裁判字號：最高行政法院95年判字第955號判決
裁判日期：民國95年06月29日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
95年度判字第00955號上訴人乙○○訴訟代理人 涂秀蕊 律師被上訴人行政院代表人丙○○被上訴人參加人
桃園縣政府代表人甲○○被上訴人參加人
國防部軍備局代表人 盧林賜 上列當事人間因土地徵收事件，上訴人不服中華民國93年12月31日臺北高等行政法院93年度訴字第236號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、交通○○○區○道○○○路局（原交通○○○區○○○路工程局，下稱高公局）為辦理高速公路三重至中壢段工程，申請徵收原所有權人 陳文桂 所有之桃園縣○○鄉○○段苦苓林小段26–1地號（下稱系爭土地）等653筆土地，合計面積86.9448公頃，並申請特許先行使用，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由桃園縣政府報經臺灣省政府轉經被上訴人行政院於民國（下同）60年2月8日作成台60內1089號令核准徵收，並特許先行使用。桃園縣政府則於60年3月17日作成桃府地用字第23796號公告，公告上開核准徵收處分。惟辦理用地徵收補償費發放期間，高公局依據陸軍第一營產管理所（下稱「軍方」；又該單位已裁撤，所屬業務由「國防部軍備局」承受）60年4月15日水北字第1132號函檢送之「高速公路使用桃園縣龜山鄉軍事設施土地使用清冊」之記載，乃於60年4月23日作成路60–216–7（11）號函，告知桃園縣政府：系爭土地已由軍方收購補償作為林口美軍天線場用地，惟因欠耕地變更使用核准文件，仍未辦妥產權移轉登記。請桃園縣政府就軍方已收購補償有案之土地徵收補償費，惠予扣除，以免重複補償。桃園縣政府則應其要求，於實際發價時，依據軍方函附資料將系爭土地予以全部扣除徵收補償費，並於徵收土地補償清冊內就系爭土地上加註「已補償」字樣。上訴人主張被上訴人行政院60年2月8日核准徵收之系爭桃園縣○○鄉○○段苦苓林小段26–1地號土地徵收失效，因此提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按司法院釋字第513號解釋意旨，桃園縣所為公告並未遵照法定30日之公告期間，其徵收違反法定程序，自不生徵收效力。遍查核准徵收之行政處分及徵收公告之「徵收土地清冊」，並未明白記載「陳文桂」為徵收土地清冊之所有權人，亦未記載「陳文桂」之住址，顯然無從證明陳文桂所有系爭土地持分90/450亦為本件徵收標的，而為徵收效力所及。次查系爭土地54年時土地登記簿謄本亦明載系爭26之1地號土地，計有 賴樹林 等7人共有，其中賴樹林、 賴金川 、 賴長燦 持分土地軍方業經價購，其餘持分250/450因 賴金信 死亡未辦繼承手續，包括賴金信、 賴洵善 、陳文桂、 陳子福 持分確尚未價購。需地機關高公局因發放補償費之作業疏漏，誤以為本件共有土地其餘持分250/450已全部收購發價完成，故扣發陳文桂持分之補償費，致陳文桂自始至終皆未領得補償款（或買賣價款）。爰於起訴後更正訴之聲明，求為判決確認被上訴人行政院於60年2月8日台60內字第1089號令之核准徵收處分，由桃園縣政府以60年3月17日桃府地用字第23796號公告徵收原所有權人陳文桂所有桃園縣○○鄉○○○○○段26之1地號土地應有部分1/10，所形成之徵收法律關係，自60年5月2日起不存在等語。
三、被上訴人則以：本案系爭桃園縣○○鄉○○段苦苓林小段26之1地號土地持分之徵收補償費，需地機關高公局於徵收公告期滿後15日內即將其徵收補償費繳交與桃園縣政府發放，桃園縣政府亦依規定程序通知徵收當時土地登記簿名義人陳文桂領取，於法並無不合。次依土地登記簿記載，上訴人於80年11月7日「和解移轉」自義務人 陳玉林 、 陳金山 、陳銀河、 陳寶銅 、 陳中嶽 等5人，共計持分1/10所有，而陳玉林等5人係繼承自陳文桂，本案持分土地於60年間原所有權人陳文桂已向軍方領取地價補償費。上訴人係於土地被徵收後始取得系爭土地持分1/10，並非被上訴人60年2月8日台60內1089號令之相對人，應無主張徵收失效之權利。惟上訴人於81年辦理和解移轉登記時，因登記簿並無公告徵收禁止移轉之限制，而取得系爭土地之部分持分，且目前土地登記簿上被註記公告徵收禁止移轉等字樣，造成上訴人權益受損之情形，實係屬另一事件，非為徵收補償事件，上訴人應另循其他途徑以茲救濟。末查本案系爭土地持分之徵收補償費，需地機關高公局於徵收公告期滿後15日內即將其徵收補償費繳交與桃園縣政府發放，桃園縣政府亦依規定程序通知徵收當時土地登記簿名義人陳文桂領取，應無徵收失效情事。且發價期間，需地機關高公局係請桃園縣政府就軍方已收購補償有案之土地，惠予扣除，以免重複補償，而非高公局不於公告完畢後15日內將應其補償地價繳交桃園縣政府發放，故與徵收失效之性質並不相同等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：因徵收處分之作成對原土地所有權人所形成之法律關係，在「徵收未於公告期滿15日內發款而失效」之情形，亦應為受讓所有權之人所繼受。