裁判字號：最高行政法院87年判字第172號判決
裁判日期：民國87年02月12日
裁判案由：水污染防治法
行政法院判決八十七年度判字第一七二號
原告經濟部工業局大發工業區管理中心代表人甲○○訴訟代理人 林憲同 律師被告高雄縣政府右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年九月十二日八六環署訴字第四六六八三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告為大○○○區○○道機構，經高雄縣環境保護局於民國八十五年十二月六日十二時四十五分派員至該工業區稽查，發現雨水下水道位於區內大連廠後方圍牆邊橋下涵洞注入公共溝渠前排放廢水，經採樣檢驗結果：懸浮固體一六二毫克＼公升、氫離子濃度指數三．一，未符合放流水標準所定懸浮固體五○毫克＼公升、氫離子濃度指數六．○—九．○之限值，移由被告據以裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：依水污染防治法第二條第十二款規定，污水下水道系統係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種原告污水廠所含污水收集管線、抽送站、三級處理廠屬污水下水道系統，系爭水樣非此系統內放流水，與原告無權責關係。雨水溝廢水係工廠排放，其水質如何，原告無法可管，原告之職責為維護區內公共第十二款之污水下水道系統，亦為下水道法施行細則第三條第二款之污水下水道，皆須有收集、處理、處置之能力及之差，其解釋之影響甚鉅，環保單位未經法律明文授權，任意以行政命令將污水下水道擴權解釋含雨水溝，有違中央法規標準法第五條第二款之規定。原告屬工業區管理服務機構，力行配合國家環保政策，遵照環保署訂定之「工業區水污染防制計畫」內容，須完成區內工廠廢水接管納入污水下水道系統，協助廢水處理減低民眾糾紛及環保困擾。惟對於不願接管而逕將廢水排入雨水道之工廠，並無管制處罰或強制要求廢水接管之權，僅能勸導及按月造冊函送環保及建、減低污染、維護環境。原告對於雨水道既無上述權限，自不負監督之責。查原告僅係協助管理下水道之單位，對於未接管而逕將廢水排入雨水道之工廠，並無處罰權限，且曾數次行文勸導各工廠要求廢水接管及按月造冊函送環保及建締，已盡相當之注意（監督）義務，無何過失可言，依司法院釋字第二七五號解釋，不應受行政罰。環保署南區督察大隊人員若於雨水溝發現有水污染事件，理應依水污染防治法第三條中央主管機關立場，循雨水明溝調查處分偷排之廠商，或處以罰鍰或停工處分始符法制。而今握有公權力之中央主管機關却不敢伸張水污染防治法所賦予之公權力，不依法行政，僅對未獲法律授權，毫無行政權之管理單位猛開罰單難令人心服。原告對國家環保政策之支持與主動積極，環保單位應以關懷、協助之方式予以鼓勵，環保政策亦應顧及情理法而推動，方不致使原告等有心從事污染防治人士不知所措及進退。本案之法律爭點在原告是否屬於水污染防治法第七條第一項及同法第三十八條規定處罰之「客體」？雖地方政府已依下水道法第七條後段指定或依同法第八條前段規定認定原告為「下水道（建成為水污染防治法處罰客體之「污染人」﹖在法理上「管理人」之間接責任地位與「污染人」之直接行為人責任，是否毫無區別﹖在法制上，依「罪（罰）刑法定主義」精神，如果水污染防治法對於「下水道系統管理人」必須賦加行政罰之法律責任，是否須在本法另明文規定該管理人應予處罰之構成要件？本案係在母法水污染防治法無明文處罰「下水道管理人」情形下，將原告之「管理人」地位視同「污染人」（行為人）而賦加行政罰。則：原告受罰之行為本質為何﹖管理人應受處罰之因果關係如何論斷﹖原告在本案究係負擔故意責任或過失責任﹖其論處標準安在﹖如果，在法制計上未能針對上述各項法理疑義先做釐清，原告等於「當然的」應受處罰而毫無抗辯餘地。如此之行政罰，如何符合現代法治國家之法理與法制﹖原告係國家機關，並非事業（污染源製造人）。雖被指定為「（專用）下水道系統之（建但與省市或縣市及鄉鎮公所均為「（公共）下水道系統之（建位，毫無二致。今環保機關不處罰後者（例如省市或縣市○於○市○○道之污染或河川之污染），卻猛向全省各地「工業區管理中心」下單開罰，顯非允當。在政策上，工業區污染之全面防制本應由環保局與工業區管理中心二者通力合作，始克竟功。