裁判字號：最高行政法院89年判字第2224號判決
裁判日期：民國89年06月23日
裁判案由：土地複丈
行政法院判決八十九年度判字第二二二四號
原告甲○被告福建省金門縣地政事務所右當事人間因土地複丈事件，原告不服福建省政府中華民國八十八年五月三十一日八十八閩訴決字第八八○○一六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國（以下同）八十六年三月十五日向被告申請福建省金門縣金湖鎮太湖劃一八三五地號等十二筆土地（詳如附件），依廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第一項規定，申辦土地複丈暨所有權登記，經被告於八十七年十一月二日（八七）地測字第四五二九號通知依內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函釋，以系爭土地係農地重劃區，經登記為公有，並無案可稽為原告所有，而依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定，依法不應受理而予駁回。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如左：
原告起訴意旨略謂︰一、按廢止前安輔條例第十四條之一之立法精神應係欲藉由法律規範解決金馬地區於實施戰地政務期間，因該地區之特殊性所生人民與政府間之土地關係，故於解釋該條例之意義時，本應從其立法精神為之，始得據以為人民向政府申請歸還土地案之准否依據：（一）金馬地區前因實施戰地政務之故，基於國家安全之高度考量下，遂而不免對人民之權利（包括該地區土地所有權之取得）多所限制，故廢止前安輔條例制定之目的，即在重新釐定實施戰地政務期間，該地區人民就本得請求登記所有權之土地之未取得或喪失而登記為政府所有，如係出於「無償取得」者，應由政府歸還或使人民取得所有權之問題。準此，土地如因重劃等原因登記公有而由政府取得該原未登錄土地之所有權，且其取得本質亦係出於無償行為者，則其自仍應為廢止前安輔條例所欲求公平解決之問題。然內政部未審酌及此，而以八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函將此情形予以排除前述廢止前安輔條例之適用，依上開說明，顯已違反廢止前安輔條例第十四條之一之立法精神，故該函釋之內容顯屬無效，應無可採。（二）廢止前安輔條例第十四條之一所定土地歸還之要件，立法者既已明文將之界定於土地非因有償徵收登記為公有者，故政府如依重劃、劃餘地、逕為登記等原因登記公有而無償取得原所有人未登記之土地，則其本質仍屬非因有償徵收登記為公有，自應有上開條例之適用。藉此以觀，內政部所為之函釋企圖以限縮方式解釋廢止前安輔條例之文義，顯乏依據，應無理由。（三）廢止前安輔條例第十四條之一乃係政府於土地總登記後，就視為無主土地之國有政策之變更，此參諸土地法第五十七條規定即明。是政府如因重劃等原因登記公有而取得土地所有權，但其取得重劃之土地係緣於視為無主土地之故而無償取得者，於此仍應返歸廢止前安輔條例第十四條之一之適用，此為論理解釋所應然，內政部函釋復未審認此一事實，殊有未合。（四）綜上所述，被告就本件土地可否為所有權登記，不適用廢止前安輔條例第十四條之一，反以前開內政部所為行政釋示為據，自屬違誤。二、至內政部函釋所謂「經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地」，此本應係廢止前安輔條例第十四條之一所欲解決之課題，易言之，如何證明系爭土地為原告所得申請登記為所有權人，乃係廢止前安輔條例所規定之要件，並不在有案可稽之範圍。更何況，系爭土地在重劃前地籍調查時，既尚未為土地所有權人之登記，亦不生有案可稽之問題，故被告、一再訴願機關皆忽略系爭土地亦係制定廢止前安輔條例所欲求解決之土地問題，復未依該條例所定要件審查原告檢具之權利證明文件以為准否登記之依據，反以內政部之函釋，越權認定系爭土地重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽，而無廢止前安輔條例之適用，揆之前開說明，自有未當。為此，請鈞院判決撤銷一再訴願決定、原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、安輔條例第十四條之一第一項規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權．．。」、內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函送金門縣政府陳請釋示安輔條例及金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法有關條文適用疑義彙整表會商結論第二點：「查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍亦無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依據重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，原土地所有人自無再主張權利申請歸還之餘地，惟如經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦理分配歸還，以符立法精神。」二、前開內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函，乃上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規效力之一般、抽象之規定，一般稱為行政規則。行政規則包括機關內部組織處務規定、解釋法令規定及裁量基準等，依照新公布之行政程序法第一百六十一條規定，行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。前開函釋即屬解釋性行政規則。本件原告申請之土地，均屬五十七年間依據土地法、土地重劃辦法及金門縣農地重劃土地分合交換分配作業規則，辦理之金門縣太湖劃農地重劃區之土地，且均於重劃後，以「劃餘地」原因登記為金門縣政府所有，嗣更名登記為金門縣縣有地，則該等以「劃餘地」原因登記為公有之土地，是否符合安輔條例第十四條之一第一項之要件自有疑義，而此疑義既經內政部召集會議作成行政釋示（即解釋性行政規則），則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。
