臺北高等行政法院90年度訴字第5342號判決

裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第5342號判決

裁判日期：民國92年01月22日

裁判案由：有關人民團體事務

臺北高等行政法院判決九十年度訴字第五三四二號
原告甲○○被告行政院農業委員會代表人 李金龍 （主任委員）訴訟代理人丙○○
乙○○丁○○右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國九十年六月二十八日台九十訴字第○三八○六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國（以下同）八十九年十二月十五日向臺中縣政府申請登記為臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人，經該府報經被告以九十年一月十九日（九○）農輔字第九○○○五○○六四號函檢送農會總幹事候聘人不准予登記審查結果通知書予原告，該通知書上載審查結果：「查 吳君 （指原告）於八十九年七月十一日至十月二十日經臺中縣政府依（行為時）農會法第四十六條予以停止職權有案，具（行為時）農會法第二十五條之二第七款規定之情事，不准予登記」。原告不服，於九十年一月二十九日向被告提出異議，經被告以九十年二月十六日（九○）農輔字第九○○○五○一八七號函檢送臺中縣各級農會總幹事候聘人不准予登記再審結果通知書予原告，該通知書上載再審結果：「⒈查本屆農會總幹事候聘人之申請登記公告、資格審查及面談遴選等作業，均係依作業時農會法第二十五條之
一、第二十五條之二及農會總幹事遴選辦法等規定於九十年一月十八日辦理完竣。⒉進行中之改選作業產生修正前與修正後農會法適用疑義，目前已函請行政院核釋中。⒊除行政院另有函釋外，本案仍維持原資格審查結果，不准予登記。」。原告猶不服，以依中央法規標準法第十八條規定，本件審查程序尚未終結，即應適用新修正之農會法，其已不具行為時農會法第二十五條之二第七款規定之情事，應准予登記為農會總幹事候聘人云云，提起訴願，經行政院以本件臺中縣沙鹿鎮農會已於九十年三月五日依法聘任總幹事，該農會改選作業程序業告完竣，縱本件有新舊法規之適用爭議，惟已無從變更臺中縣沙鹿鎮農會改選作業程序完竣之事實，是本件原處分既已執行完畢，其所提訴願應不受理為由，而認訴願為不合法，決定：「訴願不受理」。原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
１、先位聲明：
⑴、行政院九十年六月二十八日台九十訴字第○三八○六九號訴願決定、被告九十年
一月十九日（九○）農輔字第九○○○五○○六四號函及九十年二月十六日（九○）農輔字第九○○○五○一八七號函所為不准予原告登記為臺中縣各級農會總幹事候聘人之處分均撤銷。
⑵、命被告准予原告登記為臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人。
⑶、訴訟費用由被告負擔。
２、備位聲明：
⑴、確認行政院九十年六月二十八日台九十訴字第○三八○六九號訴願決定、被告九
十年一月十九日（九○）農輔字第九○○○五○○六四號函及九十年二月十六日（九○）農輔字第九○○○五○一八七號函所為不准予原告登記為臺中縣各級農會總幹事候聘人之處分均違法。
⑵、確認原告具有九十年臺灣省臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人資格。
⑶、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造爭點：
