臺北高等行政法院98年度訴字第1203號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1203號判決

裁判日期：民國98年09月02日

裁判案由：入出國及移民法

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1203號原告甲○○訴訟代理人 曾信嘉 律師被告內政部入出國及移民署代表人乙○○署長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國98年4月29日台內訴字第0980011450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告越南籍配偶 胡氏翠 （HOTHITHUY）前於民國（下同，
除西元外）89年3月8日與訴外人徐姓人士結婚，並申請在臺依親居留，居留效期為94年10月28日至95年10月28日。嗣95年間胡氏翠因意圖得利與人姦宿，違反社會秩序維護法第
80條第1項第1款規定，經臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）簡易庭於95年8月25日以95年度苗秩字第57號裁定處罰鍰新臺幣（下同）1萬元在案；胡氏翠於95年10月26日居留效期屆滿前出境，於95年12月7日即居留效期屆滿後再度入境，於96年7月31日與徐姓人士離婚，於97年2月23日與原告結婚。嗣被告認胡氏翠逾期居留，於97年3月19日尋獲胡氏翠，而於97年4月3日強制驅逐出國。
㈡原告於97年5月20日具「陳情書」向被告申請准予其配偶胡
氏翠返臺生產，經被告97年5月27日移署出 管貞 字第09711261340號書函復：「說明……二、查胡氏翠女士因違反社會秩序維護法案，為苗栗地方法院苗栗簡易庭裁定確定，管制入國期限至2013年4月3日止，不符合『外國人入國管制資料作業規定』撤銷管制資格。三、次查 胡女 已懷孕31週，基於人道考量，本署將提內政部不予許可及禁止入國案件審查委員會審核，俟決議後再函復。」原告復於97年6月3日以「個人函覆書函」向被告陳情胡氏翠入國管制情形，經被告97年6月10日移署出管貞字第09710061220號書函復略以，被告前函（97年5月27日移署出管貞字第09711261340號函）已告知相關作業程序，本案基於人倫考量，將提交內政部不予許可及禁止入國案件審查委員會審核，俟審議結果另函通知。原告再於97年7月29日委託律師向被告申請撤銷其配偶胡氏翠之入境管制，經被告以97年8月8日移署出管貞字第09710318310號書函復略以，被告業於97年6月10日以移署出管貞字第09710061220號函復原告所請已於97年6月10日函復在案。原告不服，提起訴願，經內政部97年11月6日台內訴字第0970156323號訴願決定不受理。
㈢原告復於97年11月4日填具「不列為入國管制或縮短入國管
制期間申請書」，以胡氏翠與原告育有親生未成年子女為由申請不予禁止入國，案經被告以97年11月17日移署出管凰字第09720299250號函復（下稱原處分）：「…二、胡氏翠女士雖與臺端具有婚姻關係，且育有未成年親生子女，但胡女士係因有妨害善良風俗行為管制入國5年，並不符合禁止外國人入國作業規定第10點第3款規定，得申請不予禁止入國；惟本署同意依該項作業規定第8點，禁止入國期間減半計算，亦即胡女士自2010年10月4日起解除入國管制。…」原告不服，提起訴願，經內政部98年4月29日台內訴字第0980011450號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後；原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張如下，並聲明求為判決：
