屬公法關係。且非公司組織之國營事業機構人員縱未經銓敘，不影響其依法任用之公務員身分，而我國對於公務員之概念採個別法主義，將公務員之考試、任用、退休、懲戒等分別立法，各該法律所稱之公務員，範圍雖不同，惟均係由國家選任，對國家負忠實義務，則無二致。上訴人之職員係依財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則而任用，具公務員身分，與上訴人間並無私法委任關係存在。被上訴人於辦理上開核貸事務期間，得依公務人員任用法第十六條規定採計提敘官、職等而轉任性質程度相當之行政機關職務，又考試院依公務人員任用法第十六條規定於七十九年四月十三日施行之行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法，依司法院大法官會議釋字第五○一號解釋認該辦法旨在促使行政、教育、公營事業三類不同任用制度間，具基本任用資格之專業人員相互交流，以擔任中、高級主管職務，其理由書亦表明基本任用資格相同且性質相近、官職等級相當之公務人員，得相互轉任，足證被上訴人之任用雖依公營事業人員之任用制度，與其他適用不同任用、敘薪、考績（考懲）、考核等規定任用而具有相同任用資格之公務人員，於相互轉任時應依法律授權規定，按該辦法採計年資、提敘官職等級之標準。被上訴人顯屬與行政、教育等人員基本任用資格相同且性質相近、官職等級相當之公務人員。又公務人員考績法第二三條規定，公營事業機關人員之考績均以法律定之，被上訴人經四十五年考試院舉辦之乙級會計統計人員特種考試及格，並由臺灣省政府依法分發任用，分派至上訴人服務，由上訴人依規定核定考績，斯時銀行法第五十二條尚未修正，上訴人仍屬省營銀行，為政府機關，就通知分發任用，無決定權，不可能與被上訴人成立私法上委任關係，亦與民事僱傭關係之成立迥異，於依法任用後之權利義務如俸給、考績等，均係依公法規定，顯見兩造並無成立私法上委任或僱傭契約關係。銓敘部雖認公營金融保險事業機構人員未納入銓敘範圍，然未否認該等機構人員依法任用之公務員身分，否則豈會就各該事業機構之函詢作成函示。是被上訴人非經上訴人聘任或僱傭方式而服務於上訴人，為公務員服務法之公務員，兩造間應屬公法上任用關係。又民法第一百八十六條規定所稱之公務員，為公務員服務法上之公務員，被上訴人既屬該法所稱公務員，倘兩造為私法關係，則被上訴人執行職務時所生侵權行為，須分別以公務員身分對第三人負侵權行為責任及依私法關係對上訴人負賠償責任，即互相矛盾。又公務人員保險制度於四十七年實施後，政府機關或公營事業機構人員有關保險事項，如具公務人員身分，應依公務人員保險法辦理保險，不具公務人員身分者，則依勞工保險條例辦理保險，被上訴人享有公務人員保險，兩造間自屬公法關係。公務員居於國家機關地位，行使統治權作用，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為，均屬公務員行使公權力之情形。上訴人依臺灣銀行組織規程第十條規定及臺灣銀行章程第三條規定，受託代理新臺幣之發行、撥運、整理、保管及銷毀等事項，並接受財政部指定辦理公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理，其營業宗旨為調劑本省金融、扶助經濟建設、發展本省生產事業，除負換取利潤挹注國庫之營運目標外，並另負政策性使命，以繁榮國內產業經濟、調節金融資金，並致力國內物價之穩定，足證上訴人係公法人，而被上訴人任職於上訴人，並依法執行職務，屬公權力之行使，以達成國家行使統治權之目的，兩造間應為公法關係。
㈢公法之賠償責任僅於審計法、會計法、公庫法、國有財產法有相關規定，並無一
般規定，我國行政法規亦無類似民法委任關係請求賠償之規定，上訴人不得依公法之賠償請求權，逕予類推適用民法關於委任及經理人規定，請求被上訴人賠償。而訴訟救濟究應循普通訴訟程序或行政訴訟程序處理，係由立法機關依職權衡酌訴訟案件性質及既有訴訟制度功能而為設計，屬立法權自由形成範圍，我國既無行政機關得基於類似民法委任及經理人規定，向普通法院訴請公務員賠償之規定，上訴人不得以公法關係之公務員賠償請求權，提起本件訴訟。又縱認上訴人得依委任訴請被上訴人賠償，惟委任之目的，在委託受任人處理本人事務，受任人為本人處理事務，得依自己之意見為裁量。而貸放款項屬具風險之經濟行為，上訴人為控制風險，訂有單行規章，被上訴人在不違反上訴人內部各類放款規定，並就其他行員呈送之徵信、授信資料所為之核定行為，無違背職務行為，尚難逕以貸放款項最終結果造成呆帳，而推認被上訴人處理前開個案有過失。況依上訴人所訂各項授信呆帳損失各級工作人員辦法第二條第八點規定，核定人員之職責係審核初審及覆審人員所簽具之意見，並負責決定貸款，並非對貸款內容一一重為實地調查後再查核。上訴人復未證明其所受呆帳損失與被上訴人之核定行為間，有相當因果關係，其主張為無理由。