被告初審以原告曾經臺中縣政府依行為時農會法第四十六條予以停止職權有案，依行為時農會法第二十五條之二第七款規定，不准原告登記為臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人，惟被告再審時，農會法部分條文修正，被告未依修正後之農會法第二十五條之二第五款規定辦理，而仍不准原告登記為臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人，原處分及訴願決定是否違法？
一、原告陳述：
１、農會法第二十五條之一第一項第二款第三目規定，專科以上學校畢業，並曾任機關、學校或農業、金融機構或農民團體相當委任職職務四年以上者，得登記為農會總幹事候聘人。而原告為環球商業專科學校二年制銀行保險科畢業，且現於環球技術學院進修中，並曾擔任臺中縣沙鹿鎮第十一屆鎮民代表、第十二屆鎮民代表副主席、臺中縣議會第十一、十二、十三屆縣議員及臺中縣沙鹿鎮農會第十二屆常務監事、第十三屆理事長、第十四屆理事，相當委任職務年資總計十六年以上，原告具有縣、市、鄉、鎮（市）總幹事之候聘人資格，應無疑義。
２、原告於八十九年十二月十五日向臺中縣政府登記，轉由被告核定為臺中縣沙鹿鎮農會第十四屆總幹事候聘人，惟被告於九十年一月十九日以（九○）農輔字第九○○○五○○六四號函略謂：「原告於八十九年七月十一日至十月二十日經臺中縣政府依農會法第四十六條予以停止職權有案，具有農會法第二十五條之二第七款規定之情事，不准登記」云云。惟依九十年一月二十日公布施行之農會法部分修正條文，原告資格完全符合，並不具農會法第二十五條之二規定之情事，應准予登記，原告即依規定於九十年一月二十九日向被告申請再審，被告於九十年二月十六日以（九○）農輔字第九○○○五○一八七號函以同一理由不准原告登記為總幹事候聘人。
３、雖行政院於九十年二月十九日以台九十農字第○○○九一七號函明確示復；「所報為農會法增訂及修正條文，對進行中農會屆次改選作業之候選、候聘之消極資格規定，有修正前與修正後之適用疑義一案，請依修正後條文依法辦理，並請本於權責，審慎研擬相關後續處理應變措施」。又被告於訴願答辯書中更明白指出：「本會前依修正前條文第二十五條之二第七款規定所為不准予吳君登記之行政處分，違反修正後農會法第二十五條之二第五款之規定」。復依行政程序法第八條之規定；「行政行為，應依誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，及同法第九條之規定；「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意。」，本件資格審查正值法規有所變更，主管機關更應審慎處理，以保障人民之權益。惟被告明知違反行政院函釋，且違反修正後農會法第二十五條之二第五款之規定，卻仍執意採修正前之農會法條文，剝奪原告登記為總幹事候聘人之資格。且依據農會總幹事遴選辦法第十七條之規定，如未能遴選出合格人員者應再行公告，辦理登記、遴選，因此依臺灣省各級農會九十年改選及總幹事遴選工作預定進度流程，被告於九十年二月十四日公告農會總幹事遴選名單，至九十年三月十二日聘任總幹事止，而原告已於九十年一月二十九日即依法對被告不准予登記之處分提出異議，行政救濟即為發動，而仍屬主管機關處理事件之程序期間內，本件顯係於主管機關處理事件之程序終結前法規有所變更，被告自應適用新法之規定。原告於九十年一月二十九日依法提出異議，至九十年三月十二日聘任總幹事為止，將近一個月之期間，時間上綽綽有餘，被告應於九十年二月十四日公告農會總幹事遴選名單時即將原告列入公告遴選名單內。又依被告九十一年十一月十五日農輔字第○九一○一六一五五四號函：「九十年農會屆次改選農會總幹事候聘登記人，部分為未符合登記資格．．．甚至重新辦理公告者」，由此可知臺灣省各級農會九十年改選作業計畫作業程序及相關法令規定並無不得暫緩公告名單或不得重新辦理公告之法令依據。因此，本案被告自應於九十年二月十四日公告農會總幹事遴選名單時即將原告列入公告遴選名單內，倘作業有所延誤，亦應暫緩辦理公告名單。惟被告罔顧原告權益，故意曲解法令，且拖延時效，再以「片面自訂之處理程序」終結為曲，致使原告因此喪失沙鹿鎮農會總幹事候聘人之資格，顯見被告處理本案過程有重大違誤。