1.撤銷訴願決定及原處分。
2.被告應就原告97年11月4日申請案，對原告越南籍配偶胡氏翠（HOTHIYHUY，西元0000年0月00日生）作成不列為入國管制資料之處分。
㈠查被告係以胡氏翠逾期居留而遭強制出境，並予管制入境，
其理由應係單純之「逾期居留」，此觀諸胡氏翠之護照所蓋印之註記，與於我國境內因犯社會秩序維護而遭強制出境者不同（按涉犯社會秩序維護法法而遭強制出境之外國人護照上，蓋印用有「內授移服Ｘ（縣）市罰字第ＸＸＸＸ號」字樣）方可自明。後經原告陳情及訴願後，被告改稱胡氏翠以妨害善良風俗行為而管制5年，然被告稱胡氏翠有妨害善良風俗行為係因胡氏翠前因違反社會秩序維護法，並經苗栗地院簡易庭裁定確定，而依行為時外國人入國管制資料作業規定第6點規定：「外國人有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者，自相關機關書面通知之日起執行管制，並應提請內政部不予許可及禁止入出國案件審查委員會審核，並依其決議辦理。」依該規定外國人管制入境，係以管制機關受相關機關書面通知為要件，管制機關方能為管制入境之處分。然今胡氏翠雖違反社會秩序維護法，並經苗栗地院簡易庭裁定確定，但苗栗地院亦認定胡氏翠之所為尚未達危害善良風俗之虞，故苗栗地院裁定中並未函文通知相關單位續行處置，因此當時胡氏翠並未遭強制出境及管制入境，此可由胡氏翠於苗栗地院簡易庭裁定確定後，仍有正常出入境之事實可證。據上可知，被告顯然未受苗栗地院簡易庭之書面通知，其改稱胡氏翠有妨害善良風俗行為而管制入境，非但侵犯苗栗地院之裁量權，於法有所不合，嚴重違反法律信賴保護原則。
㈡承上所述，胡氏翠既係因逾期居留之原因而遭強制出境並予
以管制入國，並非被告所言係因妨害善良風俗行為而管制入國，則原告依97年8月1日修正施行之禁止外國人入國作業規定第10點第3款規定，請求撤銷胡氏翠之入國管制即屬於法有據，應予准許。
㈢再者，即使被告受相關機關書面通知胡氏翠有危害善良風俗
之虞，而命被告將其管制入國，按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」本件胡氏翠雖涉犯社會秩序維護法，惟行為時入出國及移民法第17條第1項第
3款僅規定：「第1項第13款之情形，主管機關應聘請包括社會公正人士組成審查委員會審核，經審核許可者，同意其入國。」至於外國人入國管制資料作業規定，則無規範入國管制之年限；而修正後之入出國及移民法第18條第1項第3款雖無針對違反善良風俗者明確規定禁止入國之年限，惟依據修正後之入出國及移民法第18條規定所訂定之禁止外國人入國作業規定，則係明定有妨害善良風俗之行為者，禁止入國3至5年。兩者相較之下，修正前之移民法第17條第1項第3款之規定，僅規定由審查委員會審核許可入國與否，並未如修正後之禁止外國人入國作業規定有明定禁止入國之期間，故修正前之移民法第17條第1項第3款規定顯然係屬於較有利於本件之受處罰者（即胡氏翠）。是以，行為時之法律規定既無規範禁止入國之期間，兼以胡氏翠遭強制出境及管制入國之原因係「逾期居留」，則原告依禁止外國人入國作業規定（即97年8月1日修正施行）第10點第3款規定，請求撤銷胡氏翠之入國管制，即屬有據，應予准許。至於被告援引入出國及移民法第17條第1項第13款之案件審查基準，主張外國人違反社會秩序維護法第80條及第81條經裁定確定者，依該案件審查基準須管制入國10年，故行為時之「法律規定」對於受處罰者較為不利，因此按上揭行政罰法規定，應適用修正後之入出國及移民法與禁止外國人入國作業規定等規定等語，明顯存有違誤。按該案件審查基準僅係拘束審查委員會之內部規範，並非屬「法律規定」，是以被告將之解釋為法律規定，並以之與修正後入出國及移民法與禁止外國人入國作業規定比較，進而作出修正後之法律規定較有利於受處罰者之判斷，顯非正確；且禁止入國管制之規定，涉及個人基於憲法所保障之自由權，故依法律保留原則，應以法律明文規範者為限，倘僅依一非屬法律位階之審查基準即可對於自由權予以剝奪、限制，則法律保留原則豈非蕩然無存。
