裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第52號判決
裁判日期：民國96年04月30日
裁判案由：水土保持法
高雄高等行政法院判決
九十六年度訴字第０００五二號原告甲○○被告屏東縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十五年十二月六日農訴字第０九五０一五三０九九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫書，送請被告核定，擅於屏東縣○○○鄉○○段○○○○號之公告山坡地範圍內林業用地（下稱系爭土地）違規開挖整地，興建水池圍牆一片（長約四十公尺、高度約一．五公尺）及鋪設廁所水泥基底（長約一．五公尺、寬約一公尺）面積共計約０．００六一公頃，已改變原地形地貌。案經被告派員會同相關單位人員及原告於民國（下同）九十五年七月二十六日赴現場會勘認定違規屬實，以其違反水土保持法第十二條第一項第四款規定，依據同法第二十三條第二項及第三十三條第一項規定，以九十五年八月二十九日屏府原產字第０九五０一六九九六一號函裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並令其立即停止一切非法濫墾、濫建行為，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按行政程序法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」再按行政訴訟法第一百三十六條規定，準用民事訴訟法第二百七十七條當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證責任，但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限之規定。另按最高法院四十八年台上字第八八七號判例：「主張法律關係存在之當事人，僅須就該法律關係發生所需具備之特別要件負舉證之責任，至於他造主張有利於己之事實，應由他造舉證證明。」。
（二）然查，訴願審議委員會吳主委及全體委員諸公審慎處世之態度，實令百姓敬仰，然諸公有被矇瞞事實真相之跡象。
被告承辦人員實際現地會勘，詳情表達文件與真相差距頗大，扭曲事實真相，百姓無奈心聲，有辱德政，難免民怨難平，如此草率馬虎答辯行文，有待商榷。故舉例以后，望訴願審議委員會，諸公明察，彰顯德政之能事。
（三）九十二年搭建鐵皮屋，適時地主 田樹金 唯恐事後有行政麻煩，既往屏東縣三地門鄉公所建設課，申請搭建二層鐵皮屋之事，執行課員答稱：山上申請建築從無此條文，真叫他們執事人員為難（你們回去可以蓋，我們不管就對了），當時鄉長為 包水生 。此旱地種植櫸目（白雞柔）九百多株，現已成長約一樓高，綠茵之美得予當地百姓認同與肯定，緣由地主田樹金對樹苗所付出之愛心，受鄉公所表揚之。
（四）系爭土地實種芒果一百五十棵，去除缺水或其他原因夭折，現尚存活有一百三十五棵，被告答辯書：「惟經本府會同相關單位現地會勘查果樹林木僅有數株。與訴願人所稱為廣植造林灌溉果樹核有未符。」發文日期：九十五年九月二十六日。果樹林木僅有數株，與實際芒果幼樹一百三十五棵，現又栽種檳榔四百八十五株，差距之大，實令小民嘆莫能言，無語問蒼天。
（五）系爭地點大石頭下，從昔至今既成凹窟，且年來大雨侵襲，年年加劇，常有小動物走落或小孩嬉足滑落，滿身爛泥巴之窘態發生。美化築牆修池，而非濫建，何來改變原地形地貌。且年年颱風來襲，山上溪堤土石流失、田園波及、道路倒塌，陳情文件、修護函文，上級機關不聞不問，百姓無語問蒼天，推行政策「水土保持」，完全口頭化美言其詞罷了。天災傷害既以造成，著重療傷止痛，百姓祇好於颱風後，含淚重修道路，重整山地流失部分，切實落實自家山坡地之「水土保持」。
（六）這次建造「蓄水池」既已稟告地主（大頭目）田樹金，託他向屏東縣三地門鄉公所申請，地主允諾後，自認為「三年前蓋二層樓鐵屋，三地門鄉公所課員告訴大頭目不必申請可以蓋」，現要建「蓄水池」本就深窟、美化環境又可以灌溉果樹，兼備水土保持，地主（大頭目）自認為合情合理，故沒有前往鄉公所申請，祇因這一小動作之疏忽，導致被告依法有據之舉證。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。」「．．．於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．。」（被告誤引水土保持法九十二年十二月十七日修正前第十二條第一項之條文）「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起二年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第四項、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款所明定，合先敘明。
（二）原告於九十五年六月三十日於系爭土地（使用地類別：林業用地）內興建水池圍牆及鋪設廁所水泥基底，案經屏東縣三地門鄉公所於九十五年七月十一日以三鄉觀字第０九五０００五四六一號函送查報單至被告，指明原告未經申請許可開挖興建設施。嗣經被告於九十五年七月二十六日會同屏東縣警察局口社派出所人員至現場會勘，發現原告並無許可文件即興建水池圍牆一片（長約四十公尺、高度約一．五公尺）及鋪設廁所水泥基底（長約一．五公尺、寬約一公尺），查原告違規濫建行為，已明顯違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項第四款及第二十三條第二項等規定，是被告爰依同法第三十三條第一項第二款規定裁處六萬元，於法並無不符。至有關原告於訴願書說明中指稱，興建水池乃是為了裁植果樹，才美化修築砌牆蓄水等語。惟經被告會同相關單位現場會勘，查得果樹林木僅有數株，與原告所稱為廣植造林灌溉果樹核有未符，且經由外觀看來原告所興建水池之功用，似非一般灌溉用途，原告所陳顯係卸責飾詞。