三、證據：除援用原審所提證據外，補提臺灣銀行章程、臺灣銀行八十六年年報節本、臺灣省政府四十七年十月十七日府人丙字第八八九三二號令、臺灣銀行組織規程為證，並聲請向中華民國銀行商業同業公會全國聯合會函查。
丙、本院依職權向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）調閱八十二年度民執智字第九九四號、八十四年度民執實字第一八五二號、八十四年度民執強字第四九○○號強制執行卷，及向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）調閱八十三年度執字第二五八六號強制執行卷。
理由
一、上訴人因法定代理人於九十年八月二十九日變更為李勝彥，聲明承受訴訟，有上訴人提出財政部九十年八月二十九日台財融（二）字第○○九○七一五七一八號函（見本院卷㈡第五七頁）可稽，依民事訴訟法第一百七十五條規定，核無不合，應予准許。
二、上訴人主張：被上訴人前任伊新莊分行經理，受伊委託辦理放款業務，詎於八十年六月七日、七十九年九月十八日、八十年四月三日、七十九年三月二十日分別核准第三人經田公司二千萬元、駿馬公司九百萬元、豪殿公司二千三百萬元及戴志孟、姚麗萍、陳繡旻各七百六十萬元等貸款案顯有過失，經伊聲請法院拍賣抵押物後，分別計有九百二十二萬三千七百八十元、四百四十三萬七千一百元、一千五百七十三萬六千六百九十九元、一千二百二十二萬七千四百零二元之債權未受清償，致伊合計受有四千一百六十二萬四千九百八十一元呆帳之損害等情，依民法第五百四十四條第一項規定，求為判命被上訴人如數給付並加計法定遲延利息之判決。
三、被上訴人則以：上訴人係政府獨資經營之事業，屬公法人性質，伊於公務人員任用法公布施行前，業經國家特考及格由臺灣省政府分發至上訴人處任職，具公務員身分，兩造間為公法關係，與私法上委任或僱傭契約有別，上訴人主張兩造間為私法關係，依民法第五百四十四條規定，請求伊負損害賠償責任，為無理由，況且，伊核准前揭貸款業務，並無過失，亦無須負賠償責任等語，資為抗辯。
四、查被上訴人於四十五年間經考試院舉辦之乙級會計統計人員特種考試及格，於上訴人處任職，迨七十九年、八十年間任上訴人新莊分行經理，於八十年六月七日、七十九年九月十八日、八十年四月三日、七十九年三月二十日分別核准第三人經田公司二千萬元、駿馬公司九百萬元、豪殿公司二千三百萬元及戴志孟、姚麗萍、陳繡旻各七百六十萬元等貸款案， 嗣彼 等未如期清償債務，經上訴人聲請法院拍賣抵押物受償後，依序尚餘九百二十二萬三千七百八十元、四百四十三萬七千一百元、一千五百七十三萬六千六百九十九元、一千二百二十二萬七千四百零二元，合計四千一百六十二萬四千九百八十一元之債權未受清償之事實，為兩造所不爭，並據上訴人提出放款借據、經權授信案件審核及准駁情形表、士林地院民事執行處通知及債權憑證、臺灣省屬金融保險機構放款損失案件轉列呆帳報請審核表、工商業小額貸款審核及准駁情形表、臺中地院民事執行處強制執行金額計算書分配表、擔保放款借據、個人小額貸款審核及准駁情形表、逾期放款催收紀錄卡、臺灣臺北地方法院債權憑證、上訴人九十年五月二十三日（九○）人甄密字第○二七○一號函所附臺灣省政府分發通知影本、員工履歷表（見原審卷第一七至四二、一六○至二一一頁、本院卷㈡第二三至三二頁），及被上訴人提出考試院證明書、臺灣省政府函、履歷表（見本院卷㈡第四八至五五頁）為證，堪信為真。
五、上訴人依民法第五百四十四條規定，請求被上訴人負擔賠償責任，無非係以：伊係依銀行法設立登記之公營銀行，以營利為目的，性質上為私法人，非屬公法上之政府機關，被上訴人未經銓敘部銓敘任用，非公務人員任用法上之公務人員，兩造間屬私法上之委任關係等語為其論據，惟為被上訴人所否認，並以前揭情詞抗辯。經查：