㈣按本件原告請求撤銷胡氏翠之入國管制既合於禁止外國人入
國作業規定第10點第3款之規定，被告當立即撤銷管制，故本件被告不為撤銷管制之行政處分，顯然存有重大明顯瑕疵，是依行政程序法第111條第7款規定，實屬無效，依法應予以撤銷等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應就原告97年11月4日申請案，對原告越南籍配偶胡氏翠（HOTHIYHUY，西元0000年0月00日生）作成不列為入國管制資料之處分。
三、被告則以：㈠依行為時移民法第17條第1項第13款及同條第3項，胡氏翠
從事違反善良風俗之賣淫行為，應屬須提請內政部不予許可及禁止入出國案審查委員會審核之案件，其禁止入國年限依據該會原審查基準第2點第5款，外國人違反社會秩序維護法第80條及第81條經裁定確定者，管制入國10年。惟依據97年8月1日修正施行後之移民法第18條第1項第14款，妨害善良風俗之行為毋須提請審查會審核。依修正後禁止外國人入國作業規定第3點第10款，禁止入國年限為3年至5年，合先敘明。
㈡考量胡氏翠於出境時已逾期五百餘日，且涉嫌持不實重入國
許可證入境（如鈞院卷第26頁之訪談紀錄），又有從事違反善良風俗之賣淫行為，被告因而處分禁止入國5年。原告於97年11月4日以與胡氏翠育有未成年子女為由，向被告陳情撤銷入國管制。經查胡氏翠雖與原告具有婚姻關係，且育有未成年親生子女，但胡氏翠係因有妨害善良風俗行為管制入國5年，非單純逾期停留、居留或非法工作，並不符合禁止外國人入國作業規定第10點第3款規定，得申請不予禁止入國，僅能適用該項作業規定第8點，禁止入國期間減半為2.
5年。㈢原告主張胡氏翠遭強制出境並管制入境之理由，應係單純之
逾期居留，觀諸胡氏翠之護照所蓋之註記，與於我國境內因犯社會秩序維護而遭強制出境者不同云云。卷查胡氏翠行為時外國人入國管制資料作業規定（97年8月1日修正為禁止外國人入國作業規定）第7點前段規定：「管制情形競合者，從一重處理。」胡氏翠除從事違反善良風俗之賣淫行為外，尚逾期居留五百餘日，爰其入境管制係從重以違反善良風俗行為論處；惟其逾期居留部分仍須依據移民法第59條第5款裁處1萬元罰鍰。被告除開立裁罰處分書外，並於其護照內加蓋原告所述之特別戳記以為辨識；該戳記之編號係裁罰處分書之流水編號，與是否因違反社會秩序維護法遭入境管制全然無涉。
㈣原告復主張依禁止外國人入國作業規定第6點，被告未受苗
栗地院簡易庭書面通知，逕予管制胡氏翠入境，侵害苗栗地院裁量權，於法有所不合云云。惟禁止外國人入國作業規定第6點規定係為明定管制年限起算時點，而非以該「通知」為禁止入國要件。原告所指陳，應屬誤解。
㈤原告另主張修正前移民法第17條第1項第13款（按原告誤繕
為第3款）僅規範應送審查會審查，無規範規定禁止入國年限，較有利於胡氏翠，應適用舊法規定。惟依前㈠所述，本件依據97年8月1日修正施行後之移民法第18條第1項第14款，妨害善良風俗之行為毋須提請審查會審核，依修正後之禁止外國人入國作業規定第3點第10款，其禁止入國年限為
3年至5年，適用新法反較有利於當事人。原告所述，顯非事實。
㈥原告主張入境管制案件審查基準僅係拘束審查委員會之內部
規範，並非屬法律規定，禁止入國管制之規定，涉及個人基於憲法所保障之自由權，依法律保留原則，應以法律明文規範者為限云云。卷查胡氏翠行為時移民法第17條第1項第13款明文規定，外國人有危害善良風俗之虞，得禁止其入國；另被告行使裁量權為免標準不一，依據移民法分別訂定禁止外國人入國作業規定與入境管制案件審查基準，以規範入境管制期間及審查事宜，屬於行政程序法第159條第2項第2款裁量性行政規則。準此，被告執行胡氏翠入境管制係依法行政行為，且並未逾越法律保留原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造不爭如下之事實，並有如下之證據在卷可稽，堪認為真實：
