裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第104號裁定
裁判日期：民國98年05月21日
裁判案由：區段徵收
高雄高等行政法院裁定
98年度訴字第104號原告臺灣糖業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 黃裕中 律師被告嘉義縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間區段徵收事件，原告不服內政部中華民國97年12月29日台內訴字第0970204149號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項規定甚明。是提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提要件，而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院著有44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照）。準此，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷者並非行政處分，其起訴要件即屬不備，行政法院應以裁定駁回之。
二、本件原告起訴意旨略以：㈠、原告土地經臺灣省政府辦理高速鐵路特定區區段徵收，期間原告申請領回抵價地48.8113公頃，被告曾定於民國94年3月14日辦理實地指界之移交，因原告所分得抵價地地面與公共設施道路高低落差約2公尺，且地面上尚有電桿、蓄水池、工寮、涵管、高壓鐵塔及雜物等未予整地完竣，而不同意點交。內政部、交通部高速鐵路工程局於94年6月16日邀集原告及相關單位就抵價地高程落差及整地工程進行協議，獲致同意配合原告辦理。嗣原告與內政部就坵塊填土及清除地上物進行多次協議，94年10月14日會議結論：有關嘉義車站特定區抵價地高低落差整地問題，內政部中部辦公室將併景觀標工程辦理，待景觀標填土工程施作完成後，抵價地之街廓高程距道路路面高差1.06公尺；96年12月19日會議結論：抵價地地面上電線桿遷移及工務所拆除工作請地政司持續追蹤，確實如期完成，並於完成地上物清除及完成抵價地合理填土高程後，再請被告辦理土地點交，有該兩次會議紀錄可資參照，足徵抵價地高差1.06公尺顯非屬合理填土高程，且抵價地之地上物清除完畢及填土至合理高程等兩項條件成就後，始得辦理點交。㈡、內政部在未完成前項點交條件前，被告以97年5月2日府地劃字第0970067040號函通知原告於97年5月12日點交，原告人員於是日到場異議，主張應清除全部地上物、抵價地街廓填土高程應與人行步道同高，並不同意點交，然被告仍以97年5月14日府地劃字第0970073748號函通知原告97年5月12日點交土地、樁位均已補建完竣，由各所有權人自即日起接管，對原告之異議未予置理。㈢、直至被告指定點交期日97年5月12日為止，被告所交付之抵價地坵塊與公共設施之高程，尚有1.06公尺高差，且抵價地內仍有電桿、匯流井（或稱沉砂池）、噴漿排水溝、工寮、涵管、高壓鐵榙及雜物等地上物尚未清除完畢，足見被告所允諾兩項點交條件於點交期日尚未成就。㈣、土地徵收條例第40條第5項規定：「經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」是區段徵收抵價地只要經主管機關規劃分配後，即可逕行囑託為所有權移轉登記，無庸經所有權人同意或協力，並通知定期接管，如所有權人未到場接管者，視為已點交，但若抵價地所有權人於點交期日到場聲明異議，則是否仍得視為已接管，尚非無疑。按所謂接管係對抵價地管領占有權（狀態）交付，此與所有權移轉登記分屬兩種不同物權，即前者為占有，後者為所有權，是土地徵收條例第40條第5項規定所稱視為接管，係以行政機關基於職權，就抵價地管領占有權，以單方高權性行政行為交付原告受領，顯已發生法律上占有移轉之效果，並非僅單純對事實敘述或說明。按所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照），是被告所為抵價地接管紀錄，應為行政處分，而非事實通知性質。㈤、依土地徵收條例第40條第1、2、3項規定，經主管機關核定發給抵價地，與徵收補償金之性質相同，均屬徵收補償之代價，因主管機關以現金作為徵收補償方法，就其所給付標的而言，並不生物的瑕疵問題，參以土地徵收條例第40條第4、5項規定之立法理由記載：「依第20條第1項規定，徵收補償地價應於公告期滿後15日內發給之。惟區段徵收申請發給抵價地者，主管機關實際作業上無法於上開期限內發給抵價地，爰於第4項明文排除第20條第1項規定發給期限之限制，並於第5項明定抵價地之發給程序。」等語，足見土地徵收條例第40條第