而不具一身專屬性，可由繼受該被徵收土地之人承受該公法上之權利，而自為主張。不過「徵收處分未於公告期滿15日內發款而失效」之情形，法律並無明定主張此等權利之法定期間，結果是任何一筆被徵收土地之所有權人均可隨時在相隔多年以後提起上開請求，不僅在證據資料上調查困難，而且也會有礙現行法秩序之安定，所以在現今司法實務上均承認主張徵收失效者，應有「權利失效理論」適用之餘地。經查，原土地所有權人陳文桂於79年12月22日死亡，上訴人與陳文桂之繼承人達成和解，於81年11月13日將系爭土地持分移轉予上訴人。在本案中上訴人之前手陳文桂早在53年及54年即知悉土地為軍方使用，其於59年10月31日還委由 賴蔭 出面向軍方陳情，請求發價。而軍方於60年6月30日召開補辦徵收發放補償費協議會時（當時已徵收及補償處分已作成），陳文桂所委任之代表賴蔭，亦於協議會中載明「業主同意依照53年9月8日原協議價格予以補償，將來奉准公告時，其價格照原價格補償絕無異議」等字樣。當時徵收發價日期均已經過，陳文桂卻委由賴蔭出面仍繼續與軍方完成價購手續，由此可知其當時有意以價購方式出售其持分予軍方，此等外觀事實已足使國家信賴陳文桂無意再爭執上開徵收之效力。豈能在相隔近20多年以後，再由上訴人出面，提起確認徵收無效之行政爭訟，此等作法顯然有悖於誠實信用原則。其次，徵收行政作業前置程序複雜，且為大量行政，而60年代距今已有30多年，要求桃園縣政府至今仍保有陳文桂在內之全部被徵收人送達回執，顯係強人所難。且在60年代電腦不普遍之時代，徵收土地清冊上自然無法逐一註明每一筆土地之共有人姓名，僅能載明其中1人之姓名及地址，由以上客觀事實，依據歷史經驗法則可以推知，主管機關在為上開徵收補償通知時，應會按照正常作業慣例，按土地登記簿上之各共有人地址逐一通知。而桃園縣政府91年間將陳文桂未領取之補償費存入保管專戶時之土地補償地價清冊記載，顯然是將原始徵收計劃書中土地清冊之簡略記載予以轉載而已，因為時間相隔近30年，陳文桂徵收當時土地登記簿記載之住所並非立即可查，因此上開記載並不足以推論桃園縣政府在60年間沒有依土地登記簿陳文桂之住所為送達。是以上訴人之推論，顯然與常理有悖。再查陳文桂於79年間死亡，距離徵收處分作成時點，已有19年之久，在此期間內其從未向國家機關主張「公告後15日內發放徵收補償費」之瑕疵。一直等到88年間才由上訴人出面主張，其間又經過10年以上，原徵收主管機關及需用土地人，亦足以因為陳文桂及其繼受人之長時間未行使權利，而相信其等不再行使其權利，是上訴人於該地上物補償作成後之20餘年後的88年，再以系爭土地之地上物補償費有未於公告之15日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力云云，則上訴人此權利之行使顯有違誠信原則，本於前述權利失效之法理，應認上訴人「主張徵收失效」此一權利之行使不生行使之效力。又查公告期期滿日為60年4月16日，其發款日應算至60年4月30日為止，本件需地土地人已於事前即將上開款項備妥，並先發交徵收補償機關桃園縣政府完成交價準備，並定同年4月23日、26日至29日實際發款。事實上高公局已撥款完畢之事實，可由桃園縣政府於60年4月20日作成桃府地用字第（59）28759號函通知各所有權人領款之事實即可推知其事。陳文桂未領得上開徵收補償款純粹是因為其未前往領取，而非辦理徵收補償之主管機關桃園縣政府拒絕發款。末查，本件徵收土地清冊與補償清冊上有關該土地之所有權人雖有「4人」與「7」之差異，但是土地徵收必然是對一整筆土地為完整之徵收，不可能只徵收應有部分，就算一筆地號土地之一部徵收，也必然會進行分割，所以上開徵收土地清冊之記載應屬筆誤，上訴人以上主張亦與實情不符。而在本案中有關徵收處分是否失效之判斷關鍵，因為「需用土地人早於法定發價期日前備妥徵收補償款交徵收補償機關，且徵收補償機關並已合法通知各被徵收土地之所有權人，需用土地人因為軍方之告知而要求徵收補償機關扣發上開補償費之時間點（60年4月23日方發文）至少已在第1次補償費發放期日（4月23日）之後，甚至可能超過第2、3次（同月26日與29日）之後」等前提事實既經確定，則其焦點勢必集中在「陳文桂是否有前往領款而遭被上訴人機關拒絕支付」之事，但是現有資料從未顯示陳文桂有前往領款，亦難謂本案有徵收失效之問題等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：查本案徵收標的確實僅為「0.3832」公頃，並非全筆「0.9980」公頃，需地機關高公局轉交桃園縣政府發放之補償費亦僅「0.3832」公頃，並非全筆土地，高速公路用地迄今亦未使用系爭土地全筆，此所以本案系爭土地共有人陳文桂、賴洵善、陳子福等3人持分200/450，自60年以來均未經桃園縣政府為徵收註記，81年11月13日並由上訴人繼受取得陳文桂持分1/10，顯然系爭土地陳文桂持分不在徵收之列，而上訴人繼受取得之陳文桂持分，當然亦非本件徵收範圍。