本案原告與被告應是同樣代表國家共同協力執行「工業區水污染防治工作」之左右手，如今竟淪為「右手打左手」，其中關鍵厥在上述立法疏漏造成「權責爭議」及「法律疑義」未獲釐正所致。大院八十五年度判字第二○七七號及八十六年度判字第二六六三號判決見解，亦值得商榷，且嫌不備載理由。大院八十五年度判字第一三六二號判決雖在前，惟其法律見解較優。本件訴願決定幾乎毫無法理及法制之論斷，形同具文。又因本案科罰（污染）事實係指「雨水」下水道之污染（即指廠商「盜排」行為）；再訴願決定理由則指「污水」下水道之污染（即廠商付費而經原告處理之污水），其結論均有違誤。被告（八十六）府環二字第二四三九六號函科罰之事實為：「八十五年十二月六日在工業區內台灣工程公司後方圍牆邊樓下公共雨水道涵洞內，採樣．．．」（八十六）府環二字第二四三九九號函為：「八十五年十二月六日在工業區內大連公司廠後方圍牆邊樓下公共雨水道涵洞，採樣．．．」八十六府環二字第二四三九八號函為：「八十五年十二月六日在工業區內東京窯業廠後方公共雨水下水道涵洞，採樣．．．」。換言之，被告係於「同一日期」及「同一雨水下水道」之「不同地點」採樣，據而告發成立三件罰鍰處分。惟依水污染防治法第三十八條規定，連續告發處罰之前提必須通知「限期改善」而「屆期未完成改善者」始足當之；若於同一期日同一地段之同一污染事實，即無「連續處罰」之適用。被告係於同一期日（八十五年十二月六日中午十一時二十七分、十二時十五分及十二時四十五分）在同一地段○○○區○○○○○道）之同一污染事實（上揭三件採樣之檢驗結果完全相同），因「不同地點採樣」而予以割裂作成三件罰鍰處分，其適用法律錯誤，至為明顯。就事實言，上述三件告發案，係由原告管理中心職員偕同被告稽查人員共同前往追查污染源，當日查獲污染人係「田單六街十三號皇佑螺絲廠（承租三荃公司廠房使用）」偷排廢水；被告據此事實而告發處罰皇佑螺絲公司（處分書編號○○二三一二號）；詎知被告竟依據第三人之上述污染事實而分別以上揭三件處分書「同案告發」。原告係工業區之公務主管行政機關而非「事業或污水下水道排放系統」（參見水污染防治法第三十八條），不會製造污染源，況原告又已依照「工業區水污染管制計畫」之分工職責，偕同被告查獲污染廠商，仍遭「併予處罰」，被告執以處罰之法律規定及法理依據安在（共犯責任）﹖本工業區另污水處理廠係委由第三人「高雄臨海林園大發工業區聯合污水處理廠」負責向廠商收納處理。原告根本不負責污水處理工作。若廠商不依規定將廢水交納處理而擅自排放，造成污染（即本案情形），除依上述管制計畫配合環保機關進行稽查外，原告根本無權逕予告發處罰。本項事實，涉及法制缺失，也是原告成為無辜代罪羔羊之癥結所在。再查被告先引用下水道法第八條，將原告列為「下水道管理人」；再將上述「下水道」擴張解釋兼括「雨水下水道」及「污水下水道」；又將水污染防治法第七條之「污水下水道系統」（即本罪之處罰對象）擴張解釋成包括「雨水下水道系統」；依此推演遂將工業區內「雨水下水道」視為「污水下水道系統」，並將「管理人」（工業區管理中心）視為廢水「排放人」，納入處罰對象，其法律適用完全錯誤；○○○區○○○○○道僅作宣洩雨水之用；污水下水道則在收納工業廢水。工業區管理中心當然不會「製造」及「排放」污染廢水。水污染防治法第七條明定「排放廢水」於地面水體者，始為第三十八條之處罰對象；無排放行為即無本法之處罰可言。因此，依據行政處罰之「罪刑法定原則」，如要將「管理人」視同「行為人」，必須修法納入管理人，始符法律要件，否則，即有擴張解釋水污染防治法第七條之違誤。又該法條僅明文列舉「污水下水道系統」或「建築污水」。以上二者，均以「污水製造者」為其規範對象。被告擴張解釋而包括「雨水下水道系統」，何所依據﹖本案已經依據兩機關共同協定之「管制計畫」，依照分工原則由原告會同被告現場追查找出真正污染人（廠商），被告竟再持此污染事實而「併同告發處罰」原告（公權力機關），被告此項「共犯原理」之依據安在﹖退步言之，原告以「下水道管理人」身分偕同被告查獲污染人（廠商），為何此時之「管理人」仍然不能解免「共犯責任」﹖本項「下水道管理人」之法律責任界限如何界定﹖如何阻卻﹖以上各項法制缺失及法理缺陷，混亂不清，造成「公權力處罰公權力」之不合理現象。現行法制，涉有闕漏，已如上述，因而工業區管理機關（經濟部工業局）、下水道主管機關（內政部營建署）及中央、地方環保機關曾於八十五年十二月邀集協商處理方案如后：①環保署八十五年十二月二十三日工業區水污染管制計畫檢討會議（環保署八十五環水七八五○五號）結論
