裁判字號：臺灣臺南地方法院95年重國字第2號民事判決
裁判日期：民國96年04月30日
裁判案由：國家賠償
臺灣臺南地方法院民事判決95年度重國字第2號原告甲○○被告台南縣政府法定代理人丁○○訴訟代理人 顏永坤
乙○○上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國96年4月16日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣柒萬肆仟貳佰陸拾元由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按依國家賠償法第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關；又依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第9條第2項、第10條第1項及第11條第1項前段分別定有明文。
二、查本件原告主張其於民國（下同）87年11月24日，向被告申請在坐落台南縣新營市○○段132一12、132─26、132一17、132一2、132一9號等5筆土地設立幼雅園，被告竟以其申請基地有關臨接出入道路路寬未符合「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」之相關規定，駁回其聲請，造成原告所有上開土地價值降低受有損害等情，原告就其所受損害於94年10月6日以書面向被告請求國家賠償，已據被告於同年11月23日以94法賠字第6號（94年12月5日府行法字第0940266815號函）拒絕賠償在案等情，業據其提出被告前揭拒絕賠償理由書1份為憑，足認原告已依前揭國家賠償法規定踐行與賠償義務機關間之協議先行程序。從而，原告於被告拒絕賠償後，提起本件國家賠償之訴，程序上洵屬合法，先予敘明。
乙、實體方面：
一、原告主張：
（一）緣原告於87年11月24日，向被告申請在坐落台南縣新營市○○段132一12、132─26、132一17、132一2、132一9號等5筆土地（重測後分別為長榮段155、156、181、182地號等）設立幼雅園。依原規定㈠申請基地與連接公路之臨接面長度應有8公尺以上。㈡申請基地至公路之出入路寬度最小需4公尺以上。而原告之申請基地與連接公路臨接面之實際長度為9.03公尺，出入路之實際寬度為4.03公尺。此項長、寬度不僅可由原告申請書所附地籍圖謄本上，以正確之比例尺可量出。且經被告87年5月28日府地測字第91240號函知 許丑段 重測、88年1月13日實施鑑測確定界址，應有長、寬業已確定。原告所請均符合條件，被告本最遲應於88年1月底以前審查通過，准許設立者，竟然不准。
（二）被告審查人員丙○○，於88年5月31日會同省府測量局第六測量隊實地鑑測，會簽單上簽名，明知原告所申請之基地各項寬度或長度均符合規定，竟為反調查之做法。不以原告所附地籍圖謄本審查，反以基地周圍現況實測圖及地形圖，擅自為不正確之量算（按依審查要點定：基地長、寬度之審查，依第9要點之4，應以最近3個月內核發之地籍圖謄本審查，審查人員竟就應有之資料不用，反以第9要點之3及5，本應審查他項所需要之地形圖，用以審查基地長、寬度）。指連接道路臨接面長度約為6.90公尺，出入通道寬度僅為3公尺，據以原告之申請不符規定為由駁回申請。
（三）案經原告異議，並向監察院陳訴，審查機關及複核機關於監院調查中，為掩飾自己不法之審查。除為歪曲事實外，並於88年5月31日准許原告之鄰地設立加油站之行政處分；另內政部營建著中部辦公富城鄉計劃科，終於88年8月6日開會，就「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利設施暨農業區設置幼雅園土地使用審查要點」第4點第2項之規定，修改為：申請基地之最小寬度應不得小於基地與道臨接面之長度，各應有8公尺及各應有6公尺以上兩類，並溯自年7月1日施行（因對第三人之加油站設立係於7月l日以予以核准者，為圖利他人及避責始予溯自7月1日施行）。可證上項修改，顯係為使原告申請基地原有長、寬度本符合規定，為不符規定（原有最小寬度4公尺，因改為6公尺，致不符規定）。似此，一者排斥原告之申請，二者脫免審查人員之失、瀆職責任，三者圖利於第三人令其先得到設立許可，罪責至為明確。
（四）按原告之幼雅園設立申請案（見公文往來表），所得結論：確係因審查人員自始故意刁難，一再為違法之審查並對於上級之查詢，尤其對監察院之囑託轉詢不願答復，甚至為抗拒。結果所查復書不但內容矛盾不實，其對原告複核之請求是否為駁回？並未為正式之表示，且未函知原告，令原告無法適從。經原告89年5月31日續行陳訴，被告終於89年6月14日以89府城都市第93013號函複：縣府並無查復不實情事，意在維持駁回之處分正當。內政部以89年4月6日台關內中營字第77B-0000000號函監察院業務處查復書中，附和被告之說法，以其處理原告之申請案尚無不當云云。意在對原告複核之請求，指為無從准許。原告為進一步證明所申請之基地長、寬度自始確實符合規定。經於89年6月16日申請，89年6月27日再度實施複丈。成果圖上就臨接面之實際長度明載為9.026公尺，四捨五入為9.03公尺，出入路之實際寬度明載為4.35公尺，鑿鑿有據無誤。並對於申請被駁回及不准複核之處分提起訴願。結果奉內政部89年10月20日台89內訴字第8906398號，訴願不受理決定書（89年10月23日收受正本）。