㈠如事實概要欄㈠所述之事實，有外僑居留資料查詢--明細內
容顯示畫面、苗栗地院95年度苗秩字第57號裁定及戶籍謄本在訴願卷第25至30頁；護照影本及入出境紀錄查詢畫面在本院卷第22至28頁。
㈡如事實概要欄㈡所述之事實，有原告陳情書、個人函覆書函
、律師函、被告97年5月27日移署出管貞字第09711261340號書函、97年6月10日移署出管貞字第09710061220號書函97年8月8日移署出管貞字第09710318310號書函、內政部97年11月6日台內訴字第0970156323號訴願決定書在本院卷第85至92頁、74至75頁。
㈢如事實概要欄㈢所述之事實，有原告「不列為入國管制或縮
短入國管制期間申請書」、原處分及訴願決定在本院卷第77、72及15至21頁。
五、是本件之爭執，在於：㈠被告否准原告97年11月4日「不列為入國管制或縮短入國
管制期間申請書」依當時之外國人入國管制資料作業規定第9點第3款所為之申請，於法是否有違？㈡原處分核定胡氏翠自西元2010年10月4日起解除入境，於
法是否有違？
六、經查：㈠按原告提出系爭申請時點在97年11月4日，其所持之法令依
據為當時之外國人入國管制資料作業規定第9點第3款，此有申請書及言詞辯論筆錄在本院卷第77頁及第63頁可按，而迄至本件言詞辯論終結時，相關法令迭有變更，爰先說明本件應如何適用法令如下：
1.申請時之法令：⑴申請時入出國及移民法第17條第1項規定：「外國人有下
列情形之一者，得禁止其入國︰……十一、曾經被拒絕入國、限令出國或驅逐出國者。十二、曾經逾期停留、居留或非法工作者。十三、有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者。……（第3項）第1項第13款之情形，主管機關應聘請包括社會公正人士組成審查委員會審核，經審核許可者，同意其入國。」第34條第2款規定：「外國人有下列情形之一者，得強制驅逐出國︰……
二、入國後，發現有第17條禁止入國情形之一者。……七、違反第29條第1項規定，於停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期者。……」⑵申請時外國人入國管制資料作業規定第1點規定：「為配
合執行入出國及移民法(以下簡稱本法)第17條禁止外國人入國案件，特訂定本作業規定。」第9點第3款規定：
「因逾期停留、居留或非法工作經列管者，與有戶籍國民或永久居留者結婚，且有下列情形之一者，得申請不列為入國管制資料：……（三)育有與現在配偶所生之親生未成年子女者。」第2點規定：「外國人有本法第17條第1項各款情形之一者，得列為入國管制資料。」第3點規定：「（第1項）外國人有下列情形之一者，其管制情形及期間如下：……（八）從事與申請停留、居留目的不符之工作或活動者，管制5年。（第2項）前項管制期間，自外國人被拒絕入國或出國之日起算。」第6點規定：「外國人有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者，自相關機關書面通知之日起執行管制，並應提請內政部不予許可及禁止入出國案件審查委員會審核，並依其決議辦理。」
2.97年8月1日以後之法令：⑴入出國及移民法（96年12月26日修正公布，97年8月1日
