裁判字號：臺中高等行政法院97年簡字第124號判決
裁判日期：民國98年02月20日
裁判案由：返還公法上不當得利
臺中高等行政法院判決
97年度簡字第124號原告交通部民用航空局代表人甲○○訴訟代理人 陳錦隆 律師複代理人 羅凱正 律師訴訟代理人 湯東穎 律師被告丙○○訴訟代理人 林益輝 律師複代理人王耀賢律師被告乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文被告乙○○應給付原告新台幣陸萬肆仟元及自民國97年9月24日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
被告丙○○應給付原告新台幣肆萬捌仟元及自民國97年9月26日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，原告代表人由 張國政 變更為甲○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告乙○○、丙○○二人分別於民國（下同）94年1月1至94年8月31日、94年5月16日至94年11月30日間經空軍司令部依「飛航管制聯合協調中心作業手冊」規定，派駐原告所屬「飛航管制聯合協調中心」兼職，並按月支領兼職費新台幣（下同）8,000元，嗣經審計部交通建設審計處派員抽查原告民航事業作業基金94年度財務收支情形時，發現被告等支領兼職費乙節與軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定不符，命原告查明相關人員疏失責任，並儘速收回該溢領兼職費，原告遂於95年10月23日以人字第0950031858號函及於95年11月28日以人字第09500359272號函向被告乙○○、丙○○追繳其溢領之兼職費分別為64,000元、52,000元。被告迄今仍未返還，爰依公法上不當得利法律關係提起本件行政訴訟。嗣原告起訴後於98年1月9日對被告丙○○請求之金額減縮為48,000元，
三、本件原告主張：㈠緣原告為執行機場擴建工程及辦理航空客貨運園區之開發及
管理等業務，分別成立機場擴建工程處及桃園航空客貨運園區，另為加強民航（戰）管單位協調聯繫，與空軍總司令部共同成立飛航管制聯合協調中心。以上各任務編組職務，分別由原告及空軍司令部指派人員兼任。被告等為空軍司令部於94年間派駐飛航管制聯合協調中心之空軍兼職人員，兼職期間（被告乙○○、丙○○二人分別於94年1月1至94年8月31日、94年5月16日至94年11月30日間）因兼辦人事人員疏失，而有按月溢領兼職費8,000元之事實。嗣經審計部交通建設審計處派員抽查原告民航事業作業基金94年度財務收支情形時，發現被告等支領兼職費乙節與「軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定」不符，並以95年1月17日台審部交字第0951000025號函檢送審核通知，命原告應查明相關人員疏失責任，並儘速收回該溢領兼職費。原告遂於95年8月21日函發飛航管制聯合協調中心儘速協調該中心兼職人員繳還溢領兼職費。因被告等遲未能如期繳還，原告爰於95年9月5日函請空軍司令部協助辦理追繳事宜，惟經該部函覆以其非追繳責任單位而無結果。原告復於95年10月23日以人字第0950031858號函發被告返還溢領款項，惟被告等人仍未置理。
原告再於95年11月28日以人字第09500359272號函向被告追繳溢領兼職費，載明屆時未繳將依法移送法務部行政執行署相關行政執行處強制執行，被告對該函提起訴願，經訴願決定不受理，其理由欄內並揭示：「本部民用航空局95年11月28日以人字第09500359272號函催請訴願人等繳還溢領兼職費一節，係基於公法上不當得利請求權，應俟其提起一般給付訴訟獲得勝訴判決後，始得據以強制執行，本部民用航空局尚無單方裁量核定之權限．．．該函並非訴願法所稱之行政處分」等語。因被告迄今仍未繳還溢領兼職費，原告爰依行政訴訟法第8條提起本件訴訟。
㈡關於授予金錢給付之行政處分，經行政機關撤銷或變更，致
受領人生溢領情形時，除法律有明文規定者外，行政機關就該溢領費用之返還，並無單方裁量核定之權，故如受領人拒不返還，行政機關應以公法上不當得利返還請求權為公法上原因，依行政訴訟法第8條提起給付訴訟取得給付判決後，始得據以強制執行，此為最高行政法院向來所持見解，93年度判字第478號判決揭明：「通知被上訴人返還溢領金額之部分，縱認依行政程序法第127條規定：『授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定』，有請求返還之法律依據，然該條並未規定得由行政機關以行政處分核定返還金額，上訴人顯無從據以單方面下命被上訴人返還，此外別無得由上訴人單方下命被上訴人返還之法令根據．．．被上訴人如拒不返還，上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義，難謂無其必要而起訴欠缺權利保護必要之要件。」即為適例，另92年度判字第1580號判決、92年度判字第884號判決亦採相同看法。是原告依行政程序法第127條第1項請求被告返還公法上不當得利，並依行政訴訟法第8條提起本件訴訟，乃具有權利保護之必要。
㈢被告所溢領之兼職費，屬公法上不當得利，應予返還：