（五）按原告所申請之幼雅園設立案，自始符合規定，被告本應於88年1月間完成審查准許設立者。卻於申請後修改規定，使申請變為不符規定，該申請後之修改對原告應不生效力。故原告得向被告請求國家賠償如下：倘被告能如期於88年l月間准許原告設立幼雅園時，則無法於原告之鄰接地於88年5月31日准許第三人設立加油站。原告之申請基地因先准第三人設立加油站在鄰接地，被其危險性所影響，地價便永久減低1.5成。申請基地共3,081平方公尺，當期時價每平方公尺新台幣（下同）16,000元，減低1.5成為2,400元，計總減低地價之損害7,394,400元。
（六）按依台南縣建築管理自治條例第5條第1款規定：「實永都市計劃之建築基地，面臨之巷道為單向出口長度在40公尺以下雙向出口長度在80公尺以下，寬度不足4公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到4公尺寬度之邊界線作為建築線。」，本件申請幼稚園之系爭土地為單向出口，其長度約10公尺，故巷道寬度達4公尺以上即符合上揭規定，次按本件坐落新營市○○段155等地號土地申設幼稚園，其依「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」四-㈠規定該土地面臨30米長榮路之長度為9.03公尺，其已逾上揭8公尺之限制，另者，由該面臨長榮路之入口經同段181地號土地通往申設幼稚園之基地，其寬度為4.02公尺，亦同屬上揭幼稚園申請案之基地，並非既成巷道，使用分區及地目亦非「道」而係「旱」地，故而被告理應於正常之審查期間內准予原告申設幼稚園，而不應適用「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」：四一㈡之規定。
（七）並聲明：被告應賠償原告7,394,400元，及自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
二、被告則以：
（一）緣原告於87年11月24日向被告機關申請座落於臺南縣新營市○○段132之2等4筆地號土地（重測復為長榮段181地號等4筆）都市計畫農業區土地設立幼雅園，案經被告機關依據「臺灣省都市計畫保護區及農業區設置社會福利設施暨農業區設置幼雅園土地使用審查要點」審查，因原告之申請案未符合前開審查要點四-㈠有關臨街道路寬度規定，被告機關以88年1月15日八八府工都字第8989號函否准該申請案。
（二）原告對於該審查結果有異議，並多次向內政部、監察院陳情，本府並以89年6月14日89府城都字第93013號函就審查之真相及處理經過情形函復原告。原告仍有未服，循序提起訴願、行政訴訟，並經內政部決定訴願不受理、高雄高等行政法院裁定駁回原告對內政部前開訴願決定之行政訴訟案、最高行政法院裁定駁回原告對高雄高等行政法院前開裁定之抗告有案。
（三）原告復以被告機關駁回其申請決定造成財產上受有損害為由，向被告機關提請國家賠償，經查本案與國家賠償責任成立要件不符，被告機關決定拒絕賠償。按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，依此，成立本規定之國家賠償責任，應兼具下列幾項構成要件：⑴須為公務員之行為（包括公務員的作為與不作為）；⑵須為執行職務之行為；⑶須為行使公權力之行為；⑷公務員須有故意或過失；⑸須為不法之行為；⑹須侵害人民的自由或權利；⑺須發生損害及⑻須發生不法侵害行為與人民所受損害間有相關因果關係。
（四）查原告於接獲被告機關88年1月15日88府工都字第8989號函否准原告之申請案後，對於該審查結果有異議，被告機關並以89年6月14日89府城都字第93013號函就審查之真相及處理經過函復原告。原告仍有未服，循行政救濟程序就本案向內政部、高雄高等行政法院及最高行政法院提起訴願及行政訴訟，經行政及司法機關之審議及調查後，均遭到訴願不受理、駁回及抗告駁回，顯見被告機關承辦人員就本案處理之程序與過程均無「不法」行為之情事。
（五）依國家賠償法第2條第2項構成要件觀之，人民對國家賠償請求權之存在，係以公務員有「故意」或「過失」並「不法侵害」為前提。本案被告機關承辦人員，依其職權行使自由裁量權審查並否准原告之申請案，復經內政部營建著就該申請案再加以審查，認此一行政裁量判斷無誤，認事用法亦經臺灣臺南地方法院檢察署調查難認有何違誤疏失之處。準此，本案原告並未能證明被告機關承辦人員辦理本案確有故意或過失，同時亦未能證明其所受之損害與被告機關承辦人員行為究有任何因果關係存在。