施行）第18條規定：「（第1項）外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得禁止其入國：……十一、曾經被拒絕入國、限令出國或驅逐出國。十二、曾經逾期停留、居留或非法工作。十三、有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞。十四、有妨害善良風俗之行為。……（第3項）第1項第12款之禁止入國期間，自其出國之翌日起算至少為1年，並不得逾3年。」⑵上開外國人入國管制資料作業規定於97年8月1日修正名
稱為禁止外國人入國作業規定，同日生效），其中第1點規定：「一、為執行入出國及移民法（以下簡稱本法）第18條禁止外國人入國案件，特訂定本作業規定。」第2點規定：「（第1項）外國人有本法第18條第1項各款情形之一者，得禁止其入國。」第3點規定：「外國人有下列情形之一，其禁止入國期間如下：……（八）從事與申請停留、居留目的不符之活動，而經驅逐出國者，禁止入國
3年至5年。（九）有妨害善良風俗之行為者，禁止入國
3年至5年。（第2項）前項禁止入國期間，自外國人被拒絕入國或出國之翌日起算。」第10點第3款規定：「因逾期停留、居留、非法工作經禁止入國，與有戶籍國民或永久居留者結婚，且有下列情形之一者，得申請不予禁止入國：……（三）育有與配偶所生之在臺灣地區設有戶籍親生子女。……」第6點規定：「外國人有危害我國利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞者，自相關書面通知之日起禁止入國，並應提請入出國及移民案件審查會審核，依其決議辦理。」
3.現行法令：⑴入出國及移民法第18條未再修正。
⑵禁止外國人入國作業規定於98年6月3日修正發布全文13
點；並自同年月15日生效，第2點規定：「（第1項）外國人有下列情形之一，其禁止入國期間如下：……（九）從事與申請停留、居留目的不符之活動，而經驅逐出國者，禁止入國3年至5年。（十）有妨害善良風俗之行為者，禁止入國3年至5年。（第2項）前項禁止入國期間，自外國人被拒絕入國或出國之翌日起算。」原第6點移為第5點，第10點第3款移為第9點第3款。上開作業規定於98年7月28日部分條文修正發布，惟相關條文並未再作修正。
4.比較新舊法之結果：原告主張其係依申請時外國人入國管制資料作業規定第9點第3款規定而為請求，依前所述，該款之規定，除文字上稍有變動外，其內容均未有實質上之變更，均限於以「因逾期停留、居留或非法工作」之禁止入國列管事由者，在具備「與有戶籍國民或永久居留者結婚」，且「育有與配偶所生之在臺灣地區設有戶籍親生子女」之要件下，申請不予禁止入國（列管）。
㈡本件兩造復不爭胡氏翠與有戶籍之我國國民原告結婚，且育
有在台設有戶籍之親生女兒（00年0月0日出生），此有戶籍謄本在訴願卷第29頁可按，是本件之爭執，其實在於原告配偶是否僅因「逾期停留」之事由而遭禁止入國之列管？原告主張其配偶係因逾期居留而遭禁止入國，固據提出護照影本上之註記為證（在本院卷第22至24頁）；惟依前引之法令可知，法定禁止入國之事由非僅逾期居留一者，查本件原告配偶胡氏翠因於95年8月3日有社會秩序維護法第81條第1項第1款意圖得利與人姦宿之情事，經苗栗地院簡易庭裁處罰鍰1萬元，此有裁定在訴願卷第27頁以下可參，且為原告所不爭，是被告以其有上開修正前入出國及移民法第17條第
1項第13款之事由，於97年5月16日補依修正前外國人入國管制資料作業規定第6點規定執行管制5年（97年4月至
102年4月，參照入國管制週報表，在本院卷第103頁），於法自無不合。職是，被告認原告配偶非僅因逾期居留之事由遭禁止入國之列管，自無申請時外國人入國管制資料作業規定第9點第3款規定之適用，否准原告所請，洵屬有據，而此一規定，迄未為實質內容之修正，已如前述，是依言詞辯論終結時之法律及事實狀態，被告禁止其入國，仍屬有據，附予說明。
㈢又原告執修正前外國人入國管制資料作業規定第6點規定：