1.按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」、「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」、「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政程序法第127條第1項、第117條、第118條分別定有明文。次按行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點規定：「㈠支給對象：兼職費支給以依組織法規或有關法令規定經權責主管機關核准兼任其他機關（構）學校職務之人員（含由主管院、省（市）政府或縣（市）政府依權責核定之其他機關學校任務編組職務）之人員為限，但下列情形不得支給：．．．⒋兼任為執行本機關（構）學校業務或執行共同業務而設在上級或他機關（構）之任務編組者，不得支給。」
2.經查，原告於94年間分別支給被告之兼職費，性質上屬授予利益之行政處分。惟被告於飛航管制聯合協調中心所兼各職，核屬為執行共同業務所設之任務編組職務，依前引行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第4目規定，原不得支給兼職費，審計部乃就此發函原告檢討並命追繳溢領款項。為此，原告於95年8月21日函請飛航管制聯合協調中心協調繳還兼職費，並請該中心轉知被告，嗣再分別以95年10月23日以人字第0950031858號函、95年11月28日以人字第09500359272號函通知被告繳還，依最高行政法院96年度判字第1528號判決見解，行政機關通知受領人返還溢領款項，應認已有依法撤銷原違法授益處分之意思，是被告受領兼職費之法律上原因，已因原授益處分經撤銷而溯及不存在，其原所領兼職費已成立公法上不當得利，依行政程序法第127條第1項規定，自應返還原告。
㈣被告94年間受領兼職費之授益處分，業經原告依職權合法撤
銷，被告主張原告95年10月23日所為返還溢領兼職費之通知僅為事實行為，並非行政處分，無撤銷先前已確定處分之效果云云。惟查：
1.按行政程序法第117條明文賦予行政機關於原行政處分救濟期間確定後，得依職權撤銷違法行政處分之權限，旨在貫徹法治國家依法行政之原則。又依行政程序法第118條規定，原違法處分經行政機關依上開規定撤銷者，並生原處分溯及失其效力之法律效果，是行政機關依職權撤銷特定違法處分之意思表示，為行政機關就公法上具體事件所為之公權力措施，對外直接發生法律效果之單方行政行為，性質上為行政處分（行政程序法第92條參照），殆無疑義。最高行政法院96年度判字第1402號判決明揭：「行政機關自為違法行政處分之撤銷，其性質．．．亦為行政處分。」即同此見解。
2.行政機關發函通知受領人返還所溢領之款項者，已可認為有依法撤銷原授益處分之意思表示，原授益處分既溯及失其效力，則受領人受領該等溢領款項之法律上原因已不存在，從而構成公法上之不當得利，業經最高行政法院96年度判字第1528號判決、96年度判字第1649號判決及93年度判字第671號判決闡釋在案。
3.行政機關依行政程序法第117條規定撤銷原授益處分者，該撤銷性質上固屬行政處分，惟行政機關此時是否得進而作成行政處分，課予相對人（受領人）返還溢領款項之義務，則屬另一問題，兩者不應混為一談。對此，最高行政法院於93年度判字第671號判決即曾清楚指明：「本件上訴人於核定應發給被上訴人之徵收補償費公告確定並發放完畢後，以85年1月12日85北府工土字第7810號函被上訴人，謂被上訴人原領補償費金額超過，有溢領情形，並請被上訴人於85年2月29日前返還溢領金額。其前段認被上訴人溢領之部分，係撤銷原補償處分關於所認溢領金額部分，乃職權撤銷原處分之處分，是否合法，如何救濟，為別一事。後段通知被上訴人返還溢領金額之部分，縱認依行政程序法第127條規定．．．有請求返還之法律依據，然該條並未規定得由行政機關以行政處分核定返還金額，上訴人顯無從據以單方面下命被上訴人返還，此外別無得由上訴人單方下命被上訴人返還之法令根據，參照前述說明，不合行政執行法第11條第1項所定義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務之要件，自不得逕行移送強制執行。」可資參照。
4.是被告所舉最高行政法院92年度判字第590號判決認「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」等語，即在闡釋行政機關於撤銷原授益處分後，並無以行政處分逕命相對人返還溢領款項之權限（此正為原告有提起本件一般給付訴訟的訴之利益所在），與前揭93年度判字第671號判決所示觀點完全相同，可知上開引據之敘述實與行政機關所為撤銷違法處分之決定是否為行政處分乙節，兩不相涉。
㈤被告主張原告95年11月28日人字第09500359272號、第00000
000000號通知函內容，對要求返還溢領兼職費之年度、項目及依據等均付之闕如云云，惟查：
1.原告早於95年8月21日函請飛航管制聯合協調中心協調被告繳還溢領兼職費時，該函主旨欄已明確載明繳還年度及項目為94年溢領兼職費，並於說明欄指明係依據審計部函文辦理，隨函同時檢附前開審計部函影本及飛航管制聯合協調中心軍職人員94年溢領兼職費統計表；嗣因被告拒不繳還，原告再於95年9月5日函請被告所屬空軍總司令部協助辦理追繳事宜，亦已於該函指明辦理依據、請求返還項目及年度，是被告於原告以95年10月23日人字第0950031858號函及95年11月28日人字第09500359272號函通知其繳還溢領款項時，顯已知悉本案請求繳還年度、項目及依據為何。