４、農會法第二十五條之二第七款固規定，曾於擔任農會選任及聘、雇人員期間，被停止職權或解除職務者，不得登記為農會總幹事候聘人，惟依同款但書亦規定，但有第四十六條之一第四項各款之情形者，不在此限。而依第四十六條之一第四項規定，依第一項規定停止職權之人員，有左列情形之一者，在其任期屆滿前，得申請恢復其職權：一、經不起訴處分確定者。二、經無罪、免刑、免訴或不受理判決確定者。三、未依第二項、第三項之規定解除職務者。經查原告雖於八十九年七月十一日至十月二十日經臺中縣政府於八十九年七月十一日以八九府農輔字第一八三八九六號函停止職權（該行政處分係濫用監督權，業經原告向臺中高等行政法院提起行政訴訟中）。況原告巳於八十九年七月二十日申請恢復理事職權，業經被告八十九年九月十九日（八九）農輔字第八九○一四五四九二號函及臺中縣政府八十九年十月二十日八九府農輔字第二九三六八八號函准予恢復理事職權在案。因此原告並無受解除職務處分或受刑之宣告，具有該第二十五條第七款但書規定之情形，仍具有登記為農會總幹事候聘人之積極資格。內政部八十一年五月十四日台內社字第八一七三三五三號函㈠亦謂：農會法第二十條之二第三款及第二十五條之二第七款有關曾於擔任農會選任或聘、僱人員期間被停止職權，而如於任期中恢復職權者，仍具農會理、監事候選人或總幹事候聘人之資格。由以上說明，在在足以證明原告確具有農會總幹事候聘人之資格，被告任意曲解法令，不准原告登記為農會總幹事候聘人，顯然不當，於法有違，其所為行政處分違法。
５、按中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請許可案件，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規定。經查本件原告申請登記為總幹事候聘人後，被告於九十年一月十九日以（九○）農輔字第九○○○五○○六四號函不准原告登記，函內說明二表示：原告如有異議，應於接到通知之翌日起七日內，以書面檢附有關證件，向被告提出。然查農會法第二十五條之二第五款已於九十年一月二十日經總統公布修定為曾於擔任農會選任及聘、僱人員期間，因受刑之宣告確定或被解除職務者，始不得登記為農會總幹事候聘人。是時本件之登記審查處理程序尚未終結，依上開中央法規標準法第十八條規定，新法優於舊法之從新原則，自應適用新修定之規定，以之作為審查原告是否具有農會總幹事候聘人之資格。行政院九十年二月十九日台九十農字第○○九○一七號函亦認為應依修正後條文依法辦理。因此不論依修訂前或修訂後之農會法規定，原告均具有農會總幹事候聘人之資格，惟被告任意曲解法令，仍於九十年二月十六日再以（九○）農輔字第九○○○五○一八七號函不准原告登記為農會總幹事候聘人，自始為違法。經原告向行政院依法提起訴願，亦遭不受理處分。
６、訴外人 林郁達 及原告曾於八十九年參加沙鹿鎮農會繼任總幹事候聘人遴選，經被告八十九年二月十日（八九）農中字第八九一○八五○四三號函核定為「合格」。一年後，又參加九十年沙鹿鎮農會總幹事候聘人登記，竟遭被告遴選結果評定為「不合格」。查林郁達及原告學歷、經歷、品德操守、工作表現等及相關法令均無變動，為何在短短一年間二次評定結果會有如此大之差別。由此可證明被告辦理沙鹿鎮農會總幹事遴選係黑箱作業，預設立場，對人不對事，嚴重偏頗，並利用職權排除異己，造成同額競選，公然違法，圖利他人，已失其主管機關行政中立之立場。
７、依被告九十一年十一月十五日農輔字第○九一○一六一五五四號函：「九十年農會屆次改選農會總幹事候聘登記人，部分為未符合登記資格．．．甚至重新辦理告者」，由此可知臺灣省各級農會九十年改選作業計畫作業程序及相關法令規定並無不得暫緩公告名單或不得重新辦理公告之法令依據。因此，本件被告自應於九十年二月十四日公告農會總幹事遴選名單時即將原告列入公告遴選名單內，倘作業有所延誤亦應暫緩辦理公告名單。惟被告罔顧原告權益故意曲解法令，致使原告因此喪失沙鹿鎮農會總幹事候聘人之資格。