㈠按法人係除自然人外，依法律規定設立具有權利義務能力資格之主體，為法律創
設之人格者，一般分為公法人與私法人，其依公法設立者，為公法人，依私法設立者，為私法人。關於公法人除憲法上之各級地域團體享有就自治事項制定規章並執行之權限，並具有自主組織權，得為地方自治團體性質之公法人外，其他依公法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性，而有行使公權力之權能，且得為權利義務主體者，亦有公法人之地位。在國家、地方自治團體之外，尚有其他公法人存在，早為我國法制所承認，此觀司法院大法官會議釋字第四六七號解釋理由書即明。次按司法院大法官會議釋字第三○五號解釋文謂：「．．．公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決．．．」，解釋理由書謂：「．．．公營事業之組織形態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態，則係基於該種公營事業，適於以企業理念經營之判斷，自應本於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為之。而在法律上，公營事業依公司法規定設立公司者，雖可簡稱為公營公司，但其性質仍為私法人，具有獨立之人格，自為權利義務之主體，享受權利，負擔義務。因之，公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任聘任或僱用），雙方成立私法上之契約關係，其對於人員之解任行為，並非行使公權力之結果，而係私法上終止契約之意思表示，契約關係因而消滅。縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在。倘雙方就此契約關係已否消滅有爭執，自應循民事訴訟途徑解決，而不屬行政法院之權限範圍．．．」。是公營事業之組織型態不一，依公司法設立者，則為私法人，與內部人員間屬私法上之契約關係；依法規特別設立者，其內部人員之任用，自應依公務員任用法或事業特別法之規定，而屬公法關係。
㈡查上訴人並非地方自治團體，為兩造所不爭，於判斷其法人屬性時，應以其設立
法源之性質、構成員資格之取得、有無行使公權力之權能及得否為權利義務主體等項為標準。至其資本來源、組織規程或章程之訂立及修訂程序、營業預算之審定、審計機關之審計、事業計劃及方針之核定、是否國營或公營等項，固非決定法人屬性之唯一依據，惟仍不失為判斷基準之一。
㈢次查上訴人係財政部於臺灣光復後之三十五年間授權臺灣省政府前身之臺灣省行
政長官公署財政處辦理接收日產之舊臺灣銀行、舊三和銀行、舊臺灣貯蓄銀行、舊蓬萊不動產株式會社及舊永樂土地建築物株式會社等機構，以臺灣省行政長官公署三十五年五月六日辰魚叁伍署財字第○四三五○號訓令專案核准改組為新設之臺灣銀行，為兩造所不爭，並有被上訴人提出財政部金融局八十七年十二月十日台融局㈡第00000000號函、臺灣銀行總行八十七年十二月二十八日銀企字第一九六三二號函（見原審卷第一二一至一二四頁）附卷可稽，堪信為真。按憲法第一百零九條第一項第九款、第二項規定，省銀行由省立法並執行之，或交由縣執行之。各省辦理該事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之。可知省銀行之設立，屬省自治事項（八十八年四月十四日廢止之省縣自治法第十二條第十四款規定參照），其性質應與依據公司法或銀行法設立之銀行迥異。上訴人係依三十四年七月三日國民政府公布之省銀行條例設立，為兩造所不爭，該條例第一條規定，省銀行以調劑本省金融，扶助本省經濟建設，開發本省生產事業為宗旨。定名為某某省銀行。第二條規定，省銀行隸屬於省政府，以一省一行為限。省立之其他銀行應予裁併。第四條規定，省銀行之資本，由省庫撥給，並得由縣市公庫參加公股。上訴人係以此條例為藍本，對應於臺灣為新光復國土之特殊情況，而訂定「臺灣銀行章程」，經財政部三十五年五月二十五日京錢丁字第二○四二號令、行政院三十五年六月十五日節京伍字第二二一四號指令核准備案等情，有被上訴人提出上訴人發行之「臺灣銀行五十年」專輯節錄、臺灣銀行章程（見原審卷第一一五頁、本院卷㈡第一一四至一一五頁）足參，該章程第四條第一項明定，本銀行資本總額，暫定為六千萬元，由國庫撥給之。