2.再由經被告簽認之送達證書（送達原告95年11月28日人字第09500359272號函）所列「送達文書（含案由）」欄內，亦載明「94年兼任飛航管制聯合協調中心職務溢領兼職費請依規定繳回案」，已不容被告諉為不知，是原告所為撤銷意思表示之對象即為被告94年度之溢領兼職費，已無疑義。
3.被告對原告上開95年11月28日函文均曾提起訴願，依其訴願書（被告所提訴願書內容均相同，僅訴願人名稱有不同）記載：「原處分機關依據審計部稽查結果作成處分．．．前開審計部交通建設審計函，依其說明二之內容以觀，主要在糾正民航局之違失，附帶要求該局收回溢領兼職費」等語，可知被告至遲於提起訴願時，顯已知悉原告所撤銷之項目、年度及所持理由；且原告於上開訴願程序中，亦於訴願答辯書中詳細闡述上開撤銷處分之項目、年度及依據，是縱認原告前揭95年11月28日人字00000000000號函文記載有欠缺，原告亦已於訴願程序終結前補正其瑕疵，況上開撤銷處分既已確定，被告猶指該撤銷處分違法，委無足採。
4.綜上，原告所撤銷者即為被告94年度溢領兼職費之授益處分。況該原告撤銷原授益處分之行政處分亦已告確定，被告前此從未對此提出爭議，今始於答辯狀中強為指摘，顯係臨訟卸責之詞，委無可採。
㈥被告主張飛航管制聯合協調中心非屬具有單獨法定地位之行
政機關云云，惟依軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第4目規定，只要被告之兼任為執行本機關或執行共同業務而設在上級或他機關之任務編組，即不得受領兼職費，與飛航管制中心性質上是否為具單獨法定地位之行政機關，毫無相干。被告復辯稱飛航管制聯合協調中心空軍協調組為空軍作戰司令部臨時任務編組，被告於該中心所兼各職，乃隸屬空軍作戰司令部，故其實為兼任本機關（空軍作戰司令部）任務編組職務云云，然查：
1.依據國防部空軍總司令部及原告共同修訂印頒之飛航管制聯合協調中心作業手冊，第一章第01001條明揭飛航管制聯合協調中心由原告與空軍總司令部共同設立。同章第01002條說明該中心設置目的為：「鑑於本區空域狹小，而航行量日增，為充分發揮本區空域之有效運用，及對空中偶發、違規等不正常事件，能及時提供飛航資料，並消弭單位間公文層轉困擾，以爭取時效，特設立飛航管制聯合協調中心．．．俾加強軍民航站管單位間密切協調。」
2.依上開作業手冊規定，飛航管制聯合協調中心下設民航協調組（下稱民協組）、空軍協調組（下稱空協組）及海陸軍代表，民協組由原告派員擔任（第02004條），空協組由空軍作戰司令部人員擔任（第02005條），海陸軍代表則由陸（海）軍總司令部派員擔任（第02006條）。
3.關於民協組之作業程序，扼要言之，乃包括：飛航偶發事件如涉及空軍者應通告空協組並由雙方協同處理（第05001條）、處理或協調空協組對飛航違規事件之調查並提供改進建議（第05002條）、處理或協調空協組調查航空器空中接近或低於最低隔離事件（第05003條）、處理或協調空協組隊空域運用之作業（第05004條）、有關特定行管協調事項之處理（第05005條）及特殊飛航資料之交換與處理等（第05006條）。至空協組之作業程序，則包括：於接獲空中接近或低於最低隔離事件應即查明經過並與民協組密切協調共同處理（第05011條）、與民協組協調處理臨時空域運用變更案件（第05013條）等，可知該中心之業務內容，重在原告與空軍總司令部間之業務聯繫。
4.抑有進者，飛航管制聯合中心空軍兼職人員於兼職輪值期間相關之加值班費、誤餐費等均係由原告於民航事業作業基金項下編列預算支應，此有94年7月值勤加班作業餐費名冊及97年7月份值勤加班作業名冊可參。
5.綜上，飛航管制聯合中心之設置目的及任務，在加強航管（即原告）與戰管（即空軍總司令部）單位間業務之協調聯繫，以確保我國空域之飛航安全及管制效率，核屬原告與空軍總司令部為執行共同業務所設之任務編組，而被告經空軍總司令部指派兼任該中心職務，即屬兼任為執行共同業務之任務編組職務，依軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點㈠⒋規定不得支領兼職費。
6.縱如被告所言，其係兼任本機關（空軍總司令部）任務編組職務，而非兼任為執行共同業務所設任務編組職務，惟軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點㈠⒋前段業已明定，兼任為執行本機關（構）業務而設之任務編組職務者，亦不得支給兼職費。是無論被告所從事者，為兼任其本機關任務編組職務、或執行共同業務之任務編組職務，依法均不得支領兼職費。
㈦被告主張原告之撤銷原授益處分之決定因違反信賴保護原則而違法，被告受有利益之法律上原因仍然存在云云，然查：
1.原告於95年間所為之撤銷處分，業已因救濟期間經過而告確定，是被告於本訴訟就已經確定之行政處分爭執其合法性，顯無理由。
