裁判字號：臺灣南投地方法院106年國字第2號民事判決
裁判日期：民國106年09月15日
裁判案由：國家賠償
臺灣南投地方法院民事判決106年度國字第2號原告精繪科技有限公司法定代理人 嚴凱強 訴訟代理人 蔣志明 律師複代理人 楊榮富 律師被告南投縣水里鄉公所法定代理人 陳癸佑 訴訟代理人 沈舒琳
戴嵩寰 上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年8月18日言詞辯論終結，茲判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項本文分別定有明文。
二、經查：原告主張被告應負國家損害賠償責任，並已於民國10
6年1月18日依法定程序以書面向被告提出賠償請求，惟經被告以106年2月20日里鄉民字第1060001116號函暨所附拒絕賠償理由書拒絕賠償等情，為被告所不爭，復有上開拒絕賠償書在卷可稽（見本院卷第77頁），堪信為真實。是原告起訴時已踐行首揭法條之前置程序規定，程序上自屬合法。
貳、實體事項：
一、原告起訴主張略以：㈠原告參與被告所招標「路燈設施普查暨便民服務管理系統建
置計畫」（下稱系爭採購案），系爭採購案採資格、企劃書與價格一次投標，資格標審查、企劃書評選及議價分段開標，資格審查合格廠商方可參與評選，議價時間由招標機關另行通知。系爭採購案有訴外人九福科技股份有限公司（下稱九福公司）、壅盛科技股份有限公司（下稱壅盛公司）、理太科技股份有限公司（下稱理太公司）及原告等4家廠商投標，於101年11月28日進行開標時，4家廠商之形式及資格審查合格，於當日續行辦理評選事宜之結果，除壅盛公司因總評分平均未達70分而不得列為決標對象外，九福公司序位合計值9分（總分569分，名次1）、原告序位合計值14分（總分526分，名次2）、里太公司序位合計值19分（總分
502分，名次3），且總評分平均達70分以上，均被認定為優勝廠商，被告於101年12月5日與取得最優勝之九福公司辦理議價程序，嗣九福公司減價表示願依底價承接，被告乃於101年12月20日將系爭採購案決標予九福公司。㈡系爭採購案係採一次投標、分段開標形式辦理，依南投縣政
府暨所屬各機關學校投標須知即系爭採購案投標須知附件一第73點規定，屬一次投標分段開標者，投標廠商各階段之投標文件應分別密封後，再以大封套合併裝封。惟九福公司於
101年11月28日進行開標程序時，並未依上開規定將資格與價格文件分別密封，應屬無效標，惟被告於審查後竟將九福公司列為合格廠商使其得以進入評選階段，經原告提起異議（下稱第1次異議），遭被告駁回，嗣經行政院公共工程委員會（下稱工程會）於102年5月17日以訴0000000號審議判斷書撤銷被告異議處理結果（下稱第1次審議判斷書），並於102年5月31日將上開審議結果通知被告。被告於審查階段已有上開違法情事，卻遲未依第1次審議判斷書意旨另為適法之處分，經原告多次以書面反應後，被告於103年2月27日函文九福公司就其資格、價格等文件未分別密封為不合標，同時亦對原告之資格、價格等文件表示雖有分別密封，然未以大封套合併裝封，而重新評定原告為不合格標，經原告向被告提出異議（下稱第2次異議）而遭被告駁回，原告再向工程會申訴，復經工程會於103年6月6日以訴0000
000號審議判斷書撤銷被告異議處理結果（下稱第2次審議判斷書），足見原告並未違反上開投標須知之規定，九福公司因未符合分段開標之形式而為無效標，則合格有效標之原告應於評選階段晉升為序位1之廠商而取得優先議價及決標、訂約之權利。嗣被告作成系爭採購案廢標而不予決標之裁量，原告即向被告提出異議（下稱第3次異議）而遭被告駁回，原告再向工程會申訴，工程會於104年1月30日以訴0000000號審議判斷書以系爭採購案已處於決標且未經撤銷決標之狀態，被告不得宣布廢標為由而撤銷被告處理異議結果（下稱第3次審議判斷書）。惟被告竟於105年1月19日以里鄉建字第1050000854號函向原告表示因系爭採購案已決標且不得撤銷決標，採購程序已完畢，不再就系爭採購案辦理採購程序。
㈢本件被告所屬觀光課長 詹志宏 主持之系爭採購案審標程序係