然原審故意忽略上開事證，對上開主張，恝置不論，對被上訴人行政院主張徵收標的為系爭土地應有部分亦不採納，在未經調查之情況下，即率而認定被上訴人行政院核准公告之「徵收土地清冊」之記載應屬筆誤，其判決顯有理由不備之違法。其次，由原判決確定之事實，足知被上訴人行政院60年2月8日核准徵收處分後，系爭土地補償費確實並未發給，且桃園縣政府在陳文桂未領取之情形下。係遲至「91年10月29日」以府地用字第0910238184號函，始將未受領之補償費存入台灣土地銀行桃園分行保管專戶，本案補償費發給情形，顯已嚴重違反土地法第231條、第233條及司法院釋字第425號、第516號解釋意旨，惟原審卻就此違法行徑，恝置不問，而以徵收處分失效之判斷關鍵，僅在於「陳文桂是否有前往領取而遭拒絕支付，而現有資料從未顯示陳文桂有前往領取，難謂本案有徵收失效之問題」，其適用法規顯有不當。此外，「權利失效」理論目前在相關行政法規尚未有明文規範之情形下，原審判決逕以之為駁回上訴人請求之依據，實嫌無據，違反憲法保障人民財產權之基本精神，侵害人民財產權益，亦牴觸「依法判決」之法律原則。退步言，依學者見解「在裁判時，亦應從嚴認定本案事實是否符合公法上權利失效之6項要件」，必須在法規發生漏洞或法規之適用導致僵化不平之現象，始得補充適用，惟原審並未敘明本案法規有何發生漏洞或法規之適用有何導致僵化不平之現象，即逕予引用「權利失效」理論，實有判決不備理由之違法！再者，本案被上訴人行政院亦不發生善意信賴，或有曾因信賴上訴人不行使權利而積極為相應處分行為之特別情況存在，陳文桂或上訴人亦不具有何歸責之事由，不應適用「權利失效」理論；縱本案適用「權利失效」理論，然原審並未給予兩造就本案是否適用「權利失效」理論為攻擊防禦之機會，被上訴人亦未就權利失效為抗辯，原審逕以之駁回上訴人請求，亦有突擊裁判之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加「確認行政處分無效之訴訟」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」及「公法上給付之訴訟」等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於「法律不溯及既往」及「避免浪費訴訟資源」之考量，自不允許再行提起「確認訴訟」。次按行政訴訟法第6條第1項、第3項亦明白規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」依此規定，「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」於原告得提起「撤銷訴訟」者，不得提起。準此，當事人於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟而不提起者，自不得事後再提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟。又土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．」於89年7月1日修正行政訴訟法施行前，依本院歷來之見解，對於上開規定之徵收處分其適法性之爭議，被徵收土地之所有權人均得經訴願程序後，依法向本院提起撤銷訴訟救濟。本件系爭土地經被上訴人於60年2月8日核准徵收並特許先行使用，桃園縣政府乃於60年3月17日公告上開徵收處分，公告期滿復通知各所有權人於60年4月23日、26日至29日領取補償費。上訴人與系爭土地徵收時所有權人陳文桂就陳文桂所有之多筆土地訂立買賣契約，事後陳文桂於79年12月22日死亡，上訴人與陳文桂之繼承人最後達成和解，由陳文桂之繼承人於81年7月30日辦妥繼承登記，並於81年11月13日移轉予上訴人。上訴人可由繼受該被徵收土地之人承受公法上之權利，而自為主張等情，為原審所確定之事實。惟上訴人於93年向原審起訴後更正訴之聲明，主張系爭徵收補償費未於15日內發放及系爭土地非徵收標的，致徵收有失效原因，乃提起確認系爭土地徵收法律關係自60年5月2日起不存在之「確認訴訟」。是則，本件係行政訴訟法修正施行前，土地徵收之行政處分失效與否之爭議，該土地所有權人本得提起訴願及撤銷訴訟而不提起，揆諸前揭規定及說明，上訴人事後始提起本件確認訴訟，即不合法。原審所持理由，雖有不同，惟其結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，猶執前述理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。本件起訴既不合法，則其實體之爭執，即無從審究，附此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年6月29日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年6月29日
書記官張雅琴