（六）另原告指陳依據原先未修正前之上開審查要點，主張其申請設立幼雅園之基地合於規定，嗣因修正該審查要點第4點第2項之規定而致其申請案不符規定云云，查該審查要點修正前後條文內容之規定，並未變動原該條文第2項之規定（高雄高等行政法院89年度訴字第1113號裁定參照）；準此，上開審查要點之修正，並不影響被告機關對原告申請幼雅園設置案之審查依據及判斷基準，從而並未造成對其有任何權益上不利之影響。基上說明，本件並不符國家賠償法第2條第2項規定之要件至明，請求駁回原告之訴。
（七）並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：
（一）原告以其所有台南縣新營市○○段132之12地號、132之17地號、132之2地號、132之9地號（重測後分別為長榮段155地號、156地號、181地號、182地號，以下簡稱系爭土地），於87年11月24日向被告台南縣政府申請籌設私立長榮幼稚園，被告於88年1月15日八十八府工都字第8989號函以原告之申請未符合「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」第四點第一項之規定，予以駁回。
（二）「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」於87年8月31日公布，90年1月1日廢止，其中第四點第一項、第二項規定：申請設置本要點設施之基地有關臨接道路寬度應符合下列之一規定：㈠總樓地板面積達800平方公尺以上，其基地應臨接已開闢道路寬度達8公尺以上。㈡總樓地板面積達800平方公尺以上臨接4公尺以上道路，並自基地沿線單邊或雙邊均等自行開闢達8公尺以上寬度且可通行至8公尺以上已開闢道路者。
（三）第三人於原告所有土地之毗鄰地設立新長榮加油站。
（四）原告所有台南縣新營市○○段○○○○號、同段156地號、同段182地號土地，須利用其所有同段181地號土地（以下簡稱系爭181地號土地）與馬路相通。
（五）內政部營建署88年8月6日召開「『台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點』第四點第二項規定執行疑義」會議，結論：基於申請基地進出安全之考量，並參照「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」第四點第二項條文規定及所附圖例之旨意，申請基地之最小寬度應不得小於上開要點所規定之基地與道路臨接面長度。
（六）原告申請設置之幼稚園總樓地板面積為1974.93平方公尺。
（七）台南縣新營市○○段○○○○號土地垂直寬度不足8公尺。
（八）台南縣新營市○○段○○○○號、同段183地號土地為第三人所有，非原告所有。
四、得心證之理由：本件原告之訴有無理由，首先應審究者厥為：原告於87年11月24日向被告申請籌設私立長榮幼稚園乙案，被告應依據台南縣建築管理自治條例審核？或應依據台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點審核？原告申請設置幼稚園乙案是否符合上開規定？被告未核准原告設置幼稚園之申請，是否符合國家賠償法第2條第2項規定之要件？
（一）原告主張原告於87年申請設置系爭幼稚園乙案，被告應依據台南縣建築管理自治條例審核，且原告之申請符合該上開自治條例第5條規定，被告應以准許，不應適用台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點，而將其駁回云云。惟按台南縣建築管理自治條例第40條規定：「本自治條例自公布日施行。」，而上開自治條例係於90年10月15日公布，故於0月00日生效。經查，原告於87年申請設置幼稚園時，台南縣建築管理自治條例尚未公布生效，斯時自無從依據上開自治條例審查，原告主張被告應適用台南縣建築管理自治條例審核其申請案，自屬依法無據。故被告對原告於
87、88年間申請設置幼稚園乙案，依據台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點審核，尚無違誤，合先敘明。
（二）按台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」第四條規定：「申請設置本要點設施之基地有關臨接道路寬度應符合下列之一規定：㈠總樓地板面積達800平方公尺以上，其基地應臨接已開闢道路寬度達8公尺以上。㈡總樓地板面積達800平方公尺以上臨接4公尺以上道路，並自基地沿線單邊或雙邊均等自行開闢達8公尺以上寬度且可通行至8公尺以上已開闢道路者。㈢總樓地板面積未達800平方公尺，．