2.被告並無信賴表現：按信賴保護原則所定「信賴表現」要件，其本旨在避免未因信賴國家行為而受有真正損害之人，卻同受信賴保護原則之保障，是該信賴表現要件乃要求人民應有積極之信賴表現行為，並與信賴基礎有因果關係。惟查，本案被告僅係消極受領系爭款項，而用於日常生活開銷，於法律評價上，已難謂有何積極之信賴表現行為，自始即不該當信賴保護之要件。就此最高行政法院96年度判字第1649號判決：「本件被上訴人核估發放補償費之原處分，不足使上訴人產生信賴關係，上訴人亦未舉證其有任何因信賴關係而受損害，亦即上訴人並無信賴表現，其主張有信賴保護原則適用，亦嫌無據，而無足取。」，足資參照。
3.被告有信賴不值得保護之情形：按軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定於90年8月31日即已發布，被告身為公務員，對國家本負有忠實及依法執行職務之義務（公務員服務法第1條參照），對於公務員領取支給之相關規定，自應有所瞭解並恪遵辦理，本件溢領兼職費事件，原告兼辦人事人員固有疏失，惟被告違法受領該等款項，縱無故意，亦難謂無重大過失，依行政程序法第119條第3款規定：「受益人有下列情形之一者，信賴不值得保護：．．．
三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者」，其信賴已不值得保護。最高行政法院86年度判字第1861號判決指明：「查教育人員之薪級薪額，教育人員任用條例施行細則第4條第2項附表一列明。原告為依教育人員任用條例進用之人員，對於本人之薪級薪額不能諉為不知。而其支領之社教機構聘任人員學術研究費係比照同級教師教育人員學術研究費支給標準規定，按所敘本薪區分標準支給。則原告對於本人應支領之薪額以及研究費之數額，自應瞭然。乃其溢領上開研究費，被告承辦人員固有疏忽，原告亦難謂毫無過失。其取得溢領之研究費自不值得信賴保護。」可供參考。
4.末查，國家對於公務員之財產上給付，本設有相關人事法規俾憑辦理，對於違反法定之不當支出，審計法第21條規定：「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」同法第78條第1項規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，並通知公庫、公有營業或公有事業主管機關；逾期，該負責機關長官應即移送法院強制執行；追繳後，應報告審計機關查核。」要求負責機關應依法追回不法支領之款項，旨在避免違法支出侵蝕國家財政基礎，並破壞國家財政健全，是所有類似溢領政府款項之事件，如均便宜容認受領人主張信賴保護原則拒絕返還，則上開審計法令之執行勢將顯有窒礙，致生公益之重大危害，原告依法撤銷原違法授益處分並請求返還溢領款項，洵屬維護重大公益之合法作為。
㈧有關系爭兼職費之核發流程，說明如下：①由飛航管制聯合
協調中心人員製作每月兼職津貼支領名冊。②依序送航管協調官、兼辦會計、兼辦人事及民協組首席協調員核章。③送民航局及飛航服務總臺核定。④移送民航局及飛航服務總臺會計室辨理核發事宜。前揭兼職費經會計室製作傳票後，即由民航局撥款匯入被告金融帳戶，以完成兼職費核發流程。
㈨被告辯稱依據「軍公教人員兼職交通費及講座鐘點費支給規
定」第1點第5款規定，應由被告之本職機關負責追繳，原告並非本職機關，依法不得追繳溢領兼職費云云，惟按該條之適用前提，係兼職費之支領對象依法得支領兼職費者，始應由本職機關轉發。此外兼職費若由本職機關轉發，且有溢領情形者，始應由本職機關負責追繳。本件被告依據支給規定第1點第4款規定，係兼任為執行本機關（構）學校業務或執行共同業務而設在上級或其他機關（構）學校之任務編組職務，依法不得支領兼職費，即無再論系爭兼職費是否由「本職機關」轉發之必要。況聯合中心空軍兼職人員於兼職輪值期間之兼職費等均係由原告於民航事業作業基金項下編列預算支應，自應由原告依法請求返還。又原告曾於95年8月21日致函聯合中心儘速協調該中心兼職人員繳還溢領兼職費，因被告遲未能如期繳還，原告於95年9月5日函請空軍司令部協助辦理追繳事宜，惟經該部函覆以其非追繳責任單位而無結果。原告復於95年10月23日以人字第0950031858號函請被告返還溢領款項。顯見被告主張原告依法不得請求返還溢領兼職費云云，不足採信。
㈩爰提出被告2人支領兼職費之證明，其中被告乙○○之支領
證明雖記載「兼職交通費清冊」，惟其所支領者實為兼職費，蓋軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定為於93年3月1日修正，修正前之名稱為「軍公教人員兼職交通費及講座鐘點費支給規定」，此有行政院93年1月20日院授人給字第0930060585號函可證，原告所屬機關人員察未及此，仍援引修正前之「兼職交通費」名稱製作支領清冊，實為誤植。況被告乙○○業於98年1月9日準備程序自承領取兼職費金額64,000元，足證被告所支領確為兼職費，與交通費無涉。被告丙○○部分，經原告重新比對支領清冊，發現原起訴狀之請求金額與被告實領金額不符，乃將原起訴請求金額52,000元減縮為48,000元，原告已發函被告更正返還溢領金額。又原告另於高雄高等行政法院起訴請求另案被告返還溢領兼職費，業經該院97年度訴字第777號判決原告勝訴，並認另案被告「依行為時之軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第4目規定，不得支領兼職費。」因原告於該案主張之事實及證據與本件相同，顯見本件被告確有返還溢領兼職費之義務等情，並聲明求為被告乙○○、丙○○應各給付原告64,000元、48,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。
