裁判字號：高雄高等行政法院99年訴更一字第2號判決
裁判日期：民國99年06月15日
裁判案由：區段徵收
高雄高等行政法院判決
99年度訴更一字第2號民國99年6月2日辯論終結原告臺灣糖業股份有限公司代表人 胡懋麟 訴訟代理人 黃裕中 律師被告嘉義縣政府代表人 張花冠 縣長訴訟代理人 蔡碧仲 律師
張宗存 律師上列當事人間區段徵收事件，原告不服內政部中華民國97年12月29日臺內訴字第0970204149號訴願決定，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第104號裁定後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院98年度裁字第3384號裁定廢棄原裁定發回本院更為審理，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參加高速鐵路嘉義車○○○區區段徵收，向被告申請發給抵價地，並於民國93年9月30日取得坐落嘉義縣太保市○○○段○○號等19筆抵價地（下稱系爭土地）之所有權。嗣被告於94年3月8日以府地劃字第0940034592號函請原告於同年月14日辦理實地指界接管土地，惟原告表示抵價地有土地高低落差及地上物清除等問題尚未解決，不同意接管。嗣內政部於96年10月2日完成抵價地填土工程，復以97年3月19日臺內中地字第0970042868號函通知被告辦理點交程序，因該填土工程尚未驗收完成，被告乃以97年3月28日府地劃字第0970047294號函詢內政部，經內政部以97年4月10日臺內中地字第0970043341號函復略以：「說明：‧‧‧四、至所詢有關驗收合格前如何辦理點交乙節，查區段徵收實施辦法第40條係規定區段徵收完成後徵免地價稅時機及課稅基準日期，該條文後段但書係明定工程驗收在土地接管日期之後者，以工程驗收合格日為課稅基準，至工程驗收事宜並不影響辦理本案抵價地點交作業，貴府仍得辦理土地點交事宜。」等語，被告遂於97年5月12日辦理抵價地接管，並以97年5月14日府地劃字第0970073748號函檢送上開抵價地自5月12日起移由原告接管之紀錄予原告。原告不服被告97年5月14日府地劃字第0970073748號函，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。前經本院以98年度訴字第104號裁定將其訴駁回，原告不服，提起抗告，由最高行政法院將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）原告土地經臺灣省政府辦理高速鐵路○○區區段徵收，期間原告申請領回抵價地48.8113公頃，被告曾訂於94年3月14日辦理實地指界之移交，因原告所分得抵價地地面與公共設施道路高低落差約2公尺，且地面上尚有電桿、蓄水池、工寮、涵管、高壓鐵塔及雜物等未予整地完竣，而不同意點交。內政部及交通部高速鐵路工程局於94年6月16日邀集原告及相關單位就抵價地高程落差及整地工程進行協議，獲致同意配合原告辦理。嗣原告與內政部就坵塊填土及清除地上物進行多次協議，於94年10月14日作成以下結論：「有關嘉義車站特定區抵價地高低落差整地問題，內政部中部辦公室將併景觀標工程辦理，預定於95年3、4月間完成用地交付原告，俾配合綠美化時程」；復於96年12月19日作成以下結論：「抵價地地面上電線桿遷移及工務所拆除工作請地政司持續追蹤，確實如期完成，並於完成地上物清除及完成抵價地合理填土高程後，再請被告辦理土地點交等事宜」，此有該兩次會議紀錄可資參照。足徵抵價地高差1.06公尺顯非屬合理填土高程，且抵價地之地上物清除完畢及填土至合理高程等兩項條件成就後，始得辦理點交。在內政部完成前開點交條件前，被告即以97年5月2日府地劃字第0970067040號函通知原告於同年月12日點交，原告所屬人員於是日到場異議，主張應清除全部地上物、抵價地街廓填土高程應與人行步道同高，並不同意點交，然被告仍以97年5月14日府地劃字第0970073748號函通知原告同年月12日點交土地、樁位均已補建完竣，由各所有權人自即日起接管，對原告之異議未予置理。惟迄至被告指定點交日期即97年5月12日為止，被告所交付之抵價地坵塊與公共設施用地之高程，尚有1.06公尺之落差，且抵價地內仍有電桿、匯流井（或稱沉砂池）、噴漿排水溝、工寮、涵管、高壓鐵榙及雜物等地上物尚未清除完畢，足見被告所允諾兩項點交條件於點交日期尚未成就。