是上訴人之資本全為國庫撥充，所有權為國有，無股東名簿之登記，為政府擁有百分之百股權之公營銀行，而由財政部於三十五年報請行政院核准臺灣省行政長官公署財政處代為經營管理，迄八十七年十二月二十一日終止，收回國營，由財政部依國營金融機構相關規定管理，依國營事業管理法第三條第一款規定，應屬政府獨資經營之國營事業，惟並非一般依據民法、公司法或銀行法組織成立之企業體，而屬非公司組織型態且不具法人資格之公營銀行等情，亦有被上訴人提出上訴人不爭之財政部八十七年五月二十五日臺財融第00000000號函、臺灣省政府八十七年五月二十一日八七府財二字第四三二四七號函、行政院八十七年十二月二十一日臺八十七財六二二七五號函、財政部金融局八十七年十二月十日臺融局㈡第00000000號函、臺灣銀行總行八十七年十二月二十八日銀企字第一九六三二號函（見原審卷第一一二至一一四、一二○至一二四頁）附卷足憑，則上訴人原屬臺灣省政府所屬機關，至為明確。且上訴人之組織規程，係經上訴人將草案送臺灣省政府酌予修改轉准財政部（四七）臺財錢發第○七二二七號函復准予備查，而由臺灣省政府以四十七年十月十七日府人丙字第八八九三二號令抄發施行，暨先後以八十六年四月二十二日八六府人一字第三四三三三號、八十七年九月四日八七府人一字第八一九三○號函修正，並經財政部以八十九年一月五日臺財人字第○八九○八五○○一五號函同意核備等情，亦有被上訴人提出臺灣省政府四十七年十月十七日府人丙字第八八九三二號令及「臺灣銀行組織規程」（見本院卷一第二二二至二三五頁、卷二第一一六至一一七頁）在卷可資佐證，該規程性質為臺灣省之單行法規。是上訴人乃依據省銀行條例設立之省營銀行，並依臺灣省政府頒發之臺灣銀行組織規程之單行法規所組織之國營事業，並非依公司法或銀行法設立，且非屬公司組織型態之銀行，其設立法源之性質既屬公法範疇，其性質應非私法人。再參酌國營事業管理法第十二條、第十七條及第十八條規定，上訴人應於年度開始前擬具營業預算，呈請主管機關核定之；其各項收支，由審計機關辦理事後審計；每年業務計劃，亦應於年度開始前，擬呈主管機構核定。益足佐證上訴人與依公司法或銀行法設立具私法人性質之銀行迥異。參以最高法院五十一年臺上字第二七七二號判例意旨亦謂：「臺灣土地銀行既為政府接受敵產而成立之銀行，並無民股，係屬政府獨資經營之事業，則與政府機關無殊．．．」，雖係就臺灣土地銀行之性質所為之詮釋，然與上訴人之性質類似，應認上訴人亦同屬政府獨資經營之事項，核與政府機關無殊，自非私法人。
㈣再查，前揭財政部金融局八十七年十二月十日臺融局㈡第00000000號函
（見原審卷第一二一、一二二頁）記載，上訴人並非依民法或公司法組織成立之企業體，且七十四年五月二十日修正前之銀行法第五十二條規定：銀行之設立，除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司組織者為限。是上訴人並未具法人資格，僅依民事訴訟法第四十條第三項規定，以非法人團體承認其具有訴訟當事人能力。且為因應實際需要，上訴人管有之不動產均登記為臺灣省所有，上訴人僅為管理機關。嗣為保障上訴人之基本權益，乃於七十四年修正銀行法第五十二條規定為：銀行為法人，其組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限。即承認當時凡合法經營之銀行均賦予法人人格，以根本解決問題。是上訴人在七十四年銀行法修正後，始取得法人資格。另上訴人原登記為臺灣省所有之不動產，目前皆已更名登記於上訴人所有。至上訴人之組織，目前仍非屬股份有限公司型態。此觀該條修正理由謂：「依現行第五十二條規定，銀行之組織型態除依公司法股份有限公司組織者，為法人外，其依法律組織之銀行，如中國輸出入銀行，及在銀行法修正施行前經專案核准之銀行，如臺灣銀行、臺灣土地銀行、臺灣省合作金庫及臺北市銀行等，均非公司組織型態，致不具有法人資格；其因國內權益而涉訟時，唯賴判例認定具有當事人能力．．．其在國外涉訟時，對其權益保障影響至鉅，其組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限，俾確立銀行之法人資格」等語自明（見原審卷第一一六至一一八頁）。