裁判字號：最高行政法院88年判字第4364號判決
裁判日期：民國88年12月30日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十八年度判字第四三六四號
原告乙○○共同訴訟代理人 沈耀宗
欒銳斌 劉志超 被告甲○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年八月二十四日八七考台訴決字第一六一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任苗栗縣警察局課員，於民國（下同）八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告於八十七年一月八日以八七台特三字第一五七四二四○號書函答復確實無法同意照辦。原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰本案爭議關鍵：㈠行政救濟應以先法律後命令為審理爭議原則，但訴願、再訴願決定則主張先命令而後法律是為本案爭議者之一。㈡原告退休當時公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分，憲法第十五條明文規定保障個人財產權，被告在上項法律修正前逕以「合理平衡各級政府負擔問題」之不當理由以命令推翻當時仍有效之法律規定，肇成損害退休人員之權益，是為爭議者之二。㈢原告各個依法修正前公務人員退休法屆齡命令退休，而核定發給之退休金，純係行政官署對特定個人所為特定事件之處分，該特定事件之處分自屬有違命令與法律牴觸者無效之原則是為爭議者之三。㈣以「行政命令」變更縮小立法修正退休法案之附帶決議，擅自主張依「八十五年度公教人員相同薪俸等級或年功俸百分之十五為補發之基數，背棄政府誠信尊嚴與立法諸公關愛正義，實法理不容是為爭議者之四。按警察人員同屬經過國家考試和銓定及格任用之公務員，但其位階核級與其他公教及公營事業員工降低一至二級，且升遷受限，工作時間日夜輪替任務艱鉅之危勞工作，至其退休卻無法與營利事業退休人員仍可領取包括月領之主管津貼、職務津貼計算退休金額內相比。八十二年一月二十日再修正退休法時將退休法第八條訂定之「其他現金給與」刪除後，最近郵政退休人員仍繼續將主管津貼、職務津貼合併本俸計算，其應領金額，營利之公營事業單位可以自肥而非營利之警察單位排除在外顯不公平。大法官第四四七號解釋對政務官退職酬勞金給與條例「其他現金給與」指出「政務官退職酬勞金給與條例中月俸額計算標準，所指月俸額（包括月俸、公費和其他現金給與），參照中華民國八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條第一項：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」可知公務員退休法規上所稱之月俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內，是以計算政務官退職酬勞金基準之「月俸額」，除月俸外亦應包括「其他現金給與」，可證司法獨立之精神堅守法律不溯既往之原則，以引證命令與法律牴觸無效之立法原則，公務人員退休法第八條第一項之法律效果重獲確定，顯示被告之處分為違法。補償金計算標準欠公允：被告於八十四年十月十七日以兩院會銜發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，完全剝奪原告退休當時之公務人員退休法第八條第一項「其他現金給與」規定。被告怠忽職責於前更有未經知會主管機關，行政院於七十年六月十二日單獨頒布「全國軍公教人員待遇支給辦法」第七條，對工作津貼及軍職幹部服勤加給主管獎勵金不列入退休金，主管機關之被告未能善盡職責出面堅持立場肇致千萬退休人員權益受到嚴重傷害，而補償金之發給仍始於立法院八十一年十二月十九日審議公務人員退休法部分修正草案時，通過刪除該項「其他現金給與」，然立法院諸公仗義直言確認政府有虧欠不當，致有作成附帶決議：早期退休之公務人員由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第一項訂定其他現金給與」數額，致其權益遭受嚴重傷害，．．．政府應給予合理補償。被告又擅自主張僅發給百分之十五，敷衍塞責之行為，何能稱為合理補償，爰求為判決將原處分及原決定一併撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，本部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。次查司法院大法官會議釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」本部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由本部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。復查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
理由按公務人員退休法（指六十八年一月二十四日修正公布者，下同）第八條第一、二項固規定「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與，前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」。然司法院釋字第二四六號業解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」查原告原任苗栗縣警察局課員，其於民國八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告於八十七年一月八日以八七台特三字第一五七四二四○號書函否准，原告不服，循序提起行政訴訟，主張原告退休時公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為退休金之一部分，八十四年十月十七日發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」僅發給百分之十五，顯欠公允，原處分未堅守法律不溯既往原則，應屬違法云云。惟查公務人員退休，依法固有請領退休金之權利，然其給與標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第一項雖規定「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」。但關於「其他現金給與」之退休金應發給數額，依同條第二項規定，係授權「考試院會同行政院定之」，足見「其他現金給與」並非全部應併計退休金計算，而係授權考試院會同行政院訂定其退休金應發給數額。良以，該條項所稱「其他現金給與」若係全部應併計退休金計算，自無庸再授權「由考試院會同行政院定之」之必要。次查警察人員管理條例第三十五條規定「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定」，則依公務人員退休法辦理之警察人員，其依警察人員管理條例第二十二條、第二十七條規定之加給，即屬公務人員退休法第八條所稱之「其他現金給與」，為「其他現金給與」所涵蓋，自不得再據警察人員管理條例為主張。再查公務人員退休法第八條第二項規定由考試院會同行政院訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，考試院及行政院因考量政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素，雖屬未訂定，惟於立法院於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該條項其他現金給與之規定，作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」考試院會同行政院經與有關機關數度協商，終於八十四年十月十七日會銜發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，該辦法既係考試院會同行政院依據公務人員退休法第八條第二項規定之授權及立法院之附帶決議，予以訂定，參照上開司法院二四六號解釋，尚未逾越立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。原告所訴，尚難憑取。至所舉公營事業從業人員之退休金與政務官之退職酬勞，因所適用之法律不同，亦不得援引為本案之依據。從而，被告引據公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，核駁原告補發退休金其他現金給與之申請，揆諸首揭法條及解釋，並無違誤。一再訴願決定遞予維持，亦均無不合。原告起訴意旨，難謂有理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十二月三十日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 評事 王立杰 右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十九年一月三日