三、查重劃前地籍調查為參加重劃人原告之金門縣太湖劃農地重劃區第七工區土地所有權人原有土地與新劃配土地對照清冊，原告申請之金湖鎮太湖劃一八三五地號等十二筆土地，係屬太湖重劃區之重新分配區內，該地區之土地業經施工整地，原有地形地貌已改變，原有土地界址亦無從辨認，此並有重劃前後之地籍圖可參，又系爭土地亦非重劃區內之軍事用地保留區，亦無內政部前開函釋條文適用疑義會商結論第三點之適用，且金門縣於四十三年公告辦理土地總登記，嗣於五十七年太湖劃前，陸續辦理未登記土地補辦之登記，原告未依重劃規定程序辦理，重劃後土地分配已依法公告確定在案。四、查內政部前述行政釋示之意旨，農地重劃區內，如經「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地」，且「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」等原因登記公有，並「有案可稽」者，則仍可適用安輔條例之規定，並以上述原因登記公有之土地，補辦分配歸還，亦即原告必須提出資料證明，其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定，就以「劃餘地」原因登記為公有之土地，申請補辦歸還，反面解釋，則如屬「無案可稽」者，即不符合農地重劃區申辦土地歸還之要件，所謂「有案可稽」係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載而言，本件經被告查明，系爭土地係農地重劃區重劃前之未登記地，重劃後登記為公有，且屬「無案可稽」，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款，依法不應受理者予以駁回，並無不適。五、據上論結，本件行政訴訟應無理由，請予駁回等語。
理由按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得．．申請歸還或取得所有權．．」廢止前安輔條例第十四條之一第一項定有明文。又「查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重測前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。」亦據內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點釋示甚明。又內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函，乃上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規效力之一般、抽象之規定，一般稱為行政規則。行政規則包括機關內部組織處務規定、解釋法令規定及裁量基準等，行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。而前開函釋即屬解釋性行政規則，則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。本件原告申請之土地，均屬五十七年間依據土地法、土地重劃辦法及金門縣農地重劃土地分合交換分配作業規則，辦理之金門縣太湖劃農地重劃區之土地，且均於重劃後，以「劃餘地」原因登記為金門縣政府所有，嗣更名登記為金門縣縣有地，則該等以「劃餘地」原因登記為公有之土地，是否符合安輔條例第十四條之一第一項之要件自有疑義，而此疑義既經內政部召集會議作成行政釋示（即解釋性行政規則），則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。又查重劃前地籍調查為參加重劃人原告之金門縣太湖農地重劃區第七工區土地所有權人原有土地與新劃配土地對照清冊，原告申請之金湖鎮太湖劃一八三五地號等十二筆土地，係屬太湖重劃區之重新分配區內，該地區之土地業經施工整地，原有地形地貌已改變，原有土地界址亦無從辨認，此有重劃前後之地籍圖附卷可參，又系爭土地亦非重劃區內之軍事用地保留區，亦無內政部前開函釋條文適用疑義會商結論第三點之適用，且金門縣於四十三年公告辦理土地總登記，嗣於五十七年太湖農地重劃前，陸續辦理未登記土地補辦之登記，原告未依重劃規定程序辦理，重劃後土地分配已依法公告確定在案。另查內政部前述行政釋示之意旨，農地重劃區內，如經「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地」，且「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」等原因登記公有，並「有案可稽」者，則仍可適用安輔條例之規定，並以上述原因登記公有之土地，補辦分配歸還，亦即原告必須提出資料證明，其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定，就以「劃餘地」原因登記為公有之土地，申請補辦歸還，反面解釋，則如屬「無案可稽」者，即不符合農地重劃區申辦土地歸還之要件，所謂「有案可稽」係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載而言。本件既經被告查明，系爭土地係農地重劃區重劃前之未登記地，重劃後登記為公有，且屬「無案可稽」，而依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定不應受理，予以駁回，並無違誤。一再訴願決定遞予維持被告所為駁回之原處分，均無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷一再訴願決定及原處分，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年六月二十三日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本 證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十九年六月二十三日