足認前揭銀行法修正之目的，僅係為保障上訴人等於該法修正施行前經專案核准之非公司組織型態銀行之權益，授與法人資格，並未將上訴人之組織變更為私法人，是上訴人固於七十四年五月二十日銀行法第五十二條修正公布後，取得法人人格，惟不影響其設立之法源依據，尚不得據修正後銀行法第五十二條規定，遽以推論上訴人係依銀行法組織設立之銀行而具私法人地位。且上訴人係依據省銀行條例設立之省營銀行，並依臺灣省政府頒發之臺灣銀行組織規程之單行法規所組織之國營事業，業如前述，是上訴人為該條所指銀行法修正施行前經專案核准之公營銀行，而非依公司法或銀行法組織登記，其設立法源之性質既係公法，且其資本為國庫撥充，組織規程或章程之訂立及修訂程序、營業預算之審定、審計機關之審計、事業計劃及方針之核定等，均屬主管機關之職權範疇，依前揭說明，應認其性質上屬公法人。上訴人提出財政部國有財產局八十九年一月十四日臺財產局接第0000000000號函雖載稱：臺灣銀行行產屬私法人財產，與國有財產無涉等語（見本院卷二第六二頁），惟查，上訴人之資本全屬國家所有，行政院八十七年十二月二十一日臺八十七財六二二七五號函明示：上訴人資本為國庫撥充，所有權為國有，有關財政部三十五年報請本院核准貴府前身之臺灣省行政長官公署財政處代為經營管理一案，自八十七年十二月二十一日起終止，並自該日起收回國營，由財政部依國營金融機構相關規定管理等語（見原審卷第一二○頁），又修正後銀行法第五十二條僅規定銀行為法人，並未明定其為私法人，上訴人復為專案核准之公營銀行如前述，尚難僅憑上開國有財產局函文，驟認上訴人為私法人。上訴人執前開銀行法第五十二條之修正，主張伊性質上為私法人，不屬於公法上之政府機關云云，尚無足取。
㈤又所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而
言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利，及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為在內。按國營事業管理法第二條規定，國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。又省銀行條例第一條前段規定：省銀行以調劑本省金融，扶助本省經濟建設，開發本省生產事業為宗旨。而前開三十五年核准之臺灣銀行章程第一條亦明定：本銀行以調劑本省金融，扶助經濟建設，發展本省生產事業為宗旨，定名為臺灣銀行。第五條規定，本銀行得經董事會之議決，呈由臺灣省行政長官公署咨請財政部核准，於規定數額內發行臺幣兌換券。如財政部認為應行收回時，即行停發，並將已發行者如數收回，其詳細辦法另定之（見本院卷㈡第一一四頁）。七十五年修正之章程第一條亦規定，臺灣銀行以調劑金融，扶助經濟建設，發展生產事業為宗旨。第三條規定，本行得受中央銀行委託代理發行新臺幣及特許辦理其他各項業務（見本院卷㈠第一○八、一一○頁）。九十年修正之章程第一條則規定，臺灣銀行以經營銀行業務，調劑金融，服務社會大眾，扶助經濟建設，發展工商事業為宗旨。第六條則規定，本行得受中央銀行委託經理新臺幣發行附隨業務及許可辦理其他各項業務（見本院卷㈡第六三、六四頁）。再依四十七年頒發之臺灣銀行組織規程第三條第一項第七款、第八款規定，上訴人總行設發行部，掌理新臺幣之印製發行整理保管銷燬等事項，另設公庫部掌理代理各級公庫業務之設計管理推行，政府機關證券財物之保管，各分支庫業務之指揮監督等事項（見本院卷㈡第一一七頁）。八十九年修正之臺灣銀行組織規程第三條第七款、第八款、第十三款、第十條、第十一條、第十六條則規定，上訴人總行設發行部，其職掌包括受託代理新臺幣之發行、撥運、整理、保管及銷燬等事項及其他經中央銀行或主管機關指定辦理或委託代理之事項等；公庫部之職掌包括代理及代辦公庫業務之管理、督導事項等；另設彩券部，辦理彩券發行、銷售、促銷、開兌獎作業之監督與管理、規劃及執行等事項（見本院卷㈠第二二二、二