（二）按「經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」土地徵收條例第40條第5項定有明文。是區段徵收抵價地只要經主管機關規劃分配後，即可逕行囑託為所有權移轉登記，無庸經所有權人同意或協力，並通知定期接管，如所有權人未到場接管者，視為已點交，但若抵價地所有權人於點交日期到場聲明異議，則是否仍得視為已接管，尚非無疑。按所謂接管係對抵價地管領占有權（狀態）交付，此與所有權移轉登記分屬兩種不同物權，即前者為占有，後者為所有權，是土地徵收條例第40條第5項規定所稱視為接管，係以行政機關基於職權，就抵價地管領占有權，以單方高權性行政行為交付原告受領，顯已發生法律上占有移轉之效果，並非僅單純對事實敘述或說明。按所謂行政處分者，係指行政主體基於職權，就具體事件所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照）。是被告所為抵價地接管紀錄，應為行政處分，而非事實通知性質。
（三）依土地徵收條例第40條第1項至第3項規定，經主管機關核定發給抵價地，與徵收補償金之性質相同，均屬徵收補償之代價，因主管機關以現金作為徵收補償方法，就其所給付標的而言，並不生物的瑕疵問題，參以土地徵收條例第40條第4項及第5項規定之立法理由記載：「依第20條第1項規定，徵收補償地價應於公告期滿後15日內發給之。惟區段徵收申請發給抵價地者，主管機關實際作業上無法於上開期限內發給抵價地，爰於第4項明文排除第20條第1項規定發給期限之限制，並於第5項明定抵價地之發給程序。」等語，足見土地徵收條例第40條第4項及第5項規定，除為避免給付遲延之爭議外，並明定抵價地之發給程序，為對於主管機關依循該程序發給抵價地之法律效果，除「原土地所有權人未按指定期限接管者，視為已接管」外，對原土地所有權人到場，並針對所交付標的物之明顯瑕疵聲明異議，其法律效果應不得與所有權人未到場視為接管之情形為同一評價，逕予同一適用，而強令抵價地所有權人受領瑕疵物，致申領抵價地之人較領取現金補償者，非但需負擔物的瑕疵危險，且違反以危險移轉作為物的瑕疵擔保判斷基準點之原則，並免除主管機關應交付無瑕疵抵價地之責任，容有未洽。區段徵收實施辦法第38條規定「未按指定日期到場接管者」亦應為相同解釋。
（四）又主管機關依土地徵收條例第40條第5項所為定期到場接管通知，並不當然發生接管效力，仍應區別抵價地所有權人是否到場、抵價地有無瑕疵為斷，已如前述，設若認為經所有權人異議之瑕疵物，經定期接管仍生接管效力，此不但與法文規定有間，且依此推論抵價地所有權人自斯時起接管土地，即本件原告自97年5月12日取得管領占有，本應有完全之管理、收益處分權，但因抵價地高程不足，原告如不自行填土，根本無法利用，且開發位置必須受抵價地內匯流井（或稱沉沙池）、噴漿排水溝之限制，否則將面臨淹水問題，是實質上原告所有權之行使嚴重受限，足見若認被告所為點交通知已生接管效果，顯然被告係以單方行政行為，使原告發生受領瑕疵抵價地之公法上效果，則本件行政行為當然屬行政處分；反之，若認為本件行政行為不生接管效力，而屬事實通知，但被告踐行點交紀錄通知後，危險負擔已移轉與原告，並對原告課與所有權人義務，造成實質上管領權移轉之法律效果，似無單以形式上之僅生通知效果為斷，卻忽略被告於本件函文記載「各所有權人自即日起接管」之實質點交效力於不論，故針對本件函文內容，應認為已生抵價地接管之公法上法律效果，而屬行政處分。且最高行政法院98年度裁字第3384號裁定亦以：「系爭函文檢送之抵價地接管紀錄『六、結論』記載：『點交土地、樁位均已補建完竣，由各所有權人自即日起接管。』等語，應係就上開抗告人於提出理由後不同意點交土地之情形，確認其是否符合土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定之『未按指定期限接管者』及『未按指定日期到場接管者』，而此種認定已直接影響上開法規『視為已接管』及『並自指定之日起自負保管責任』之法律效果，係屬在法律上具有重要意義事項的認定，其性質應屬確認處分。」為由，廢棄原裁定，是原告對本件違法行政處分提起撤銷訴訟，於法並無不合。