「外國人有危害……善良風俗之虞者，自『相關機關書面通知之日』起執行管制」之規定，主張苗栗地院既未為書面通知，被告不得執行管制云云，更屬無據，蓋依同作業規定第
8點規定：「入國管制案件，應依下列規定辦理：(一)權責機關通知管制入國案件，應填報外國人入(出)國管制資料表或外國人逾期停留、居留及非法工作入國管制週報表，送內政部警政署入出境管理局(以下簡稱境管局)列管。非上班時間緊急管制案件，應即傳真境管局中正國際機場入出境旅客服務站列管，並應以正式公文送境管局。……」並未以地方法院之通報列為管制之生效要件。
㈣至原告另主張原告配偶不應受管制至西元2010年一節，亦非可採，茲說明如下：
1.按原告配偶經管制禁止入國5年已如前述，惟查原告係有戶籍之國民，亦如前述，是被告按97年8月1日修正之禁止外國人入國作業規定第8點「配偶……為有戶籍國民……者……，禁止入國期間得減半計算」之規定，將原管制之5年（至102年4月解除管制）減半計算為2年6個月（至99年10月即西元2010年10月解除管制），經核於法亦無不合。
2.原告主張修正前入出國及移民法第17條第1項第13款之規定「有危害善良風俗之虞者」僅規定以「主管機關應聘請包括社會公正人士組成審查委員會審核，經審核許可者，同意其入國」，而修正前外國人入國管制資料作業規定亦未明定其管制期間，僅於第6點規定應提請內政部不予許可及禁止入出國案件審查委員會審核，並依其決議辦理，對原告較為有利，故不應適用修正後對於原告不利之入出國及移民法第18條及97年8月1日修正之外國人入國管制資料作業規定第3點第9款所定之禁止入國期間「有妨害善良風俗之行為者，禁止入國3年至5年」云云，則屬誤解法令，茲說明如下：
⑴蓋原告配偶係經被告於97年5月16日補行依管制「有危
害善良風俗之虞者」為入國管制，已如前述，依前引管制當時之法令及審查基準（審查基準管制10年，得視案情輕重，延長或縮短入國管制期間，見原處分卷第24頁），裁處予以管制5年，於法並無不合；至於被告97年11月17日所為之管制至西元2010年之原處分，僅係就原告之陳情，依97年8月1日修正之禁止外國人入國作業規定第8點規定行使裁量權之結果（為是否減半計算之裁量），將原管制5年減半計算而已，從而，沒有原告所主張之行政罰法第5條「裁處」前後法律有變更，須予以比較其孰為有利之問題。
⑵承上，縱令依原告之主張，「裁處時」之法令為管制3
至5年，而「裁處前」之法令係送內政部不予許可及禁止入出國案件審查委員會審核，並依其決議辦理，沒有明文規定管制若干年，亦不會得出舊法較有利於受處罰人之結論。蓋依前引諸法條，對於外國人有危害善良風俗之虞者，是將與有危害我國利益、公共安全、公共秩序之虞者，同列為須送請內政部不予許可及禁止入出國案件審查委員會審核之特殊列管程序，姑不論依當時審查基準，如有違反社會秩序維護法第81條，經裁定確定者，管制10年，對受處分人更為不利；縱如原告主張依現行作業規定，比照第6點規定提請入出國及移民案件審查會審核，依其決議辦理，因現行作業規定第3點第
9款明定禁止入國期間：「有妨害善良風俗之行為者，禁止入國3年至5年」，該審查會之決議，亦不能逾越此一規定，其結論並無二致，故原告之主張，殊無可採。
⑶附予說明者，本件原告配偶究應受管制入國若干年，係
被告於查獲事證或接獲通報後，依職權予以裁處核定，並非人民依法申請事件（原告或其配偶所能申請者，係法令明定之系爭「得申請不列為入國管制資料」（或得申請不予禁止入國」，其不能獲准之理由已如前述），故本件不會發生中央法規標準法第18條所規範之聲請案件新舊法適用比較之問題。
七、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國98年9月2日
第五庭審判長法官王碧芳
法官蕭惠芳法官程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年9月3日
書記官方偉皓