二六、二二九頁）。又依上訴人發行之「臺灣銀行八十六年年報」節本亦載稱：組織之特性：．．．除負換取利潤挹注國庫之營運目標外，並另負有政策性使命，以繁榮國內產業經濟、調節金融資金，並致力於國內物價的穩定。本行行員係經國家考試及格，並完成專業訓練後始予任用之公務員。由於本行為省營銀行，具有官股公營的特色，故經營業務須受銀行法、預算法、決算法、審計法等規範，並接受財政部、中央銀行、臺灣省政府、臺灣省議會的監督查核，財務收支情形，則須經臺灣省政府及審計部臺灣省審計處等單位的查核審計，而不經會計師之查核簽證等語（見本院卷㈠第二三六、二三七頁）。是上訴人與一般私法人顯不相同，其依法負有發展國家資本、促進經濟建設、便利人民生活為目的之國家任務，亦非一般具私法人地位之銀行所負之積極任務。公營行庫股東之權益、產品之銷售、收支之審核、人員之任用、晉升均與民營機構有別。揆諸前揭說明，上訴人執行上開業務，係居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為，以提供給付、服務等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為，應屬公權力之行使，與一般銀行係以營利為目的有別，應認其為政府機關，屬公法人。
㈥再按公務員與政府間之關係，為公法上關係，與私法上契約關係有別，故公務員
處理其主管事務有過失，致其服務機關（不包括依法成立之私法人在內）受有損害時，除法令別有規定外，其服務機關不應基於私法上契約之違反，而為損害賠償之請求。上訴人主張被上訴人非經銓敘任用，非屬公務人員任用法上之公務員等情，固據提出銓敘部八十三年六月一日八三臺華審四字第一○○○四八九號書函所載：公營金融保險事業機構人員並未納入銓敘範圍，各該事業機構人員之任用並非適用「公務人員任用法」等規定，而係適用「財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則」等相關規定辦理．．．等語（見本院卷㈠第五二頁）為證，惟查：
⑴被上訴人係經考試院舉辦之四十五年特種考試臺灣省專科以上學校及高級職業學
校畢業生乙級就業考試會計統計人員類科及格，經臺灣省政府四十五年十一月十九日（肆伍）府人丙字第一三一二○四號通知分發至上訴人服務，四十五年十二月二十一日到職，初派上訴人基隆分行實習，七十六年八月四日由上訴人金門分行經理調任新莊分行經理，迨八十年六月七日復調任民權分行經理等情，為兩造所不爭，並有被上訴人提出考試院證明書及兩造提出前揭分發通知、臺灣銀行員工履歷表、被上訴人進行動態紀錄卡、臺灣銀行任免人員通知書（見原審卷第一二五頁、本院卷㈡第二五至三二、三五、四八至五五頁）可按。而現行法律所稱之公務員，無單一之定義，依公務員服務法第二十四條規定，凡公營事業之一般職員受有俸給者，均屬該法所稱之公務員；而公務人員保險法第二條規定，舉凡政府機構及公營事業機構編制內職員及中央民意代表均屬之；惟公務人員任用法施行細則第二條規定：本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務官及民選人員外，定有職稱及官等之文職人員：中央政府及其所屬各機關；地方政府及其所屬各機關；各級民意機關；各級公立學校；公營事業機構；交通事業機構；其他依法組織之機關，乃對於公務員之概念作最嚴格之定義。惟公務人員任用法係七十五年四月二十一日始公布，七十六年一月十六日施行，公務人員任用法施行細則於七十六年一月十四日方發布施行，被上訴人既於四十五年即已依法分發任用，並經派任至上訴人處服務，則上訴人依法任用被上訴人時，公務人員任用法及公務人員任用法施行細則均尚未公布施行，自無從據為兩造關係之認定依據。且行政法院五十年判字第七三號判例意旨略謂：「公務人員任用法所指之公務人員，與公務員服務法所指之公務員，其範圍原非一致。前者固於技術人員、教育人員、公營事業人員、派用聘用人員、雇員及政務官皆不適用，而後者則凡受有俸給之公務員均適用之，自不能以聘用人員不適用公務人員任用法，而即謂其亦應不適用公務員服務法。至聘用人員之給與，苟其薪給待遇實質上與一般公務人員之俸給無何差異，即不能僅以其名稱不同而認其性質亦不相類。」又依司法院大法官會議釋字第二七號解釋謂：「．．．公營事業機關服務人員均適用公務員服務法，為該法第二十四條所明定，中央信託局係國營事業機關，其依法令在該局服務人員，自屬公務員服務法上之公務員，仍應受本院釋字第六號及第十一號解釋之限制。」