四、被告乙○○答辯則以：㈠被告於94年間受領兼職費之授益行政處分未經撤銷，渠等受
有兼職費屬有法律上原因，並非公法上不當得利。至原告95年10月23日發函與原告等返還溢領兼職費所為之通知，參酌交通部交訴字第0960004151號訴願決定書「該函性質非屬訴願法所稱之行政處分，不在訴願程序所得審究範圍內」及最高行政法院92年度判字第590號判決「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」之意旨，該通知函僅為事實行為而非屬行政處分，自無撤銷先前已確定處分之效果。再細繹原告95年11月28日人字第09500359272號函件內容，針對要求返還溢領兼職費之「年度」、「項目」與「依據」均付之闕如，如何得遽認業生撤銷被告等94年兼職費之行政違分的效力？是原行政處分仍繼續存在，被告受領94年兼職費自有法律上原因。
㈡被告等擔任飛航管制聯合協調中心空軍協調組職務，核屬兼
任空軍作戰司令部任務編組職務，無軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第l點第1款第4目規定之適用：查飛航管制聯合協調中心為空軍總司令部與交通部民用航空局共同設立，其人員均屬兼任，並無專職人員，亦無獨立預算編制、組織規範及官防印信，故飛航管制聯合協調中心非具有單獨法定地位之行政機關。次查飛航管制聯合協調中心下空軍協調組為空軍作戰司令部臨時任務編組，被告等於協調中心兼各職，隸屬於空軍作戰司令部，與原告無涉，是被告等實兼任空軍作戰司令部任務編組職務，而「非」如原告所稱「於飛航管制聯合協調中心所兼各職，核屬為執行共同業務所設之任務編組職務」，原告執此援引前揭規定率論被告等不得受領系爭兼職費，顯於法有悖。
㈢退步言，縱認原告已合法撤銷94年度兼職費之授益處分，惟
該撤銷行為因違反信賴保護原則而違法，被告等受有利益之法律上依據仍有效存在，不成立公法上不當得利。按信賴保護原則屬公法上重要原則，其主要來自法治國原則下要求法安定性的需要，其適用之條件如下：⑴須有信賴基礎：即必須有一個表示國家意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎。⑵信賴表現：當事人因信賴而展開具體的信賴行為，包括運用財產及其他處理行為，而產生法律上之變動。又信賴行為須建立在信賴基礎上者方受保護，亦即兩者之間須有因果關係存在。㈢信賴值得保護：當事人之信賴必須值得保護，才有本原則之適用。故信賴保護原則之適用，除須有信賴之基礎事實外，尚須對於構成信賴基礎之事實，有客觀上具體表現之行為始可（司法院釋字第525號解釋參照）。縱認原告已有撤銷先前行政處分之行為，原告在被告兼職期間，按月對被告等作成核發兼職費之處分，上情自63年至94年間不曾間斷，難謂被告對之無信賴基礎存在。另被告因信賴上開授益行政處分，以兼任戰管協調官為例，除本身原業務量不變外，每月尚須至飛航管制聯合協調中心輪值11日左右（輪值服勤時間：早上8時至晚上7時），輪值完畢後再回部隊加班完成原業務，即被告等因兼職乙事同時存在雙重業務負擔；且觀被告亦無行政程序法第117條信賴不值得保護之情形，自有受信賴保護原則適用。況本件乃單純金錢債務問題，未涉及第三人之公益，而自公告期滿後迄今有3年，被告所受領之兼職費，早已支應日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討系爭兼職費，對被告信賴利益之侵害顯然大於對公益之維護，是依行政程序法第117條規定及最高行政法院83年判字第151號判例意旨，原告之撤銷行為違反信賴保護原則而違法，是被告等受有利益之法律上原因，仍繼續有效存在，不成立公法上不當得利等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告丙○○答辯則以：㈠被告於94年間受領兼職費之授益行政處分未經撤銷，渠等受
有兼職費屬有法律上原因，並非公法上不當得利。至原告95年10月23日發函與原告等返還溢領兼職費所為之通知，參酌交通部交訴字第0960004151號訴願決定書「該函性質非屬訴願法所稱之行政處分，不在訴願程序所得審究範圍內」及最高行政法院92年度判字第590號判決「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」之意旨，該通知函僅為事實行為而非屬行政處分，自無撤銷先前已確定處分之效果。再細繹原告95年11月28日人字第09500359272號函件內容，針對要求返還溢領兼職費之「年度」、「項目」與「依據」均付之闕如，如何得遽認業生撤銷被告等94年兼職費之行政處分的效力？是原行政處分仍繼續存在，被告受領94年兼職費自有法律上原因。
㈡被告關於本件兼職費應有信賴保護原則之適用：