4、5項規定，除為避免給付遲延之爭議外，並明定抵價地之發給程序，為對於主管機關依循該程序發給抵價地之法律效果，除「原土地所有權人未按指定期限接管者，視為已接管」外，對原土地所有權人到場，並針對所交付標的物之明顯瑕疵聲明異議，其法律效果應不得與所有權人未到場視為接管之情形為同一評價，逕予同一適用，而強令抵價地所有權人受領瑕疵物，致申領抵價地之人較領取現金補償者，非但需負擔物的瑕疵危險，且違反以危險移轉作為物的瑕疵擔保判斷基準點之原則，並免除主管機關應交付無瑕疵抵價地之責任，容有未洽。又主管機關依土地徵收條例第40條第5項所為定期到場接管通知，並不當然發生接管效力，仍應區別抵價地所有權人是否到場、抵價地有無瑕疵為斷，已如前述，設若認為經所有權人異議之瑕疵物，經定期接管仍生接管效力，此不但與法文規定有間，且依此推論抵價地所有權人自斯時起接管土地，即本件原告自97年5月12日取得管領占有，本應有完全之管理、收益處分權，但因抵價地高程不足，原告如不自行填土，根本無法利用，且開發位置，必須沿抵價地內匯流井（或稱沉沙池）、噴漿排水溝之限制，否則將面臨淹水問題，是實質上原告所有權之行使嚴重受限，足見若認被告所為點交通知已生接管效果，顯然被告係以單方行政行為，使原告發生受領瑕疵抵價地之公法上效果，則本件行政行為當然屬行政處分；反之，若認為本件行政行為不生接管效力，而屬事實通知，但被告踐行點交記錄通知後，危險負擔已移轉與原告，並對原告課與所有權人義務，造成實質上管領權移轉之法律效果，似無單以形式上之僅生通知效果為斷，卻忽略被告於本件函文記載「各所有權人自即日起接管」之實質點交效力於不論，故針對本件函文內容，應認為已生抵價地接管之公法上法律效果，而屬行政處分。㈥、本件係依據平均地權條例辦理區段徵收公告，依平均地權條例第54條規定，因區段徵收所領回抵價地，必須為可供建築之土地，所謂可供建築之土地係指不需再投資改良，可立即申請開發建築之土地，然本件區段徵收範圍內公共設施用地（分別登記為被告及交通部高速鐵路工程局）均有整地及填土（與路面高程一致），唯獨抵價地街廓高程低於道路，如此非但抵價地之排水無法自然流入公共排水溝，且道路溢流之排水反卻將流入抵價地街廓，如此容易淹水之街廓如何供建築使用，參以原告所取得抵價地現仍有未移除之匯流井、臨時排水溝等地上物，而負責規劃施工之內政部土地重劃工程局以96年10月1日地工市字第0960010709號函表示：若因交地或土地業主開發而將該臨時排水溝及匯流井破壞或填平，該街廓則有無法排水之虞等語，則原告所取得抵價地之開發，仍須受限於臨時排水溝及匯流井坐落位置限制，除非全面一次開發，重新設置相關排水系統外，若採部分開發，但未按臨時排水溝及匯流井坐落位置進行，則未開發區塊勢將造成淹水，而所開發之區塊亦將受到影響，如此內政部原先承諾清除地上物之條件非但未履行，且臨時之排水系統亦將嚴重影響原告之開發計畫，致抵價地之取得人，無法完全行使所有權人之權利。反之，如將街廓高程填土至與路面同高，則街廓內排水即可經由區段徵收之公共排水設施宣洩，則街廓內之匯流井、臨時排水溝即可剷除填平，使原告得對取得之抵價地，行使完全之所有權不受限制，而符合抵價地取得屬原始取得之性質，即抵價地應為無物之瑕疵，得供通常開發使用之土地。㈦、又所移轉接管標的物，必須符合各該標的物於通常情形下之使用狀態，否則，需地機關徵得需用土地後，卻交付不符建築使用之抵價地與所有權人，並單方強行要求所有權人應受領有瑕疵之物，明顯違反土地徵收條例第1條第1項規定實施土地徵收，係為促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產之立法目的，是前揭點交規定自應做目的性限縮解釋，即點交之標的物無物或權利瑕疵時，始得適用土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定，否則行政機關恣意為不利土地利用行為，並損害私人財產，如仍得以行政處分點交，明顯違反母法土地徵收條例之立法目的，是原行政處分所為點交，顯有未合。㈧、本件區段徵收開發主體內政部於開發期間內所承諾抵價地之地上物清除完畢、填土至合理高程（現況高差1.06公尺未達合理高程）等條件迄今仍未履行完成，而點交既為占有移轉，當然要於開發主體所允諾條件成就後，而合於交付狀態，始得進行點交，在條件未成就前逕行點交，顯然係以單方行政行為強令原告受領，以遂行拒不履行條件之目的，嚴重影響原告之權益，容有未合。又被告97年3月28日府地劃字第0970047294號函說明欄第四點記載：本案前經內政部表示土地重劃工程處已於96年10月2日完成該項填土工程，並以96年12月21日台內中地字第0960055202號函示被告辦理點交在案，惟97年1月17日又以台內中地字第0970040285號函略以「本案俟本部依上開結論（即96年12月19日兩造代表人進行會議結論）完成相關辦理事項後，再行函知貴府辦理後續土地點交事宜」等語，足見本件抵價地點交必須完成地上物清除及完成抵價地合理填土高程後，始得辦理土地點交，惟被告於97年5月12日辦理點交，與前開其97年3月28日函文之抵價地現況未曾更動，益徵被告亦認為條件成就前不得進行點交，故被告逕為點交之行政處分自屬未當。㈨、鈞院96年度訴字第939號裁定未審酌「點交」除為事實上管領權移轉之物權行為外，亦發生危險移轉之法律效果，並非單純使所有權人發生受領遲延之法律效果而已，又該裁定以所有權人得否另行請求完成重劃設施再行點交屬另一問題，似認為所有權人應另外提起給付之訴，惟點交如屬事實通知，則通知後已生危險移轉效果，但所有權人拒不受領，並提起給付之訴，如有理由，似可僅就給付範圍內再行點交，惟此非但徒增訟累，而與訴訟經濟、紛爭解決一次性原則有間，且土地重劃或區段徵收，公共設施未設置或土地高程不足等問題，因施作項目未必然屬個人所有或因填土混同而無法獨立點交與所有權人，則前後兩次點交程序究竟何者合法，容有爭議，矧如此將使受不利行政行為之所有權人，無救濟方法而剝奪人民訴訟權。