（五）本件係依據平均地權條例辦理區段徵收公告，依平均地權條例第54條規定，因區段徵收所領回抵價地，必須為可供建築之土地，所謂可供建築之土地係指不需再投資改良，可立即申請開發建築之土地。然本件區段徵收範圍內公共設施用地（分別登記為被告及交通部高速鐵路工程局所有）均有整地及填土（與路面高程一致），唯獨抵價地街廓高程低於道路，如此非但抵價地之排水無法自然流入公共排水溝，且道路溢流之排水反將流入抵價地街廓，如此容易淹水之街廓如何供建築使用，參以原告所取得抵價地現仍有未移除之匯流井（大：長11公尺寬7公尺深3.2公尺、小：長3公尺寬2公尺深2.8公尺）、臨時排水溝（寬2公尺深1公尺）等地上物，而負責規劃施工之內政部土地重劃工程局以96年10月1日地工市字第0960010709號函表示：「若因交地或土地業主開發而將該等臨時排水溝及匯流井破壞或填平，該等街廓則有無法排水之虞」等語，則原告所取得抵價地之開發，仍須受到臨時排水溝及匯流井坐落位置之限制，除非全面一次開發，重新設置相關排水系統外，若採部分開發，但未按臨時排水溝及匯流井坐落位置進行，則未開發區塊勢將造成淹水，而所開發之區塊亦將受到影響，如此內政部原先承諾清除地上物之條件非但未履行，且臨時之排水系統亦將嚴重影響原告之開發計畫，致抵價地之取得人無法完全行使所有權人之權利。反之，如將街廓高程填土至與路面同高，則街廓內排水即可經由區段徵收之公共排水設施宣洩，則街廓內之匯流井、臨時排水溝即可剷除填平，使原告得對取得之抵價地行使完全之所有權不受限制，而符合抵價地取得屬原始取得之性質，即抵價地應為無物之瑕疵，得供通常開發使用之土地。
（六）又移轉接管標的物，必須符合各該標的物於通常情形下之使用狀態，否則，需地機關徵得需用土地後，卻交付不符建築使用之抵價地予所有權人，並單方強行要求所有權人應受領有瑕疵之物，明顯違反土地徵收條例第1條第1項規定實施土地徵收，係為促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產之立法目的，是前揭點交規定自應作目的性限縮解釋，即點交之標的物無物或權利瑕疵時，始得適用土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定，否則行政機關恣意為不利土地利用行為，並損害私人財產，如仍得以行政處分點交，明顯違反母法土地徵收條例之立法目的，是原行政處分所為點交，顯有未合。
（七）本件區段徵收開發主體內政部於開發期間內所承諾抵價地之地上物清除完畢、填土至合理高程（現況高差1.06公尺未達合理高程）等條件迄今仍未履行完成，而點交既為占有移轉，當然要於開發主體所允諾條件成就後，而合於交付狀態，始得進行點交，在條件未成就前逕行點交，顯然係以單方行政行為強令原告受領，以遂行拒不履行條件之目的，嚴重影響原告之權益，容有未合。又被告97年3月28日府地劃字第0970047294號函說明欄第4點記載：「次查本案前經大部表示土地重劃工程處已於96年10月2日完成該項填土工程，並以96年12月21日臺內中地字第0960055202號函示本府辦理點交在案，惟97年1月17日又以臺內中地字第0970040285號函略以『本案俟本部依上開結論（即96年12月19日會議結論）完成相關辦理事項後，再行函知貴府辦理後續土地點交事宜。』」等語，足見本件抵價地點交必須完成地上物清除及完成抵價地合理填土高程後，始得辦理土地點交，惟被告於97年5月12日辦理點交，與前開97年3月28日函文之抵價地現況未曾更動，益徵被告亦認為條件成就前不得進行點交，故被告逕為點交之行政處分，顯然置系爭土地填土需再花費2億3千萬元於不顧，強令原告受領瑕疵標的物，殊有未當。
（八）鈞院96年度訴字第939號裁定未審酌「點交」除為事實上管領權移轉之物權行為外，亦發生危險移轉之法律效果，並非單純使所有權人發生受領遲延之法律效果而已，又該裁定以所有權人得否另行請求完成重劃設施再行點交屬另一問題，似認為所有權人應另外提起給付之訴，惟點交如屬事實通知，則通知後已生危險移轉效果，但所有權人拒不受領，並提起給付之訴，如有理由，似可僅就給付範圍內再行點交，惟此非但徒增訟累，而與訴訟經濟、紛爭解決一次性原則有間，且土地重劃或區段徵收，公共設施未設置或土地高程不足等問題，因施作項目未必屬個人所有或因填土混同而無法獨立點交予所有權人，則前後兩次點交程序究竟何者合法，容有爭議，如此將使受不利行政行為之所有權人，無救濟方法而剝奪人民訴訟權。此外，鈞院95年度訴字第1148號判決肯認抵價地點交通知屬行政處分，並經最高行政法院97年度裁字第322號裁定維持原判。