８、綜上所述，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、被告依農會法第三十五條規定，辦理本屆次各級農會總幹事資格審查暨遴選作業。依農會法第二十五條之一、第二十五條之二及農會總幹事遴選辦法第二條規定：「合於農會法第二十五條之一規定資格，並無同法第二十五條之二各款情形之一者，得依本辦法規定申請登記為農會總幹事候聘人。」本案原告申請登記為臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘登記人，惟其因於八十九年七月十一日至十月二十日間經主管機關依九十年一月二十日修正前農會法第四十六條予以停止職權在案，具修正前農會法第二十五條之二第七款規定之情事，經被告不准予登記，依行為時法並無不合。
２、農會法部分條文修正嗣經總統以九十年一月二十日華總（一）義字第九○○○○一一八五○號令公布，同年一月二十二日施行，農會屆次改選作業，除總幹事尚未經農會理事會正式聘任外，有關農會總幹事候聘人之申請登記公告、資格審查及面談遴選等作業，均已依行為時農會法第二十五條之一、第二十五條之二及農會總幹事遴選辦法等規定，於九十年一月十八日辦理完竣，形成進行中之改選作業產生修正前與修正後農會法之適用疑義，原告於九十年一月二十九日向被告提出異議，被告為期法令適用一致性及平等性，於再審查程序中仍依行為時農會法進行審理，而於九十年二月十二日開會再審結論：「除行政院另有函釋外，本案仍維持原資格審查結果，不准予登記。」
３、原告依行為時農會法並無總幹事候聘人登記資格，本無合法權益之保護可言；雖因農會法於屆次改選作業中完成修正並依法公布，而依修正後農會法規定，原告即使符合農會法第二十五條之一第一項第二款第二目規定及未違同法第二十五條之二第一項第五款登記資格，然原告有否農會法第二十五條之二第三款、第四款規定，因原受理登記機關並未查核，被告難予核定。行政院經被告請釋相關法令適用疑義，以九十年二月十九日台九十農字第○○九○一七號函復略以：「對進行中農會屆次改選作業之候選、候聘之消極資格規定，有修正前與修正後條文之適用疑義一案，請依修正後條文依法辦理，．．．」被告於九十年二月二十日接獲行政院核示，即積極進行研議，並於九十年二月二十七日以（九○）農輔字第九○○一○九三六八號函請各級政府，依修正後農會法條文規定辦理改選作業，被告並於上揭函送達後，就法制面向加以檢討，並於九十年三月十三日暨同月二十二日召開會議通盤檢討該屆次改選所涉法令適用疑義。惟於本案研議過程中，系爭沙鹿鎮農會業於九十年三月五日召開理事會，依農會法第二十五條第一項完成新任總幹事之聘任，致系爭登記資格之回復已無實益，且將影響相對人及系爭農會、農民之權益，依據比例原則及公益性之考量，被告對原告所為異議，業因無法補救，且無實益。
４、原告主張其符合總幹事候聘人之積極資格，依九十年一月二十日修正公布之農會法規定，被告並不爭執。惟原告於被告進行資格審查暨遴選作業時，確有行為時農會法第二十五條之二第七款之事由，而不得登記為農會總幹事。故被告於資格審查程序及再審查程序中，均依行為時農會法作成不准予登記之決議。
５、按九十年農會屆次改選，有關農會總幹事候聘人之申請登記公告、資格審查及面談遴選等作業程序，均係依被告八十九年十月三日（八九）農中字第八九一○八五六一六號函頒「臺灣省各級農會九十年改選作業計畫」作業流程及進行當時農會法第二十五條之一、第二十五條之二及農會總幹事遴選辦法等規定於九十年一月十八日辦理完竣。依臺中縣政府所送農會總幹事候聘人登記審查表初審意見與被告遴選小組委員會審查結果，均顯示行為時原告確有農會法第二十五條之二第七款規定之情事，爰經核定不准予登記，並通知原告於接到通知之日起可以書面檢附有關資料向被告提出異議，於行為時農會法並無不合。