五：大發工業區水污染管制問題，達成處理原則共四項。②內政部八十五年十月三日工業區開發管理業務改革方案（內政部（八十五）台內營0000000號）結論二：環保署執行工業區水污染，對目前．．．處罰工業區管理中心乙節．．．不宜以下水道機構為處罰對象。內政部八十六年七月七日台（）內營字第八六○四八二三號函亦同此意旨。③營建署八十三年六月九日八三營署公字第八七○號函暨八十六年三月十二日八六營署公字第四八五七號函均釋示：「．．．若工業區內採雨水與污水分流制．．．二者功能不同。．．．○○○區○○○○○道遭廢（污）水排洩則工業區管理單位宜．．．查察偷排之污染源並（轉）請環保單位依法處分」。以上二函均認原告並不負擔污染責任。綜上所陳，本案之查處既與事實不符，所作處分亦有違誤，為此提起行政訴訟，謹請大院撤銷一再訴願決定及原處分，以符法制等語。
被告答辯意旨略謂：依下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由開發機關或機構建下水道系統之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。依理廠商理機構同意始得之公共水道貫穿工業區而過，依稽查記錄單及照片顯示，仍屬該工業區內所管理專用下水道，豈能容原告轉嫁責任；又環保稽查人員以其專業執勤知能執行稽查工作、製作稽查記錄，並無虛偽記載之必要。被告將本件違規事實歸責於原告，據為處分對象，促使原告善盡其管理機構之職責，亦無不妥之處。又依水污染防治法第二條第一項及第十二款污水下水道系統之定義，行政院環境保護署八十一年一月廿一日環署水字第五四三三一號函示略為：已條例第三十九條規定告有推諉之詞藉以逃避處分，原告之訴無理由，請判決駁回等語。
理由按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善。」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。本件原告為大○○○區○○道機構，負責管理○○○區○○○○道（包括污水下水道及雨水下水道）有關事宜，其業別屬「污水下水道系統」（甲類、其他工業區其他事業專用下水道），經高雄縣環境保護局於八十五年十二月六日十二時四十五分派員至該工業區稽查，發現雨水下水道位於區內大連廠後方圍牆邊橋下涵洞注入公共溝渠前排放廢水，經採樣檢驗結果：懸浮固體一六二毫克＼公升、氫離子濃度指數三．一，未符合放流水標準所定懸浮固體五○毫克＼公升、氫離子濃度指數六．○—九．○之限值等事實，有事業水污染稽查記錄、廢水檢驗報告、處分書等影本及照片三張附原處分卷及訴願卷可稽，被告據以裁處六萬元罰鍰，揆諸首揭說明，洵無不合。原告主張：其僅係管理協助單位，並無監督雨水道排水之權限，且無故意或過失之情形，被告擴張解釋水污染防治法第二條第一項第十二款之規定，於法有違。蓋污水下水道系統依上開條款規定係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種水收集管線、抽送站、三級處理廠始屬污水下水道系統，而系爭水樣非此系統內放流水，與原告無權責關係，原告非本件處罰之客體。環保機關任意以行政命令將污水下水道擴張解釋含雨水溝，違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定。雨水溝廢水係工廠排放，其水質如何原告無法可管，縱認原告職員為維護區內公共操作污水廠，即為水污染防治法第二條第十二款之污水下水道系統，然下水道法施行細則第三條第二款之污水下水道亦要有收集、處理、處置之能力、水下水道系統。雖雨水與污水僅一字之差，然功能不同，影響甚鉅，水污染防治法無明文處罰「下水道管理人」，將原告「管理人」地位同「污染人」，加以處罰於法有違；且原告屬工業區管理服務機構，力行配合國家環保政策，參照環保署訂定之「工業區水污染管制計劃」內容，須完成區內工廠廢水接管納入污水下水道系統，協助廢水處理減低民眾糾紛及環保困擾。對不願意廢水接管逕行排入雨水道之工廠，原告並無管制處罰或強制要求廢水接管之權，僅能勸導及按月造冊函送環保及建管機關，請稽查取締，以求提昇環保績效、減低污染、維護環境，不應以原告為處罰對象云云。