第七三號解釋亦謂：「依公司法組織之公營事業，縱於移轉民營時已確定其盈虧及一切權利義務之移轉日期，仍應俟移轉後之民股超過百分之五十以上時，該事業方得視為民營，尚未在實行交接以前，其原有依法令服務之人員，仍係刑法上之公務員」，是被上訴人縱非公務人員任用法上所稱之公務員，惟應屬公務員服務法、公務員保險法等較廣義解釋公務員概念之法令所稱之公務員，尚難僅依公務人員任用法之規定作為認定公務員之唯一標準。次查，公務人員之任用，於公務人員任用法公布施行後，雖應依該法之規定，然公營事業人員之任用，依該法第三十三條規定，應另以法律定之。是公營事業人員之任用，本即無公務人員任用法之適用，自無須經銓敘部銓敘始取得公務員之任用資格，是上訴人主張被上訴人未經銓敘部銓敘，非公務人員任用法上之公務員，就令屬實，亦無礙於被上訴人係經國家考試及格而分發任用之公務員之認定。
⑵再按國營事業管理法三十一條、第三十三條規定：國營事業用人，除特殊技術及
重要管理人員外，應以公開考試方法行之，公開考試分省舉行為原則；本法第三
十一、三十二兩條所稱國營事業人員考試、甄審及考績辦法，由行政院會同考試院另定之。足認國營事業人員，除特殊技術及重要管理人員外，均係依行政院會同考試院訂定公布考試、甄審及考績辦法任用。依被上訴人提出財政部八十七年五月二十五日臺財融第00000000號函記載：查行政院勞工委員會業已公告指定「銀行業」字八十六年五月一日起適用勞動基準法，是以，該行員工職員部分應為公務員兼具勞工身分，公員部分則為純勞工身分。至前開人員是否適用公務人員任用法乙節，公營銀行職員之任用係適用「財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則」之規定，至工員之任用則適用勞動基準法有關規定辦理等語（見原審卷第一一二、一一三頁），及財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第七條、第八條明定，各機構人員之任用，董事長、理事主席、總經理、局長，由本部遴報行政院核定；董（理）事，監察人、副總經理、協理、副局長，由本部遴選核定。其餘人員，除法令別有規定外，得由各機構視需要派用或聘僱，其比例由各機構定之。各機構派用或聘僱人員，所需資格條件，及聘僱契約原則，由各機構訂定報本部核備。其應依照勞工法規辦理者，從其規定。前項派用或聘僱人員，其屬新進者，應向分發機關申請分發考試及格人員，或遴選適當合格人員。上訴人既屬公營事業機構，依前開規定，其構成員資格之取得，具有強制性，上訴人並無決定締約與否之自由權限，而被上訴人亦係經考試、甄審後分派至上訴人服務，業如前述，依前揭說明，其與上訴人間之關係，自屬公務員與服務機關間之公法關係。
⑶至公營事業人員之考績及俸給，依公務人員考績法第二十三條及公務人員俸給法
第十九條之規定，均應另以法律定之。而公務員服務法第二十四條規定，凡公營事業之一般職員受有俸給者，均屬該法所稱之公務員；依財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第十條規定，各機構人員之薪給，由本部訂定辦法，報請行政院核定施行。被上訴人係經政府機關依法考試任用後，分發至上訴人處任職，並由上訴人依法核定考績，尤難謂兩造間非公法關係。又被上訴人所受俸給，屬服務公職之對待給付，並非民法上之委任或僱用關係之報酬。再參酌公務人員保險法第二條，舉凡政府機構及公營事業編制內職員及中央民意代表均屬公務人員保險法所稱公務人員。財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第十四條第一項規定，各機構人員之退休、撫卹，由本部訂定辦法，報請行政院核定施行。有關保險事項，仍分別依照公務人員保險法及勞工保險條例之規定辦理。上訴人為公營事業，被上訴人為公營事業依法任用之公務員，享有公務人員保險，與任用機關間自屬公法關係。次按國營事業管理法第三十六條規定：國營事業人員除遵照公務員服務法第十三條之規定外，不得經營或投資於其所從事之同類企業」；第三十七條規定：國營事業人員任用之迴避，適用公務員任用法第十二條之規定。但特殊技術人員，不在此限。被上訴人並非以特殊技術人員任用，依上開不得從事同類企業之競爭之限制及有關利益之迴避義務，均與公務人員相同。亦足佐證兩造間為公法上之職務關係。