1.按「行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。」有最高行政法院93年度判字第1677號判決要旨可資參照。系爭兼職費乃從飛航管制聯合協調中心成立以來，發給由空軍總司令部派駐兼任上該中心空軍協調組之官士人員，迄今已逾30年，行之歷年，是系爭兼職費之發給確為足以引起當事人信賴之國家行為之信賴基礎。毋論原告是否曾合法撤銷先前發予被告系爭兼職費用此行政處分，被告於94年間奉空軍司令部派命擔任航管協調中心之空軍兼職人員，並依從63年至94年間未曾間斷之慣行，所為業經公告確定之行政處分而受領系爭兼職費用，是被告對於系爭受領兼職費用之行政處分確有信賴基礎存在。又被告兼任戰管協調官，除自身原業務量未變外，每月尚須至航管協調中心輪值11日左右（早上8時至下午7時），輪值完畢後需再回到原部隊加班完成原業務。其受領系爭兼職費用，自系爭受領兼職費用之行政處分公告確定迄今已約3年，被告受領系爭兼職費用早已全數支應日常生活開銷，而有依據前開信賴基礎，即系爭受領兼職費用之行政處分，而為運用系爭兼職費用此信賴表現，倘使驟然撤銷該行政處分，必使被告遭受不能預見之損失。再被告並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得系爭受領兼職費用之行政處分，及就有關系爭費用之重要事項亦無提供不正確資料或為不完全陳述，暨對於原告所為系爭受領兼職費用之行政處分是否有違法得撤銷等情，復非明知或因重大過失而不知。是被告確無行政程序法第117條所規定各款信賴不值得保護等情事。
2.被告按月受領系爭兼職費，每月8,000元，金額雖非寡少，亦非多鉅，衡諸一般受薪家庭之薪津支用常情，被告自係將系爭兼職費攤用於家庭之日常生活開銷內，總括而為支用之，此對被告而言亦屬積極之財產運用行為，何以原告逕認此等情況非屬積極之信賴表現行為？難道定需有鉅額款項之明顯支用方屬財產之運用？又系爭兼職費數額因非甚鉅，被告將之攤用於家庭之日常生活開銷內，統括以運用之，何能於事後要求被告需就此「兼職費」之具體支用項目以為舉證說明，殊非合理。是應認被告就所受領之系爭兼職費確有財產運用之信賴表現行為。
3.繼查，系爭兼職費之發給，及空軍總司令部派駐飛航管制聯合協調中心之空軍協調組之官士人員就此費用之受領等事實，迄今逾30年，衡諸常情事理，被告殊無質疑此行之歷年之兼職費發給慣行有違規令之可能！原告雖質以軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定於90年8月31日即已發佈，被告對於該等規定，當有瞭解云云。然審諸行政法令多如牛毛，縱係法律專業人士亦未必盡然知悉明瞭，被告僅係單純軍職人員，何能強求其對該等細瑣規定盡全瞭悉，原告執此非難被告，實屬期待不可能，應認被告基於對系爭兼職費發給歷經30年此長期事實之合理信賴，而受領系爭兼職費，其信賴尚非不值得保護。綜上，被告因受空軍總司令部派駐飛航管制聯合協調中心，兼任空軍協調組之通信協調官，基於歷經30年此慣行長期事實之合理信賴而受領系爭兼職費，應認有信賴保護原則之適用。
㈢次查，飛航管制聯合協調中心係空軍總司令部與原告共同成
立，中心人員均為兼任職，並無專職人員，亦無獨立預算編制、組織及官防印信，是飛航管制聯合協調中心並非具有單獨法定地位之行政機關。又航管協調中心空軍協調組乃係空軍作戰司令部之臨時任務編組，被告於飛航管制聯合協調中心所兼職務，自係兼任空軍作戰司令部之任務編組職務，而非如原告於起訴狀所稱係屬為執行共同業務所設之任務編組職務，原告率援軍公教人員兼職交通費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第4目規定，遽認被告不得領取系爭兼職費用，其認事用法，顯有違誤。
㈣原告並無以原告地位向被告丙○○提起本件訴訟，追繳上揭
兼職款項之訴訟實施權，原告就本件訴訟之提起顯有當事人不適格之違誤：
1.飛航管制聯合協調中心乃係依據國防部空軍總司令部及原告鑑於空域狹小，航行量日增，為充分發揮空域之有效運用，及對空中偶發、違規等不正常事件，能即時提供飛航資料，並消弭單位間公文層轉困擾，以爭取時效等故，遂共同訂頒之「飛航管制聯合協調中心作業手冊」，並於62年11月16日共同設立之，以俾加強軍民航戰管單位間之密切協調，合先敘明。
2.按上揭「飛航管制聯合協調中心作業手冊」第二章第02001條規定：本中心係由民航局及空軍總司令部雙方各派遣適當航戰管熟練人員聯合組成，設民航協調組、空軍協調組及陸海軍代表，均為任務編組。第02003條規定：空協組設首席協調官1員，戰管協調官3員，航管協調官2員，通信協調官1員及航管聯絡官（士）8員，共計15員組成。
第02005條規定：空協組工作人員由空軍作戰司令部派遣熟練人員擔任，首席協調官由空軍作戰司令部派遣上校作戰（戰管）人員兼任。是依上揭手冊規定所示，飛航管制聯合協調中心之空軍協調組官士人員均係由空軍總司令方面調派空軍官士前往兼任。
3.被告丙○○於94年5月16日迄94年11月30日，經空軍總司令部依據上揭「飛航管制聯合協調中心作業手冊」規定，奉派至「飛航管制聯合協調中心」擔任空軍協調組之通信協調官乙職，派駐值勤時間為上該期間每日上午8時至下午5時。惟被告在奉派擔任「飛航管制聯合協調中心」空軍協調組之通信協調官乙職時，並未卸除其原本擔任之「空軍通信航管資訊聯隊」之作戰官乙職。在擔任「飛航管制聯合協調中心」空軍協調組之通信協調官乙職同時，被告猶需辦理其原本擔任之作戰官業務，再審諸被告之薪俸乃係由空軍方面所發給，而非由原告所支予，益徵被告之本職為隸屬空軍總司令部下之空軍通信航管資訊聯隊之作戰官，其另奉派擔任之飛航管制聯合協調中心之空軍協調組之通信協調官乙職，係屬兼職。