（九）本件區段徵收作業分工情形：臺灣省政府為區段徵收開發主體，被告負責為抵價地分配作業， 嗣精省 後改由內政部概括承受擔任本件區段徵收之開發主體，是本件區段徵收關於內政部與被告所應負責事項，並非因主管事務所生上下隸屬關係，而係基於行政院及行政院經濟建設委員會函文所界定內容進行分工，因兩機關各針對其分工事宜負責執行，是被告對於本件區段徵收抵價地是否點交，當本於其分工權責進行裁量，未必然需依內政部指示辦理。蓋被告對於本件抵價地現況高差1.06公尺非屬合理填土高程，且內政部需將抵價地之地上物清除完畢及填土至合理高程後，始得辦理點交知之甚稔，惟迄至被告指定點交日期，內政部並未完成前揭條件（參見被告97年3月28日府地劃字第0970047294號函），則被告當依其負責分工事宜拒絕辦理點交，但被告卻逕行點交，並以本件行政處分通知原告，顯然侵害原告權益。
（十）又原告臺南區處原經管之農場土地，因高鐵臺南站特定區徵收申請發給抵價地，經原告所屬人員現場測量，原告所分得之抵價地與區段徵收內公共設施用地高程相當，且於區段徵收範圍外，原告臺南區處所經管之農場土地與區段徵收公共設施用地毗鄰高程相差1.8公尺至3.5公尺不等，足見原告臺南區處原經管之農場土地與區段徵收公共設施用地高程相差甚鉅，但區段徵收後所取得之抵價地均已填土至與公共設施用地高程相當，並非如本件原告所分得之抵價地因較公共設施用地低1.1公尺，而需於抵價地內施設排水溝、匯流井等用以排水。是同為高鐵區段徵收之抵價地，當然應以符合通常土地買賣交易習慣，且與道路無高程落差、可供建築之土地為點交移轉之通常品質，即被告應以與高鐵臺南○○○區區段徵收之抵價地相仿之土地，始得進行抵價地點交。
（十一）又被告以其92年8月25日府地劃字第0920105950號公告，於同年9月24日公告期滿，原告並未對該公告提出異議，並於93年9月30日登記為土地所有權人，據以主張原告即應受領其所點交之抵價地云云。但查：
1.土地經區段徵收後由徵收機關原始取得，而不動產所有權移轉，除需依民法第758條辦理所有權移轉登記外，並需將該筆不動產交付受讓人管領，即民法第940條占有之轉讓，而登記與占有各有其法律效果，亦即前者為不動產物權移轉生效要件，後者為不動產危險負擔移轉，兩者不得混為一談，且所有權移轉後，繼受人並不當然負有受領瑕疵標的物之義務，否則瑕疵擔保、債務不履行責任豈不形同具文，不論案件為私法關係或公法關係，均應一體適用不得歧異。
2.依內政部土地重劃工程局93年11月8日地工市字第0932100909號函說明欄第4點記載：「本工程第1、2標均於93年6月完成驗收事宜，‧‧‧，先行辦理工程決算書陳報鈞部於93年10月18、19日准予已悉在案，‧‧‧。」等語，足徵本件區段徵收土建工程迄至93年6月驗收、93年10月18、19日決算，顯見被告前揭公告期間，本件區段徵收開發工程根本尚未完成，抵價地位置、高程均屬不明，殊不知如何對之異議？是被告前開主張顯屬無稽。
3.被告抵價地分配結果公告1年半後，始於94年3月14日（第1次）辦理實地指界點交，是在此時點之前，被告辦理任何區段徵收行為均無需原告配合，且區段徵收範圍內土地均屬徵收機關管領，原告亦無從置喙，縱已公告分配結果，充其量僅讓抵價地受分配人知悉所取得抵價地面積是否與所得領取補償款相當而已，然原告並不當然負有受領瑕疵物點交之責任，是被告前揭主張，將抵價地移轉與點交混為一談，容有未合等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）被告以97年5月14日府地劃字第0970073748號函將接管紀錄通知原告，並非行政處分，原告自不得對此提起行政訴訟：
1.按「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。申請發給抵價地者，直轄市或縣（市）主管機關不受第20條第1項發給期限之限制。經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」「土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。」分別為土地徵收條例第40條及區段徵收實施辦法第38條所規定。