⑷雖上訴人主張兩造間為私法委任關係云云，惟依民法第五百二十八條規定，稱委
任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。私法上委任契約之成立，須以當事人意思表示合致為要件；且公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定（最高法院六十一年臺上字第一六七二號判例意旨參照）。查上訴人係經國家舉辦之特種考試及格，經臺灣省政府分發至上訴人處任用，迨七十九年、八十年間經派任於上訴人新莊分行擔任經理職務如前述，兩造間就被上訴人之派任並未有上訴人委託被上訴人處理事務，經被上訴人允為處理之私法上委任意思表示之合致，且兩造間任用契約關係之內容與效力，均非由當事人之意思而訂立，而悉依前揭公法規定，以規範被上訴人之任用、俸給、退休、撫卹、保險等事項，上訴人就兩造間任用關係並無自由決定之權利，兩造間亦無私法上居於平等之當事人地位可言，乃為公法上具有上下服從之特別權力關係。再參以最高法院八十九年臺上字第一九七六號判決意旨謂：「按八十六年五月七日修正公布之銀行法第五十二條規定，銀行為法人，其組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限。依本法或其他法律設立之銀行或金融機構，其設立標準，由中央主管機關定之。查上訴人（即前臺灣銀行延平分行經理 劉書庫 及放款承辦人 徐慶輝 ）一再辯稱：依此規定，銀行之設立並非均根據銀行法，被上訴人（即臺灣銀行）係根據三十四年七月三日國民政府公布，三十七年一月八日修正之省銀行條例設立。依該條例第一條明定，省銀行以調劑本省金融，扶助本省經濟建設、開發本省生產事業為宗旨，定名為某某省銀行，同條例第二條明定，省銀行隸屬於省政府，以一省一行為限，省立之其他銀行應予裁併，則被上訴人原係台灣省政府所屬機關；縱認係法人，依省銀行條例第四條規定︰省銀行之資本，由省庫撥給、並得由縣市公庫參加公股，被上訴人亦為公法人；伊為被上訴人之職員，係屬公務員云云，並提出『臺灣銀行章程』為證據方法，．．．似非全然無據。倘是，上訴人即難謂不具公務員身分，而公務員與政府間之關係，為一種公法上關係，與私法上契約關係有別，故公務員處理其主管事務有過失，致其服務機關（不包括依法成立之私法人在內）受有損害時，除法令別有規定外，其服務機關不應基於私法上契約之違反，而為損害賠償之請求。．．．」；最高法院九十年度臺上字第一三四四號裁定意旨謂：「．．．原審以上訴人（即臺灣銀行）係公法人，而被上訴人（即劉書庫）原係經政府機關考試及格分發至上訴人處任職，兩造間之任用關係屬公法關係，因認上訴人不得依私法上之委任關係請求被上訴人負損害賠償責任，爰為上訴人敗訴之判決，核無違背法令之情形．．．」等語，亦同此認定，上訴人徒憑公務人員任用法之規定，認與被上訴人間為非公法關係，洵無可取。
六、上訴人係政府獨資之國營事業，具公法人人格，被上訴人係經國家考試及格由臺灣省政府分發至上訴人處任職之公務員，兩造間職務關係，應屬公法上關係，並非私法上之委任關係，則被上訴人處理主管事務縱有過失，致上訴人受有損害，上訴人亦無從依私法上委任契約之違反，對被上訴人主張害賠償責任。從而，上訴人依民法第五百四十四條第一項規定，求為判命被上訴人給付四千一百六十二萬四千九百八十一元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴判決，並駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回其上訴。
七、兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，不予一一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中華民國九十一年八月二十日
民事第五庭
審判長法官黃熙嫣
法官鄭傑夫法官黃雅惠右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中華民國九十一年八月二十一日
書記官徐淑琴附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。