4.飛航管制聯合協調中心自62年間成立迄今，均對空軍總司令部所調派兼任上該中心空軍協調組之官士人員，按月發給兼職費，而該兼職費乃係因考量及奉派兼任上該中心空軍協調組之官士人員除需辦理原先本職業務外，猶需兼職辦理上該中心空軍協調組依據「飛航管制聯合協調中心作業手冊」所規定工作項目，遂基此而發予，此情迄今，已逾30餘年。姑不論該等兼職費之發給是否合乎「軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定」所定，該費用確屬「兼職費」性質，允無疑慮。
5.次按「其有溢領金額者，應由本職機關（構）學校負追繳責任。」軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第5款後半段定有明文。本件按月所發給由空軍總司令部派駐兼任飛航管制聯合協調中心之空軍協調組之官士人員的兼職費用，依上所述既確屬「兼職費」性質，則該等費用若有不應領取而需予追繳之情事，依上揭規定自應由該等兼職人員之本職機關即空軍總司令部負追繳責任。
6.綜上，被告依軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定，自無以原告之地位向被告提起本件訴訟，追繳上揭兼職款項之訴訟實施權，是原告就本件訴訟之提起顯有當事人不適格之違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：被告領取系爭兼職費，是否符合法令規定，有無構成公法上不當得利，及被告得否主張信賴保護原則。經查：
㈠按「一、兼職費部分：㈠支給對象：兼職費支給以依組織法
規或有關法令規定經權責主管機關核准兼任其他機關（構）學校職務（含由主管院、省（市）政府或縣（市）政府依權責核定之其他機關學校任務編組職務）之人員為限。但下列情形不得支給：⒈非依規定兼職之人員及兼任本機關（構）學校職務（含任務編組單位職務）者，均不得支給；其在行政院75年7月3日台75人政肆字第6379號函規定前已由各主管機關自行核給，並經依該函規定清查凍結，送主管機關備查管制有案者，仍繼續支給，俟任務編組裁撤後停止支給。．
．．⒋兼任為執行本機關（構）學校業務或執行共同業務而設在上級或他機關（構）學校之任務編組職務者，不得支給。．．．㈤兼職費一律由本職機關（構）學校轉發，不得由被兼任職務之機關（構）學校直接支給。但採電連存帳方式支付兼職費，並經兼職機關於支付後函知兼職人員本職機關（構）學校者，不在此限；其有溢領金額者，應由本職機關（構）學校負追繳責任。各機關（構）學校應將本支給規定通知兼職人員，兼職人員之本職機關（構）學校應確實依規定列冊加強審核登記兼職及支給兼職費情形。」為行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第1目、第4目及第5款所規定。
㈡次按「依交通部63年1月25日交人(63)00693號函暨空軍總司
令部62年10月29日(62)伐戢3618號令同意，自62年11月16日起，由交通部民用航空局（以下簡稱民航局）與空軍總司令部共同設立『飛航管制聯合協調中心』。」、「鑑於本區空域狹小，而航行量日增，為充分發揮本區空域之有效運用，及對空中偶發、違規等不正常事件，能即時提供飛航資料，並消弭單位間公文層轉困擾，以爭取時效，特設立飛航管制聯合協調中心（以下簡稱本中心），俾加強軍民航戰管單位間密切協調。」、「本中心係由民航局及空軍總司令部雙方各派遣適當航戰管熟練人員聯合組成，設民航協調組（以下簡稱民協組）、空軍協調組（以下簡稱空協組）及陸海軍代表，均為任務編組」為飛航管制聯合協調中心作業手冊第01
001、01002、02001項所規定。由上開作業手冊規定可知，飛航管制聯合協調中心之組織及人員，均為任務編組性質。
而被告既係由空軍總司令部派遣至上開協調中心，執行該部與原告之共同業務所設立之任務編組業務，依行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第4目規定，自不得支領兼職費。被告雖主張飛航管制聯合協調中心下空軍協調組為空軍作戰司令部臨時任務編組，被告等於協調中心兼各職，隸屬於空軍作戰司令部，與原告無涉，是被告等實兼任空軍作戰司令部任務編組職務，而「非」如原告所稱「於飛航管制聯合協調中心所兼各職，核屬為執行共同業務所設之任務編組職務」，原告執此援引前揭規定率論被告等不得受領系爭兼職費，顯於法有悖等語。然按行政院75年7月3日台75人政肆字第6379號函說明二之㈡規定：「為期各機關切實依照規定支給兼職人員車馬費或研究費，茲彙整規定如次：‧‧‧㈡非依組織法令規定或非報經行政院核定之任務編組，不分本機關或他機關兼職人員均不得支給車馬費或研究費。惟前已由各主管機關自行核給者，應由各機關全面清查予以凍結，不再擴大支給對象，並送主管機關備查管制，俟任務編組裁撤後取消支給。」而上開行政院函所為規定，已經納入行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第1目規定。綜上規定可知，行政院75年7月3日台75人政肆字第6379號函說明二之㈡後段，係就非依組織法令規定或非報經行政院核定之任務編組可支給兼職費之例外規定。