然查，如何有效防範工業區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬原告身為工業區管理機構應負之責，且經濟部工業局導，原告要求工業區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事；環保機關對工業區內個別廠排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始可告行政上管理，原告既為專用下水道管理機關，其接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關稽查取締工業區違規工廠而為免責。又查下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由各開發機關或機構建下水道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統之定義○○○區○○○○道為污水下水道系統，行政院環境保護署八十一年一月二十一日環署水字第五四三三一號函釋示略為：已之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九○○○區○○道之管理，此乃該署本於權責，於法律授權範圍所為之函釋，無違中央法規標準法第五條第二款之規定。又本件原告對轄區工廠排放廢水於雨水下水道應注意，且能注意，而不注意，以致發生本件違章情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任，原告主張，核無足採。原告又主張：本案被告採同日連續處罰，有違水污染防治法第三十八條規定，連續告發處罰，其前提必須有「限期改善」之要件；本件被告於八十五年十二月六日十一時二十五分、十二時十五分、四十五分，分別在排水溝中三次採樣、三次告發、處分原告，豈非一案多罰或一日多次連續處罰云云。惟查本件原告管理之雨水下水道排放口排放廢水，於八十五年十二月六日上午十一時二十五分經被告所屬環保局人員在建業路台灣工程公司旁橋下涵洞、十二時十五分在東京○○○區○○○○○道及十二時四十五分在大連廠區後方圍牆邊橋下雨水下水道等三處不同地點採樣檢驗，不符合放流水標準屬實，有稽查現場照片及處分書附原處分卷足憑，而污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者應符合放流水標準，為首揭法條所明定。故凡排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，即應受罰，被告認為三件違規，每件裁處六萬元罰鍰，並非一案多罰，或一案同日連續處罰。原告此部分主張，亦不足採信。原告另主張：下水道法令之中央主管機關係內政部營建署，該署於八十五年十月二十二日以台（八五）內營字第0000000號函檢送八十五年十月三日邀集中央部會研商「工業區開發與管理業務改革方案」有關工業區管理機構受縣（市）政府指定為「下水道機構」乙案會議紀錄，其會議結論（二）「請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關、工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象」。因此行政院環境保護署即依上述會議結論精神於八十五年十二月二十三日邀集召開「工業區水污染管制計畫檢討會」，檢討會有關提案二「建立個別工業區水污染管制策略」特別做成結論，亦為「環保機關之雨水下水道查處工作須為有所改善目的，非任意取樣處分」，且「不宜以下水道機構為處罰對象」，即是避免地方環保單位之不求稽查告發污染元凶，徒以處分管理機構為務的不合理作為云云，並提出上開函文在卷為證。經查，原告主張有上開檢討會結論存在，固屬實在，惟其目的僅在督導各級環保機關查處工作更臻合法，於首揭法規變更前，原告非得據此作為免除本件處分之依據，原告此部分之主張，亦不足採信。至本院八十五年度判字第一三六二號係針對經濟部工業局觀音工業區管理中心因違反水污染防治法個案所作之判決，並非判例，無拘束本件審理之效力，併此敍明。綜上所述，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年二月十二日
行政法院第一庭
審判長評事 黃鏡清
評事 徐樹海 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十七年二月十三日