此外，鈞院95年度訴字第1148號判決肯認抵價地點交通知屬行政處分，並經最高行政法院97年度裁字第332號裁定維持原判。㈩、本件區段徵收作業分工情形：省政府為區段徵收開發主體，縣政府負責為抵價地分配作業，嗣精省後改由內政部概括承受擔任本件區段徵收之開發主體，是本件區段徵收關於內政部與被告所應負責事項，並非因主管事務所生上下隸屬關係，而係基於行政院、行政院經濟建設委員會函文所界定內容進行分工，因兩機關各針對其分工事宜負責執行，是被告對於本件區段徵收抵價地是否點交，當本於其分工權責進行裁量，未必然需依內政部指示辦理。蓋被告對於本件抵價地現況高差1.06公尺非屬合理填土高程，且內政部需將抵價地之地上物清除完畢及填土至合理高程後，始得辦理點交知之甚稔，而被告指定點交期日，內政部並未完成前揭條件（被告97年3月28日府地劃字第0970047294號函），則被告當依其負責分工事宜拒絕辦理點交，但被告卻逕行點交，並以本件行政處分通知原告，顯然侵害原告權益等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（即被告97年5月14日府地劃字第0970073748號函）。
三、按「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。申請發給抵價地者，直轄市或縣（市）主管機關不受第20條第1項發給期限之限制。經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」「土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。」分別為土地徵收條例第40條及區段徵收實施辦法第38條所規定。
四、經查，原告參加高速鐵路嘉義車站特定區區段徵收，獲配之抵價地於93年9月30日完成土地所有權登記乙節，有該土地登記簿謄本附原處分卷可稽。嗣被告於94年3月8日以府地劃字第0940034592號函請原告於94年3月14日辦理實地指界接管土地，惟原告表示抵價地有土地高低落差及地上物清除等問題尚未解決，不同意接管，嗣因內政部於96年10月2日完成抵價地填土工程，復以97年3月19日台內中地字第0970042868號函通知被告辦理點交程序，因該填土工程尚未驗收完成，被告乃以97年3月28日府地劃字第0970047294號函詢內政部，經內政部以97年4月10日台內中地字第0970043341號函復略以：「．．．四、至所詢有關驗收合格前如何辦理點交乙節，查區段徵收實施辦法第40條係規定區段徵收完成後徵免地價稅時機及課稅基準日期，該條文後段但書係明定工程驗收在土地接管日期之後者，以工程驗收合格日為課稅基準，至工程驗收事宜並不影響辦理本案抵價地點交作業，貴府仍得辦理土地點交事宜。」等語，被告遂於97年5月12日辦理抵價地接管，並以97年5月14日府地劃字第0970073748號函檢送上開抵價地接管紀錄予原告等情，有各該函文附原處分卷足憑。原告因不服被告97年5月14日府地劃字第0970073748號函，提起本件撤銷訴訟，惟查，原告既因區段徵收結果於93年9月30日取得抵價地之所有權，則被告與原告間因區段徵收所發生之公法上法律關係，依上開土地徵收條例第40條及區段徵收實施辦法第38條規定，被告負有交付該土地給原告之義務，而原告則享有受領該土地之權利；又依上開法令規定，主管機關應以書面通知土地所有權人定期到場接管，而土地所有權人未按指定期間到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任，乃係就土地所有權人受領遲延時，應負之遲延責任所為規定，而土地所有權人因受領遲延，所生之法律效果為應自指定之日起自負保管責任，並免除主管機關之保管責任。故抵價地辦理土地登記完竣後，土地所有權人因受領遲延所負之遲延責任，乃係基於上開法令規定所生之法律效果，且於未到場接管時即已發生；被告到場點交抵價地之行為乃為事實行為，並非行政處分，而被告以97年5月14日府地劃字第0970073748號函將接管紀錄通知原告，僅係單純將接管過程以及點交土地、樁位均已補建完竣，由各所有權人自即日起接管等情事告知原告，純屬事實之敘述，既不因該項敘述而生何法律上之效果，自非行政處分，原告自不得對該函提起行政爭訟，訴願決定機關為不受理決定，依法並無不合，原告復對之提起本件訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，揆諸前揭法條規定，原告之起訴，即非合法，應予駁回。
五、又原告提起本件訴訟，既因程序上不合法予以駁回，故其所為實體上之爭執，本院即無再予審究之必要，併予敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年5月21日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國98年5月21日
書記官李昱