查飛航管制聯合協調中心係由原告與空軍總司令部共同設立，並製頒有飛航管制聯合協調中心作業手冊，規範該協調中心之組織、人員、任務、職責、作業程序及行政與綜合業務，而被告為上開協調中心所屬空軍協調組之人員，且係由權責主管機關空軍總司令部，依飛航管制聯合協調中心組織規定核准兼任，屬依規定兼職之人員，然因被告係執行該部與原告之共同業務，故依行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第4目規定，不得支給兼職費。核與上開行政院函及行為時軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定第1點第1款第1目規定，係指非依規定兼職之人員及兼任本機關職務（含任務編組單位職務）者，例外得支領兼職費之情形不符。是被告主 張渠 等得依規定領取系爭兼職費云云，尚非可採。
㈢又查，被告乙○○、丙○○已分別於94年間領取原告所發之
兼職費64,000元及48,000元，嗣經原告於95年10月23日及同年11月28日函請被告繳回94年兼任飛航管制聯合協調中心職務溢領兼職費乙節，業據原告 陳明 在卷，復有飛航管制聯合協調中心94年兼職津貼名冊、原告95年10月23日人字第0950031858號函、同年11月28日人字第09500359272號函及送達回證等影本附卷足稽，堪予認定。按本件原告違法支付系爭兼職費給被告，嗣後既已通知被告繳回，該通知即有撤銷原違法支給兼職費之授益處分之意思，是被告受領該兼職費之法律上原因，因原授益處分經撤銷而溯及不存在，渠等原領取之兼職費已成立公法上不當得利，原告自得請求被告返還。被告主張原告95年10月23日及同年11月28日所為返還溢領兼職費之通知僅為事實行為，並非行政處分，無撤銷先前已確定處分之效果，尚非可採。其所引之交通部交訴字第0960004151號訴願決定書「該函性質非屬訴願法所稱之行政處分，不在訴願程序所得審究範圍內」及最高行政法院92年度判字第590號判決「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」之意旨，亦不能拘束本院之判斷。再者，原告於95年8月21日函請飛航管制聯合協調中心協調被告繳還溢領兼職費時，該函主旨欄已明確載明繳還年度及項目為94年溢領兼職費，並於說明欄指明係依據審計部函文辦理，隨函同時檢附前開審計部函影本及飛航管制聯合協調中心軍職人員94年溢領兼職費統計表。嗣因被告拒不繳還，原告復於95年9月5日函請空軍總司令部協助辦理追繳事宜，亦已於該函指明辦理依據、請求返還項目及年度，是被告於原告以95年10月23日人字第0950031858號函及95年11月28日人字第09500359272號函通知其繳還溢領款項時，顯已知悉本案請求繳還年度、項目及依據為何，且其不服原告95年11月28日人字第09500359272號函提起訴願，經訴願機關為訴願不受理在案，有上開各該函文及訴願決定書附於臺北高等行政法院97年度訴字第389號卷可憑。是被告主張原告要求返還溢領兼職費之年度、項目及依據等均付之闕如云云，自不足取。另按適用信賴保護原則須有信賴表現行為，而信賴表現是指受益人基於對該違法行政處分的信賴，作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係而言，始足證實或表徵其信賴；若僅為單純消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，而無信賴保護原則之適用。查，被告受領系爭兼職費，純屬消極受領金錢，且該兼職費具有高度可替代性及普遍使用性，被告領取後，縱因日常生活支用一空，亦非屬作成不能回復或難於回復之財產處置。則被告僅係消極受領系爭款項，於法律評價上，難認有何積極之信賴表現行為，而不符合信賴保護原則之要件。是被告主張原告撤銷94年兼職費之授益處分，違反信賴保護原則，故不成立公法上不當得利云云，亦不足採。
㈣末查，被告94年間兼任飛航管制聯合協調中心職務溢領之兼
職費，係由原告於民航事業作業基金項下編列預算支應，原告既已通知被告繳回，該通知即有撤銷原違法支給兼職費之授益處分之意思，是被告受領該兼職費之法律上原因，因原授益處分經撤銷而溯及不存在，渠等原領取之兼職費已成立公法上不當得利，被告受有利益，而原告受有損害，原告自得請求被告返還。又原告曾於95年8月21日致函聯合協調中心儘速協調該中心兼職人員繳還溢領兼職費，因被告遲未能如期繳還，原告於95年9月5日函請空軍司令部協助辦理追繳事宜，惟經該部函覆以其非追繳責任單位而無結果。原告復於95年10月23日以人字第0950031858號函請被告返還溢領款項，尚無不合，已如前述。顯見被告主張原告依法不得請求返還溢領兼職費云云，同非可採。
㈤從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起一般給付
之訴，請求被告返還如主文第1項、第2項所示之兼職費，及分別自起訴狀繕本送達翌日即97年9月24日、97年9月26日起至清償日止之法定遲延利息，自屬有據，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國98年2月20日
臺中高等行政法院第二庭
法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中華民國98年2月24日
書記官蔡宗融