屬執行公權力之行為，詹志宏疏未遵守上開投標須知之規定，仍將九福公司之無效標評為有效標，進而與九福公司議價、決標，乃有過失，且容任九福公司繼續施作直至施作完成，被告於該期間未為適法之處置（包括撤銷、終止或解除與九福公司之契約，並與原告進行議價程序），其審標行為導致採購程序完畢而不再辦理採購程序，進而無法與原告再行議價，則被告上開行為與原告無法議價、決標、訂約之結果，乃具有相當因果關係。又被告上開容任行為等同於以不正當方法阻止原告藉由議價程序取得決標之權利，致原告決標及訂約之權利受損，自應視為條件已成就而認原告為系爭採購案之決標廠商。
㈣再者，政府採購法第85條第3項雖就廠商之求償項目為規定
，然該規定並非限制或剝奪廠商依其他法律程序可採取之損害賠償請求權，故受損廠商除得依政府採購法第85條第3項求償外，尚得就其所未規定之事項適用其他法律，本件為政府機關之招標、審標、決標等作為，可視為公權力行為，故原告除得以政府採購法第85條第3項為請求依據外，尚得依國家賠償法為損害賠償之請求。又參酌財政部頒布之各行業同業利潤標準，系爭採購案之利潤為淨利率百分之30，關於原告因被告之違法審標及決標之行為致原告喪失預期可得利潤之損失，自得以系爭採購案底價之決標金額新臺幣（下同）5,335,000元為計算並依上開同業利潤標準之一半即淨利率百分之15計算後即為800,250元。
㈤此外，自第1次審議判斷書撤銷被告異議處理結果時起，原
告即期待被告就系爭採購案為適法之處分，然被告遲未依第
1次審議判斷書意旨另為適法之處分，導致系爭採購案之採購程序完畢而於105年1月19日不再辦理採購程序，並使原告無法與被告進行議價程序，原告於斯時始產生損害，本件原告提起本訴尚未罹於消滅時效。爰依國家賠償法第2條第
2項之規定提起本訴，並聲明：被告應給付原告800,250元及自民事起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之
5計算之利息。
二、被告則抗辯略以：㈠系爭採購案依國家賠償法第6條及政府採購法第3條等規定
，核屬被告依政府採購法所為之採購事件，應適用政府採購法；且依法務部102年7月18日法律字第10203507230號函釋內容可知，招標機關依政府採購法第85條第1項規定另為適法處置時，應無國家賠償之虞。故本件應無國家賠償法之適用。
㈡第1次審議判斷書雖撤銷被告異議處理結果，然被告已於10
1年12月28日與九福公司簽約，基於公共利益考量乃無法依第1次審議判斷書意旨辦理，被告遂依政府採購法第85條規定報請上級機關即南投縣政府核定，於南投縣政府函覆不予核定後，被告即依投標須知之規定重新檢視九福公司、壅盛公司、理太公司及原告等4家廠商投標文件，並函知上開4家廠商均未符合投標須知規定，為不合格標，原告即向被告提出第2次異議，工程會以第2次審議判斷書撤銷被告異議處理結果；嗣被告依政府採購法第48條規定及行政裁量將系爭採購案廢標不予決標，原告向被告提起第3次異議及向工程會申訴，工程會以第3次審議判斷書撤銷被告異議處理結果。然而，原告均係依政府採購法第85條第1項規定辦理系爭採購案，並無違法之情事。此外，被告雖於105年1月19日函知原告系爭採購案之採購程序已結束，且不再就系爭採購案辦理採購程序等語，惟被告仍願意依政府採購法第85條第3項規定，支付原告申訴費用9萬元。
㈢原告於工程會之歷次申訴雖均為有理由，惟兩造既未經議價
程序，尚難確定原告是否即為最後決標廠商，縱使第1名排序之九福公司被撤銷資格，被告仍不排除重新審視或重新招標之可能，難以斷定被告即會與第2名排序廠商之原告議價；況縱使被告與原告進行議價，原告亦未必可確定為得標廠商。
㈣此外，依政府採購法第85條第3項規定，原告應不得請求因
未能履約所失之利益；且原告既未能確定為最終得標廠商，亦未實際辦理系爭採購案，並未投入相關建置成本，難認有何損失。又若認原告得依國家賠償法請求損害賠償，則原告於得知第1次審議判斷書之結果時即102年7月29日已知受有損害，原告提起本訴已逾2年消滅時效。並聲明：如主文第1項所示。
三、兩造不爭執之事項：㈠被告辦理系爭採購案，於101年11月28日開標，計有原告、九福公司、壅盛公司與里太公司等4家廠商投標。
㈡上開4家廠商之評選結果分別為：九福公司序位合計值9分
（總分569分，名次1）、原告序位合計值14分（總分526分，名次2）、里太公司序位合計值19分（總分502分，名次3），且平均總評分皆達70分以上，均被認定為優勝廠商。壅盛公司序位合計值28分（總分205分，不合格），總評分平均未達70分遭剔除。嗣被告於101年12月5日與九福公司辦理議價程序，並於101年12月20日決標予九福公司。