2.原告如對於獲配抵價地之公告有所不服，自應於公告期間內向被告提出。原告因未於公告期間內提出異議，且已取得抵價地之所有權，則被告與原告間因區段徵收所發生之公法上法律關係，依上開土地徵收條例第40條及區段徵收實施辦法第38條規定，被告負有交付該土地給原告之義務，而原告則享有受領該土地之權利；又依上開法令規定，主管機關應以書面通知土地所有權人定期到場接管，而土地所有權人未按指定期間到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任，乃係就土地所有權人受領遲延時，應負之遲延責任所為規定，而土地所有權人因受領遲延，所生之法律效果為應自指定之日起自負保管責任，並免除主管機關之保管責任。由此可知，抵價地辦理土地登記完竣後，土地所有權人因受領遲延所負之遲延責任，乃係基於上開法令規定所生之法律效果，且於未到場接管時即已發生，並非基於被告之處分行為；至於所分配之抵價地有無填土至合理高程、地上物是否移除等問題，係早在規劃設計之時、分配抵價地之前就已產生，與被告是否通知接管無關。質言之，被告以97年5月14日府地劃字第0970073748號函將接管紀錄通知原告，僅係單純將接管過程，以及依法由各所有權人自即日起接管等情事告知原告，純屬事實之敘述，既不因該項敘述而生何法律上之效果，自非行政處分（更非確認處分），原告自不得對該函提起行政爭訟，前案訴願決定機關為不受理決定，依法並無不合，原告復對之提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，即非合法，應予駁回。
3.最高行政法院98年度裁字第3384號裁定認為系爭函文檢送之抵價地接管紀錄，係屬在法律上具有重要意義事項的認定，其性質應屬「確認處分」，應屬誤解：（1）按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政處分依其內容，性質上可分為下命處分、形成處分及確認處分。所謂確認處分，包括對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項的認定。所謂在法律上具有重要意義事項的認定，係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言。如確認國籍、學歷、公職候選人資格、自耕能力、徵收補償費等，通常是在有爭議、疑義的情形下，才發生確認的必要。（2）區段徵收程序中，抵價地辦理土地登記完竣後，被告依法即應通知原告到場接管所分配之土地，至於原告是否於指定期限到場接管、是否同意接管，並非法律上之重要事項，蓋此時法律已直接規定「視為已接管」，「並自指定之日起自負保管責任」，被告並無確認之必要，更無所謂「確認處分」存在，最高行政法院上開裁定認為是確認法律上重要事項，應屬誤解。
（二）由99年5月14日內政部科員 李宏珠 及 劉雅惠 之證述可知，填土高程雖有落差，但經專業之工程顧問公司評估後認為已不妨礙原告抵價地建築之用，且高鐵五站均採「土方平衡」原則，原告起訴請求被告應將抵價地之地上物全部清除完畢及填土至合理高程後始得進行點交，亦無理由：
1.按「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」土地徵收條例第39條定有明文。由此可知，區段徵收係以發放補償費為原則，例外則可由原土地所有權人申請領回抵價地，而領回之抵價地應至少可供作建築之用。
2.本件區段徵收案件，因周圍土地地勢較為平坦，在規劃設計時考量到日後開發時因工程填土造成廢土問題，且嘉義地區為○○○區0000000段曾歷經多次討論，原告亦有參與討論，最後採取「土方平衡」原則，並於坵塊上設置臨時排水設施。開發過程中，原告對於坵塊之填土高程提出疑義，當時內政部亦函請規劃設計公司評估，未來抵價地開發時目前填土高程能否符合建築需求？規劃設計公司以97年1月25日函覆說明，認為該抵價地經計算建蔽率及容積率後，並考量其開發方式，評估開發後仍有剩餘土方，足證系爭抵價地之現況足以作為建築用地使用，並無填土高程不足之情形。
（三）參酌被告99年5月28日陳報狀附件二之會議資料所示，原告於本件區段徵收過程中，均有參與細部規劃設計之程序，原告早已知悉非公共設施使用之坵塊（即日後分配之抵價地）將維持現狀，僅進行道路整地，並於坵塊內設置臨時排水設施。本件區段徵收程序中，原告自規劃設計階段即有參與討論，對於抵價地之現況知之甚詳，充分掌握，其如認為抵價地之現況不符其需求，仍可選擇領取補償費，但原告仍選擇以領取抵價地之方式折算抵付補償費，事後即不得再對抵價地之現況提出異議，主張抵價地未填土至合理高程而不同意點交。