６、本案於農會法修正公布前，既已依當時農會法及「臺灣省各級農會九十年改選作業計畫」作業流程完成農會總幹事遴聘人員之資格審查作業，並依行政程序法規範，給經依規定審查結果不准予登記之當事人，於接獲通知起七日內提出異議之機會，原告之案例自不例外，同時於原告提出異議後，被告即召開遴選小組委員會議審查，惟原告總幹事候聘資格於農會法修正公布前既已依程序完成審查，嗣後農會法修正公布而產生疑義，故函請被告之上級機關行政院核釋，處理過程極為慎重。另依訴願法第九十三條規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」本案原告請求據以停止該農會總幹事遴選程序，並無法律之依據，且對於合格總幹事遴選人員之合法權益保障，勢必受渠等質疑中央主管機關行政不中立，而遭致訴願告訴。另依流程被告必須於九十年二月十四日前公告臺灣地區各級農會總幹事遴選名單。且依農會法規定農會理、監事及總幹事有任期限制，且臺灣地區農會係同一時期辦理改選，為穩定農會正常營運，避免因任期不一，造成農會會務紊亂，被告依法及歷屆改選慣例統一頒布臺灣省各級農會九十年改選作業計畫暨其作業流程，指導各級縣市政府及農會依規一體共同遵循辦理，絕無原告所指陳片面自訂處理程序之情事。
７、按農會總幹事遴聘程序，由主管機關公告、受理登記及完成初審（包括向司法、警察機關查證）後，函報被告審查及核定登記資格後，再經遴選小組會議面談評審，合格者依程序函轉各該農會理事會，召開會議經全體理事二分之一以上決議，擇一聘任為總幹事。九十年農會屆次改選農會總幹事候聘登記人遴聘情形如下：經各直轄市政府、縣市政府初審資格，再經被告審查，計有五二○位准予登記，被告均予遴選（另有部分未符登記資格），有九十四位為績優可優先遴選為合格人員，一位因下屆任期未滿一年不予遴選，其餘四二五位候聘人，被告再通知分批面談，部分於遴選面談評審未達合格標準；部分候聘人未獲理事會全體理事二分之一以上同意聘任；甚至重新辦理公告者。原告縱因被告不准予登記為總幹事候聘人之行政處分，而影響其無法成為合格總幹事候聘人，然原告並無法證明其確能於前述繁複之作業程序中成為合格總幹事候聘人，並能順利在候聘人中獲聘為系爭農會總幹事。
８、原告於起訴狀中所引述農會法相關法規，為八十八年六月三十日修正前農會法條文，並非被告辦理本屆次農會改選所適用之行為時法律。原告援用內政部八十一年五月十四日台內社字第八一七三三五三號函，業經被告於八十九年十二月十九日（八九）農輔字第八九○○五○九八七號函停止適用，自不適用於本屆次農會改選作業程序。故被告九十年一月十九日上揭函所為行政處分，並無違法。原告主張其依九十年一月二十日修正前農會法規定，具有農會總幹事候聘人資格等語，與行為時農會法並不相符，應不具候聘人資格。
９、綜上所述，原告所為主張為無理由，請判決如被告答辯之聲明。理由
一、按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第七十七條第八款固定有明文，惟所謂「非行政處分」，指事實行為、觀念通知、公法契約及行政命令等雖屬行政機關之公權力行為，但皆非訴願之對象者而言，至於所謂「其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項」，包括根本非公法性質之民事事件或公權力之單方行為但另有替代訴願之途徑者，諸如公務人員保障法上之復審或申訴、律師或會計師之懲戒等事項。訴願法第七十七條各款既未規定如八十九年五月十九日修正前行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第十三條第一項第五款：「訴願事件有左列各款程序不合情形之一者不應受理，訴願會會議應為駁回之決議：．．．五、訴願標的已不存在或訴願已無實益者。」之規定，即修正後之行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則亦刪除該規定，是「訴願標的已不存在或訴願已無實益者」，難謂涵蓋於訴願法第七十七條第八款之規定內。