㈢原告曾就系爭採購案向工程會前後提出3次申訴，分別經工
程會於102年5月17日以訴0000000號審議判斷書即第1次審議判斷書、103年6月6日以訴0000000號審議判斷書即第2次審議判斷書、104年1月30日以訴0000000號審議判斷書即第3次審議判斷書，均將被告異議處理結果為撤銷。
㈣九福公司向被告請求系爭採購案之給付勞務報酬事件，經本
院103年訴字第49號判決、臺灣高等法院臺中分院103年度上字第448號判決、最高法院105年度台上字第30號判決確定在案。
㈤被告收到第3次審議判斷書後，九福公司並未提出異議，被
告即依政府採購法第50條第2項規定，通知九福公司為撤銷決標之決定，經九福公司就上開撤銷決標之決定向被告提出異議並向工程會申訴後，工程會於104年11月13日以訴0000
000號審議判斷書撤銷被告異議處理結果。㈥被告於105年1月19日以里鄉建字第1050000854號函告知原
告依工程會訴0000000號審議判斷書，系爭採購案已決標且不得撤銷對九福公司之決標，本件採購程序已完畢，被告將不再就系爭採購案辦理採購程序，無法與原告辦理議價、決標程序。
㈦原告於106年1月18日以國家賠償請求書向被告請求國家賠
償，被告以106年2月20日里鄉民字第1060001116號函拒絕賠償。
四、兩造爭執之事項：㈠本件是否有國家賠償法之適用？系爭採購案之審標、決標行
為，是否屬被告公權力之行使？㈡被告之行為與原告就系爭採購案未能議價、得標之結果間，
是否有相當因果關係？㈢原告就系爭採購案未能議價、得標，有何權利受侵害？原告
得否請求預期利益之損害？若被告得請求預期利益之損害，其金額如何計算？㈣原告之請求權是否罹於消滅時效？
五、本院之判斷：㈠被告辦理系爭採購案，於101年11月28日開標，計有原告、
九福公司、壅盛公司與里太公司等4家廠商投標，上開4家廠商之評選結果分別為：九福公司序位合計值9分（總分56
9分，名次1）、原告序位合計值14分（總分526分，名次
2）、里太公司序位合計值19分（總分502分，名次3），且平均總評分皆達70分以上，均被認定為優勝廠商。壅盛公司序位合計值28分（總分205分，不合格），總評分平均未達70分遭剔除。嗣被告於101年12月5日與九福公司辦理議價程序，並於101年12月20日決標予九福公司。又原告曾就系爭採購案向工程會前後提出3次申訴，均經工程會以第1次審議判斷書、第2次審議判斷書、第3次審議判斷書，將被告異議處理結果為撤銷。被告收到第3次審議判斷書後，九福公司並未提出異議，被告即依政府採購法第50條第2項規定，通知九福公司為撤銷決標之決定，經九福公司就上開撤銷決標之決定提出異議並向工程會申訴後，工程會於104年11月13日以訴0000000號審議判斷書撤銷被告異議處理結果。又被告於105年1月19日以里鄉建字第1050000854號函告知原告依工程會訴0000000號審議判斷書之內容，系爭採購案已決標且不得撤銷對九福公司之決標，本件採購程序已完畢，被告將不再就系爭採購案辦理採購程序，無法與原告辦理議價、決標程序等情，為兩造所不爭，堪認為真實。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第
2條前段定有明文。又廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依政府採購法第6章爭議處理之規定提出異議及申訴，政府採購法第74條亦有明文。政府機關依政府採購法進行採購之行為，究為政府機關執行公權力之行為或係立於私法法律地位所為私經濟行為，未可一概而論。依該法第74條、第75條第1項第1款、第76條、第83條、第85條之1至
4，第85條之1第1項規定，就政府機關之招標、審標、決標等訂約前之作為，係以異議、申訴程序救濟，申訴審議判斷視同訴願決定；至於訂約後之履約、驗收等爭議，則以調解或仲裁程序解決。則關於招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，自應認政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分。是原告主張其因被告之審標、決標違法致權益受侵害，依前揭說明，自係執行公權力之行為而有國家賠償法第2條第2項前段規定之適用。