（四）原告參加高速鐵路嘉義車○○○區區段徵收，被告於88年2月19日公告區段徵收，公告期間自88年2月20日起至同年3月22日止，公告期間內原告申請領回抵價地。被告於92年8月25日公告抵價地分配結果，公告期間自92年8月26日起至同年9月24日止，公告30天，並於公告事項第5點表明：「土地所有權人對於分配結果有異議者，應於公告期間內（以收件為主）以書面向本府提出，未於公告期間內提出者，該分配結果於公告期滿時確定。」原告未於公告期間內對於抵價地之分配結果或者現況提出異議，被告乃依法分配抵價地並完成土地所有權登記，公告期間屆滿後原告即不得再主張抵價地未填土至合理高程而不同意點交。
（五）又被告並非本件區段徵收之開發主體，僅於區段徵收過程中負責協助區段徵收計畫書之公告、通知、抵價地之分配與登記及地籍整理等工作。至於原告所稱地上物是否應予清除、是否應填土至合理高程等問題並非被告所得置喙，此部分應屬內政部負責之工程規劃、設計及施工等問題，與被告將抵價地分配予原告，或依法命原告接管並無關連。關於原告對於抵價地之意見，被告均已據實向內政部反應，在區段開發過程中原告亦曾多次與內政部協商填土高程問題，內政部亦同意填土及清理地上物，惟原告仍未能接受內政部填土及清除地上物之結果，故不願接管系爭抵價地。簡言之，原告所爭執之重點（抵價地填土高程）是屬於區段徵收前期程序的爭議，而抵價地的分配、接管則是屬於區段徵收後期的問題。依據土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條之規定，原告在取得抵價地之所有權後，被告依法通知原告定期到場接管，如未按指定期限接管，則視為已接管，被告依法將內政部所規劃設計之非公共設施用地分配予原告，並無違誤。被告僅是依法辦理點交並命原告接管抵價地，實無法且無預算為原告填土至其滿意之高程並清除地上物，原告自應循其他途徑向內政部請求才是。原告提起本件訴訟，請求被告將系爭抵價地填土至合理之高程並清除地上物，顯然欠缺訴之利益，無權利保護必要等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」「申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市)主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。」「經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」土地徵收條例第2條、第38條第1項及第40條第1項、第3項、第5項分別定有明文。綜上條文內容可知，內政部為區段徵收之核准機關，縣（市○○○○○區段徵收之執行機關，並負責抵價地之分配、囑託登記及點交事宜。此由系爭抵價地係由被告於97年5月12日負責辦理點交，並以97年5月14日府地劃字第0970073748號函送達該土地接管紀錄給原告，亦可得知被告確為辦理該土地接管事宜之主管機關，則本件原告對上開函文不服，以嘉義縣政府為被告提起本件撤銷訴訟，並無不合。被告主張其只是依法辦理點交並命原告接管抵價地，實無法且無預算為原告填土至其滿意之高程並清除地上物，原告自應循其他途徑向內政部請求才是，原告提起本件訴訟，請求被告將系爭抵價地填土至合理之高程並清除地上物，顯然欠缺訴之利益，無權利保護必要云云，尚非可採。
五、次查，本件原告參加高速鐵路嘉義車○○○區區段徵收，所獲配之系爭抵價地於93年9月30日完成土地所有權登記，被告乃通知原告於97年5月12日下午2時派員赴實地點交，經原告於接管過程中提出書面意見表示：「一、應清除全部地上物（含沉沙池、內面工排水溝及電線桿），應以可供建築用地點交。二、抵價地街廓之填土高程應填至與人行步道等高。三、綜合以上，本公司不同意點交土地，俟改善完成後，再另擇期點交。」並經被告以系爭97年5月14日府地劃字第0970073748號函檢送抵價地自5月12日起移由原告接管之紀錄予原告，此有土地建物查詢資料及上開被告函等影本附卷足稽。又系爭函文檢送之抵價地接管紀錄「六、結論」記載：
「點交土地、樁位均已補建完竣，由各所有權人自即日起接管。」等語，應係就原告提出上開不同意點交土地之理由後，確認其是否符合土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定之「未按指定期限接管者」及「未按指定日期到場接管者」，而此種認定已直接影響上開法規「視為已接管」及「並自指定之日起自負保管責任」之法律效果，係屬在法律上具有重要意義事項的認定，其性質應屬確認處分，業據最高行政法院98年度裁字第3384號裁定 陳明 在卷。