二、經查本件被告所為之九十年一月十九日（九○）農輔字第九○○○五○○六四號函檢送農會總幹事候聘人不准予登記審查結果通知書予原告，該通知書上載審查結果：「查吳君（指原告）於八十九年七月十一日至十月二十日經臺中縣政府依（行為時）農會法第四十六條予以停止職權有案，具（行為時）農會法第二十五條之二第七款規定之情事，不准予登記」，暨被告九十年二月十六日（九○）農輔字第九○○○五○一八七號函檢送臺中縣各級農會總幹事候聘人不准予登記再審結果通知書予原告，該通知書上載再審結果：「⒈查本屆農會總幹事候聘人之申請登記公告、資格審查及面談遴選等作業，均係依作業時農會法第二十五條之
一、第二十五條之二及農會總幹事遴選辦法等規定於九十年一月十八日辦理完竣。⒉進行中之改選作業產生修正前與修正後農會法適用疑義，目前已函請行政院核釋中。⒊除行政院另有函釋外，本案仍維持原資格審查結果，不准予登記。」，該二函係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核其性質為訴願法第三條第一項所規定之行政處分；又該二函顯非非公法性質之民事事件，且雖為公權力之單方行為但目前並無替代訴願之途徑，訴願決定機關如以訴願法所未規定之「訴願已無實益」之理由不受理原告之訴願，則原告將無行政救濟之途徑。從而，行政院以：「原處分機關（即被告）以訴願人（即原告）曾經臺中縣政府依行為時農會法第四十六條予以停止職權有案，依行為時農會法第二十五條之二第七款規定不准予登記，雖未依修正後之農會法第二十五條之二第五款規定辦理，惟本件臺中縣沙鹿鎮農會已於九十年三月五日依法聘任總幹事，該農會改選作業程序業告完竣，縱本件有新舊法規之適用爭議，惟已無從變更臺中縣沙鹿鎮農會改選作業程序完竣之事實，是本件原處分既已執行完畢，其所提訴願應不受理」，而依訴願法第七十七條第八款之規定為訴願不受理之決定，於法自有可議，原告起訴指摘，非無理由，應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願決定機關依法另為適當之處理。又本件訴願決定既因不合法，而經本院判決撤銷，則本院自無庸再行審酌訴訟實體有無理由，且本件既尚在訴願程序階段，原告訴請本院命被告准予原告登記為臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人部分，核與行政訴訟法第五條之規定不合，應予駁回。至於原告訴請撤銷原處分及部分，因原處分是否應予撤銷尚待訴願機關查明，本院自無從准許，亦應駁回。
三、本件原告先位聲明第一項中之訴請撤銷原處分部分雖經本院判決駁回，惟因訴願決定已經本院判決撤銷，則訴願決定機關將重行審酌原處分是否有違法之情事，故本院無由審酌原告之備位聲明第一項之訴請確認訴願決定及原處分均違法，及第二項之訴請確認原告具有九十年臺灣省臺中縣沙鹿鎮農會總幹事候聘人資格。
四、本院就原告先位聲明及備位聲明第三項之訴請被告應給付原告新臺幣（以下同）三百一十六萬八千元，及第四項之訴請被告應給付原告一百萬元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，因不合法，本院另行裁定駁回，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書判決如主文。
中華民國九十二年一月二十二日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年一月二十二日
書記官劉道文