㈢次按，國家賠償責任係以公務員於執行職務行使公權力時，
有故意或過失不法侵害人民自由或權利之行為，且與損害之發生，有相當因果關係為要件。所謂權利乃得享受特定利益之法律上之力，利益係指私人享有並為法律（私法體系）所保護，尚未賦予法律之力者而言。權利本質上亦屬於利益之一種，二者之觀念隨時代變遷及社會需求而相互流通發展，原難有一絕對之劃清界線。權利與利益並均為法律上之概念，必須經由法律上之評價始能加以判斷，與單純之事實認定未盡相同。因此，被害之客體究為權利或利益？應就當事人主張之原因事實加以法律上之評價後定之，而非以當事人所主張之名稱為準（最高法院100年度台上第943號判決意旨參照）。再者，所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形上，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係。本件原告主張被告之違法審標行為致其權利受損，且導致採購程序完畢、不再辦理採購程序，而無法與原告再行議價、決標等語，惟為被告所否認並以前詞置辯。經查：
⒈原告主張九福公司於101年11月28日進行開標程序時，並未
依上開規定將資格與價格文件分別密封，應屬無效標，被告於審查後將九福公司列為合格廠商使其得以進入評選階段，經原告提起第1次異議，遭被告駁回，經工程會以第1次審議判斷書撤銷被告異議處理結果；另被告於103年2月27日函知九福公司就其資格、價格等文件未分別密封為不合標，同時亦對原告之資格、價格等文件表示雖有分別密封，然未以大封套合併裝封，而重新評定原告為不合格標，經原告向被告提出第2次異議而遭被告駁回，經工程會以第2次審議判斷書撤銷被告異議處理結果，被告仍與九福公司進行議價、決標、簽約等情，為被告所不爭。足見被告於101年11月28日進行開標程序時，對於九福公司不合法之資格與價格之投標文件於審查後，仍將九福公司列為合格廠商使其得以進入第二階段之評選階段並進而與之議價、決標、簽約。然而：第1次審議判斷書及第2次審議判斷書固認被告對於九福公司、原告之審標認定，有違反政府採購法第51條，而撤銷被告就原告所為異議處理結果（見本院卷第15頁至45頁、第
49頁至第57頁）；第3次審議判斷書亦認被告於103年10月7日維持系爭採購案廢標不予決標之異議處理結果時，系爭採購案實係處於已決標且未經撤銷決標之狀態，即無再援引政府採購法第48條第1項為「不予決標」之決定之必要，且系爭採購案既已決標，並無政府採購法第50條第1項不予開標或不予決標之情形，被告自不得宣布廢標（見本院卷第59頁至第66頁）。足見上開3次審議判斷書僅係就被告所為異議處理結果而為判斷，惟就系爭採購案是否應決標予原告，則未予認定。足見系爭採購案是否應決標予原告，尚屬有疑。
⒉復觀諸系爭採購案之投標須知，其中南投縣政府暨所屬各機
關學校採購案招標廠商投標須知第12點：「決標，依據『政府採購法』、『最有利標評選辦法』、「採購評選委員會組織準則』、『採購評選委員會審議規則』等相關規定評選優勝廠商，並依投標須知規定辦理議價後決標，無法決標，則宣布廢棄，重新辦理招標程序」等語（見證物卷第757頁、第761頁）；另南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第15點：本件招標方式為限制性招標，公開評選、公開勘選優勝廠商依政府採購法第22條第1項第9款規定辦理委託資訊服務；第54點：決標原則，依政府採購法第22條第1項第9條採最有利標（評選項目、標準及評定方式如附件）（見證物卷第769頁、第779頁）；又投標須知補充說明一即系爭採購案廠商評選辦法第伍點關於評選流程為：資格標開標、評選審核會議、議價、簽約，其中關於議價程序略為：⒈評選結果優勝廠商在二家以上者，依優勝序位取前三名，自最優勝者起，依序以議價方式辦理。但有二家以上廠商為同一優勝序位者，以標價低者優先議價。⒉與優勝廠商辦理議價，或按優勝序位，依序與二家以上之優勝廠辦理議價後決標。⒊本計畫訂有底價，與該評選優勝之廠商依序辦理議價前，依政府採購法第46條及同法施法細則第54條第3項規定先行參考廠商之報價或估價單後訂定，議價時間由招標機關另行通知，議價過程中減價次數以3次為限，議定價格後決標。另關於簽約程序略為：得標廠商，應於通知之時間、地點進行簽約，未依通知時間前來簽約，視同該廠商自動放棄簽約權，並宣佈廢標，重新辦理招標（見證物卷第793頁至第795頁）。足見系爭採購案之開標程序分為第一階段為資格審查，第二階段為對通過資格審查之投標廠進行廠商所提送之服務建議書進行評選，第三階段為議價及決標，第四階段為簽約。