按行政訴訟法第260條第3項規定，受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，則系爭處分既已經最高行政法院認定屬確認處分之性質，並為本件廢棄發回之理由，本院自應以其廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，是被告仍就系爭處分再為爭執非屬行政處分之性質，並主張原告不得對系爭處分提起本件撤銷訴訟云云，自不足取。
六、按「經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」「土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。」土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條分別定有明文。綜上條文內容可知，區段徵收主管機關縣（市）政府於規劃分配抵價地後，除應囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並負有將抵價地點交給原土地所有權人接管之公法上義（債）務。又按「債務人非依債務本旨實行提出給付者，不生提出之效力。」為民法第235條前段所明定。區段徵收之抵價地之點交（即提出給付）是否生提出之效力，土地徵收條例及其相關法規並無規定，解釋應與民法第235條前段規定相同，故應類推適用民法第235條前段規定，債務人非依債務本旨實行提出給付者，不生提出之效力，債權人得拒絕受領，而不負遲延責任。查，被告雖於97年5月12日辦理系爭土地點交接管事宜，惟原告以該土地高度低於人行步道，且有地上物（含沉沙池、內面工排水溝及電線桿）尚未清除，而拒絕點交，故原告並未占有使用系爭土地，已如前述。又系爭土地地面低於其相鄰之道路路面約1.1公尺，因該土地地勢較低，故須設置匯流井及排水溝，以利排水乙節，業據原告及證人即內政部承辦系爭土地區段徵收工程部分之人員李宏珠分別陳明在卷，復有現場照片附卷為憑，洵堪認定。再查，系爭土地使用分區分屬產業專用區、商業區及住宅區，均為可供建築之土地乙節，亦為兩造所不爭執。按土地若低於其周圍之道路，且因高程落差太大，不僅對外交通不便，且因地勢低窪雨季時容易積水致損害其上之建物及建物內之設備及物品。何況，若為填平土地，其因落差越大所需之土方越多，所需費用也將越高，其對該土地之利用及交易價值之影響也越大，是就可供建築之土地而言，其土地若低於其周圍之道路且高程落差太大，勢必貶低該土地之利用及交易價值，除非原告已考量土地落差之問題後，仍同意以該土地現況給付，否則被告所交付之土地若低於其周圍之道路高程落差太大，即難謂已依債務本旨實行提出給付。則本件系爭土地均為可供建築之土地，然該土地與其周圍之道路高程落差約1.1公尺，顯然對該土地之利用及交易價值已造成重大影響，被告未將系爭土地填平前即辦理點交，難謂已依債務本旨實行提出給付，原告自得拒絕受領，而不負遲延責任，且不生土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定「未按指定期限（日期）接管者，視為已接管」之法律效果，則原處分內容所確認系爭土地已符合土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定之「未按指定期限接管者」及「未按指定日期到場接管者」意旨，即有違誤。至於原告及證人李宏珠陳明本件區段徵收案件，在規劃設計階段曾歷經多次討論，最後採取「土方平衡」原則，並於坵塊上設置臨時排水設施，並經規劃設計公司說明抵價地經計算建蔽率及容積率後，並考量其開發方式，評估開發後仍有剩餘土方，足證系爭抵價地之現況足以作為建築用地使用，並無填土高程不足之情形云云，無異要求原告將來需依被告規劃之方式開發系爭土地，限制原告使用該土地之方式，自屬無據，而不足採。
七、綜上所述，被告辦理系爭土地點交，既未依債務本旨實行提出給付，原告自得拒絕受領，而不負遲延責任。被告以系爭函文確認系爭土地已符合土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定之「未按指定期限接管者」及「未按指定日期到場接管者」，即有違誤，訴願決定予以不受理，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月15日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年6月15日
書記官周良駿