（三）綜上所述，本件原告之訴顯無理由，請判決如被告之聲明。
理由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第四條、第十二條第一項第四款、第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款所明定。次按「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」水土保持技術規範第八十八條第一項亦定有明文。
二、經查，原告未先擬具水土保持計畫書，送請被告核定，擅於系爭土地違規開挖整地，興建水池圍牆一片（長約四十公尺、高度約一．五公尺）及鋪設廁所水泥基底（長約一．五公尺、寬約一公尺）面積共計約０．００六一公頃，已改變原地形地貌。案經被告派員會同相關單位人員及原告於九十五年七月二十六日赴現場會勘認定違規屬實，以其違反水土保持法第十二條第一項第四款規定，依據同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款之規定，以九十五年八月二十九日屏府原產字第０九五０一六九九六一號函裁處原告六萬元罰鍰，並令其立即停止一切非法濫墾、濫建行為等情，業據兩造告陳述明確，並有九十五年八月二十九日屏府原產字第０九五０一六九九六一號函附原處分卷可稽，自堪認定。
三、原告雖主張：（一）行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證責任。行政程序法第九條、行政訴訟法第一百三十六條分別定有明文及最高法院著有四十八年台上字第八八七號判例。（二）系爭土地有櫸木九００株，芒果一百三十五棵，現又栽種檳榔四百八十五株，被告承辦人員實際現地會勘，稱果樹林木僅有數株，與原告所稱廣植造林灌溉果樹核有未符，實扭曲事實真相，矇瞞訴願審議委員。
（三）此次建造「蓄水池」託地主田樹金向鄉公所申請，惟田樹金自認「三年前蓋二層樓鐵屋，三地門鄉公所課員告之不必申請可以蓋」，現要建「蓄水池」本就深窟、美化環境又可以灌溉果樹，兼備水土保持，故未前往申請，被告認本件未申請，應裁罰地主，而非原告。（四）系爭地點大石頭下，從昔至今既成凹窟，且年來大雨侵襲，年年加劇，常有小動物走落或小孩嬉足滑落，滿身爛泥巴之窘態發生。美化築牆修池，而非濫建，何來改變原地形地貌。且重整山地流失部分，切實落實自家山坡地之「水土保持」等語，資為爭執。
四、經查，系爭土地為山坡地保育區林業用地，係原告向土地所有權人田樹金所承租，並加以使用（參諸本院九十六年三月二十二日準備程序筆錄第二頁），原告自係水土保持法第四條所謂之水土保持義務人，則原告於系爭土地上有開挖整地之行為，自須依水土保持法第十二條第一項第四款之規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。惟原告於系爭土地上興建水池圍牆一片（長約四十公尺、高度約一．五公尺）及鋪設廁所水泥基底（長約一．五公尺、寬約一公尺）面積共計約０．００六一公頃，並未依前揭規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。此經雙方當事人於九十五年七月二十六日上午九時四十分至現場會勘，亦經原告自認無誤（參見本院九十六年三月二十二日準備程序筆錄第二頁至第三頁），並有屏東縣三地門鄉違規使用山坡地查報表、會勘紀錄、現場照片附原處分卷可稽，原告違章事實，自屬明確，被告亦顯已盡舉證責任。則原告主張被告未負舉證責任，即罰原告，有違行政程序法第九條、行政訴訟法第一百三十六條及最高法院四十八年台上字第八八七號判例之意旨云云，自不足採。
五、次查，被告係以原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即於系爭土地上興建水池圍牆一片（長約四十公尺、高度約一．五公尺）及鋪設廁所水泥基底（長約一．五公尺、寬約一公尺）面積共計約０．００六一公頃，顯有違反首揭水土保持法第十二條第一項第四款之規定，而爰依同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款之規定，裁處原告六萬元罰鍰，並立即停止一切非法濫墾、濫建行為，非因系爭土地上周遭有造林而加以處罰。則原告雖訴稱系爭土地有芒果一百三十五棵，現又栽種檳榔四百八十五株，被告承辦人員實際現地會勘，稱果樹林木僅有數株，與實際情況不符云云，縱然屬實，亦不影響確有原告上揭違法事實之認定，其就此所辯，仍非可採。
六、又查，依原告所附卷之未修建水池圍牆前之照片，泥土地上有一深陷凹洞，對照被告現場會勘之現場照片，深陷凹洞四週已修築水泥牆，原告又鋪設廁所水泥基底，顯已改變原地形、地貌自明。又水池上有觀音像一座，水池旁有香爐一座，自外觀觀之，原告興建水池之功用，顯非一般灌溉之用，參諸前揭原告所附卷修建水池圍牆前之照片，有多數民眾圍繞雙手合十禮拜，其開發目的顯屬宗教祭祀之用，與原告所稱修築砌牆蓄水，以栽植果樹之情節不符。另原告所修築之水池圍牆亦過低，顯不足以防範兒童嬉足跌落，且原告要防範兒童、小動物之安全，及水土保持，自應填平系爭土地上之凹洞，而非修築水池圍牆，使該凹洞繼續存在。則原告主張系爭水池圍牆係因久年大雨造成凹窟，常有小動物走落或小孩嬉足滑落，美化築牆修地，非濫建，何來改變原地形地貌，且重整山地流失部分，落實水土保持乙節，均與本件其違規事實無涉，縱係實情，亦無從為原告有利之認定。
七、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告違反水土保持法第十二條第一項第四款規定，依同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定裁處原告六萬元罰鍰，並立即停止一切非法濫墾、濫建行為，即屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十六年四月三十日
第一庭審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十六年四月三十日
書記官黃玉幸