⒊又被告辦理系爭採購案，於101年11月28日開標，計有原告
、九福公司、壅盛公司與里太公司等4家廠商投標，上開4家廠商之評選結果分別為：九福公司序位合計值9分（總分
569分，名次1）、原告序位合計值14分（總分526分，名次2）、里太公司序位合計值19分（總分502分，名次3），且平均總評分皆達70分以上，均被認定為優勝廠商，壅盛公司序位合計值28分（總分205分，不合格），嗣被告於10
1年12月5日與九福公司辦理議價程序，並於101年12月20日決標予九福公司等情，已如前述。則依系爭採購案之程序，被告評選結果依優勝序位以最優勝之九福公司進行議價方式辦理，若第1順位之九福公司於第三階段議價時，不符被告之需求，即按優勝序位由第2順位原告遞補取得議價之地位，俟議價成功始決標、簽約。因此，原告至多僅係取得第三階段議價之地位，足見原告尚未與被告議價，且原告得否議價成功而與被告簽約、得否因系爭採購案而獲取利潤，均尚無客觀之確定性，僅可謂原告已取得期待交易之利益而已，尚非國家賠償法第2條第2項所稱之權利，況遑論有何侵害後續之決標、簽約之權利可言。再者，本件原告若欲得標，尚須經過第三階段之議價，惟議價程序仍待被告與廠商商議結果，且廠商亦有減價次數3次之限制，另俟價議完成並決標後，仍有廠商未依通知時間簽約而視同放棄簽約權並由被告宣佈廢棄、重新辦理招標之情形，顯非排除不符資格之九福公司所參與第一階段之資格審後，原告即可確定得標，即難謂被告上開審標行為與原告無法決標、訂約之結果間具有相當因果關係。
⒋基上，倘被告之審標行為無過失，惟被告仍可能不決標予原
告並與原告訂約。則依前揭說明，被告所為審標行為與原告無法決標、訂約之結果間，並不具相當因果關係。是原告主張因被告違法審標，致原告受有無法與被告議價、決標、訂約之權利受損等語，即非可採。
㈣再按，工程會之審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標
機關應另為適法之處置。廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。政府採購法第85條第
1項及第3項定有明文。是以，因決標所生之爭議，廠商得向招標機關求償之範圍，自應以準備投標、異議及申訴所支出之費用為限。本件原告主張其因被告之審標行為有過失致受有損害，爰依財政部頒布之各行業同業利潤標準為標準計算後，原告受有可得預期利潤之損失800,250元等語。惟原告上開所稱之預期利潤損失800,250元，顯係原告在兩造間已締結契約之前提下，因履行契約所預期可獲得之利益，並非上開法文所規定求償之涵攝範圍，即不在政府採購法第85條第3項所規定之賠償範圍內。況且，本件原告所取得及受侵害者僅為議價之可得期待交易之利益，而此項可得期待交易利益之行使內容既僅取得與被告為議價之階段，議價結果能否決標及訂約金額尚未確定，亦難認兩造間已訂有契約而使原告享有可期待契約履行之利益。是原告此部分主張，亦非可採。
六、綜上所述，本件原告所主張其議價、決標、訂約之權利有受損乙節，難認可採；且被告所為審標行為與原告無法決標、訂約之結果間亦未具相當因果關係，而原告請求預期利益亦非政府採購法第85條第3項之損害賠償範圍。從而，原告依國家賠償法第2條第2項，請求被告給付原告800,250元及及自民事起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之
5計算之利息，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及證據，均與本案之判斷不生影響，爰毋庸一一審酌論列，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國106年9月15日
民事第三庭法官鄭順福以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國106年9月15日
書記官黃豔秋