．．」。經查，兩造就原告申請設置之幼稚園總樓地板面積為1974.93平方公尺，業已超過800平方公尺之事實並不爭執，故就原告幼稚園申請設置案，自應適用台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點之第四條第一、二項規定審核。次查，申請設置幼稚園之土地之主要部分呈長方形（即台南縣長榮段155地號、156地號、182地號土地），除以系爭181地號土地傾斜臨接計劃道路外，其同段155地號、156地號、182地號土地均未臨接道路，而就系爭181地號土地係屬申請設置幼稚園之基地或出入道路，兩造尚有爭執。惟若認系爭181地號土地係屬出入道路，則依台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點第四條第二項規定，原告應將系爭181地號土地自行闢建為寬度8公尺以上道路，然系爭181地號土地之垂直寬度不足8公尺，且其兩側台南縣新營市○○段○○○○號、183地號土地為第三人所有，原告無法將系爭181地號土地擴寬為8公尺以上出入道路，自無法符合台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點第四條第二項規定。另縱認系爭181地號土地係屬基地，被告應依台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點第四條第一項規定審核，然本件被告基於行政裁量權，認上開規定就基地與臨接道路之基地最小寬度亦應為8公尺以上，因系爭181地號土地之寬度未達8公尺，故認原告之申請案亦未符合上開要點第4條第1項之規定，而未准予原告之申請。就台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點第四條第一項條文觀之，故未明文規定基地之寬度亦有8公尺之限制，惟依該審查要點立法目的以觀，無非規範幼稚園之設置，應擇對外進出無礙，交通順暢之地點設置，以利學童、家長安全出入。基此，被告認台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點第四條第一項除基地臨接已開闢道路之臨接面應達8公尺以上外，就基地臨接道路之寬度亦應達8公尺以上之行政裁量，亦難認有何不當。況就上開爭議，亦經主管機關內政部營建署於88年8月6日邀集相關單位共同研商並獲致結論為：『基於申請基地進出安全之考量，並參照「台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點」第四點第二項條文規定及所附圖例之旨意，申請基地之最小寬度應不得小於上開要點所規定之基地與道路臨接面長度。』等語相符，此有被告提出之內政部營建署88年9月27日（88）營署中城字第77Ｂ─0000000號函在卷可稽，且為兩造所不爭執，益證被告未准許原告幼稚園之申請，尚難認有何違誤之處。基此，被告以原告申請設置幼稚園案未符合上開規定，未予核准，自屬有據，堪以採信。
（三）末按國家賠償法第2條第2項前段所定：公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備㈠行為人須為公務員、㈡須為執行職務行使公權力之行為、㈢須係不法之行為、㈣須行為人有故意過失、㈤須侵害人民之自由或權利、㈥須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當，最高法院90年度台上字第371號裁判意旨足參。承前所述，原告申請設置幼稚園乙案，被告以其未符合台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點第四條第一、二項之規定，而未予准許，並無違法之處，自無有不法侵害人民權利之情形存在，而與國家賠償法第2條第2項規定不符。從而，原告依國家賠償法之規定，請求被告損害賠償，洵屬無據，為無理由。
五、綜上所述，本件被告依據台灣省都市計劃保護區及農業區設置社會福利事業設施暨農業區設置幼稚園土地使用審查要點，未准許原告設置幼稚園申請乙案，核與規定相符，並未違法，不能認為被告有何不法行為存在。從而，原告本於國家賠償法之法律關係，請求被告賠償原告7,394,400元，及自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，並無理由，不應准許。又本件訴訟費用74,260元（即第一審裁判費），由原告負擔。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後與判決結果均不生影響，爰毋庸再逐一說明，附此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項，判決如主文。
中華民國96年4月30日
民事第四庭法官田幸艷以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。
中華民國96年4月30日
書記官劉紀君