裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第392號判決
裁判日期：民國91年11月28日
裁判案由：有關徵收補償事務
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第三九二號
原告甲○○原告乙○○○原告丙○○右三人共同訴訟代理人庚○○被告苗栗縣政府代表人丁○○訴訟代理人己○○
戊○○右當事人間因有關徵收補償事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二十二日台內訴字第○九一○○○三一三一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、之四
七、之四八、之四九、之五二、之五三地號等六筆國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要，依法申請撥用上開苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三地號等六筆國有土地，被告為配合該校取得校地於民國（下同）八十九年九月八日派員至現場查估地上物完畢，被告在完成撥用程序後，依據平均地權條例第十一條第二項規定發給原告三分之一地價補償費及地上改良物補償費，惟對於水土保持改良費用未予補償，原告於九十年七月三十日向被告陳情，應將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，經被告以九十年八月十三日府地用字第九００００七二六八九號函復原告：「.....二、依據耕地三七五減租條例第十三條規定：『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定。」原告不服，以其依被告機關七十四年十二月九日七四府農保字第一一０三二一行函辦理水土保持工程，依平均地權條例第十一條規定應補償其施設水土保持改良費用而向內政部提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明及陳述：
一、原告部分：㈠聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡陳述：
⑴原告承苗栗縣租苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、一三八九之四
九、一三八九之五三、一三八九之四七、一三八九之四八、一三八九之五二號地號等陸筆土地，現上述土地已因撥用為國立聯合技術學院第二校區用地，而於租賃期限內，由被告單方終止租約收回耕地。但未將原告遵照苗栗縣政府七四農保字第一一○三二一號函規定，所施設之水土保持工程，列入補償。經原告於九十年七月三十日向被告陳情，被告以原告之水土保持工程為耕地三七五減租條例之特別改良工程，未將改良費用呈報而不願補償。
⑵系爭土地原為國有森林用地，由原告等租地造林，因於七十二年政府相關單位
於土地清理時，將其用地別區分為「宜農牧用地」，故被告於七十四年十二月九日以七四農保字第一一○三二一號函依清理結果，令原告於三年內完成農地水土保持處理，始得續租，但未指示原告將改良費用通知出租人（即被告）。
意即當初被告認上述水土保持工程，非耕地三七五減租條例所定之特別改良；且依耕地三七五減租條例所稱之耕地特別改良，係為保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者言。故此工程實與耕地特別改良有天壤之別。
⑶被告於九十一年二月二十六日所呈府地用字第九一○○○一七一五四號訴願補
充答辯書，已逾答辯期限應為無效，合先敘明。縱令其為有效，被告辯稱﹕七四府農保字第一一○三二一號函為「觀念通知」，何謂觀念通知？殷實佃農百姓如何判斷政府公文書為觀念通知？實令人心寒。復被告辯稱：依平均地權條例第十一條，土地所有權人所為之改良，應依規定申請驗證登記，而原告並未提出云云。原告只是承租人，非所有權人，如何提出？⑷原告能承租系爭土地至今，即表示已依遵被告指示完成水土保持處理且為被告
所承認，乃無庸置疑，故基於法律之安定性及確定性，被告怎可不承認原告之心血，而以其他法律駁回原告所請。
⑸本件承租土地原為國有保安林地，其租賃目的為造林用地，係於七十四年奉令
應完成水土保持後續行承租，繼而改變租賃目的為耕地，亦即與被告所稱為維持原來使用目的有所出入，依七十五年一月十二日修正公布之山坡地保育條例第二十四條規定：「宜農牧山坡地使用人，依照主管機關規定，就其使用地實施水土保持處理與維護，經檢查合於標準者，得以書面將處理費用及政府補助與使用人所付之比率通知所有人，於返還土地時，由所有人就現存價值比慮扣除政府補助部分補償之。....」亦即依當時之法令，承租人完成水土保持後，於返還土地時，所有人（即被告）應就現存價值補償原告，其補償並不因其是否通知所有人而受影響。縱本條規定於八十七年一月七日刪除，但基於法律之安定性且不溯及既往原則，被告確應予補償，且水土保持法第十五條就水土保持義務人非所有人時，亦有相同之規定。另依平均地權條例第七十七條對於收回耕地之補償規定中，將公有耕地終止租約時，並無其改良土地費用應書面通知出租人者為限之適用，故被告對於原告所為之水土保持改良工程確應予補償。
二、被告部分：㈠聲明求為判決：駁回原告之訴。
㈡陳述：
⑴按山坡地保育利用條例第九條規定，在山坡地為農、牧地之經營或使用，其土
地之經營人、使用人或所有人於其或使用範圍內應實施水土保持之處理與維護，故使用人實施水土保持之處理與維護係其依法所應負之義務，而非本府強制要求，先予敘明。
⑵依平均地權條例第十一條、第七十七條第二項規定﹕「依法徵收或照價收買之
土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外.....公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，..。
」、「前項改良土地所支付費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限。」又「經依法徵收或照價收買之出租耕地，應補償承租人改良土地所支付之費用認定，準用平均地權條例第七十七條第二項之規定。」內政部七十六年一月九日台七六內地字第四六九五一八號函示著有明文。本件原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、之
四七、之四八、之四九、之五二、之五三地號等六筆國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要，申請撥用上開土地，被告為配合該校取得校地於八十九年九月八日派員至現場查估地上物完畢，嗣原告於九十年七月卅日向被告陳情，應將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，案經被告以九十年八月十三日府地用字第九○○○○七二六八九號函復原告﹕「...二、依據耕地三七五減租條例第十三條之規定：『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定。」，被告處分不予補償並無不妥。
⑶又依財政部訂定「國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業
要點」第八點規定，國有出租耕、林、養地承租人為維持原租賃目的之使用，實施水土保持處理與維護費用，由承租人負擔；出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償。
⑷綜上論結，被告已依程序處理，與法並無不合，請駁回其行政訴訟。
理由
一、按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外.....公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，....。」、「前項改良土地所支付費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限。」平均地權條例第十一條、第七十七條第二項分別定有明文，又「經依法徵收或照價收買之出租耕地，應補償承租人改良土地所支付之費用認定，準用平均地權條例第七十七條第二項之規定。」內政部七十六年一月九日台七六內地字第四六九五一八號函釋有案。而依法徵收或照價收買出租耕地，與出租耕地經依法編為建築用地，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用而終止租約，皆因特殊情況而使出租耕地租約終止，其情形類似，上開函釋為主管機關就其執掌公務所為職務上之解釋，既與平均地權條例規定意旨並無違背，自可採用。
二、本件原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、之四七、之
四八、之四九、之五二、之五三地號等六筆國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要，申請撥用上開土地，被告為配合該校取得校地於八十九年九月八日派員至現場查估地上物完畢，並完成撥用程序後，依據平均地權條例第十一條第二項規定發給原告三分之一地價補償費及地上改良物補償費，對於水土保持改良費用未予補償，為兩造所不爭執，並有行政院九十年十一月十三日院台財產接字第０九０００二八一四九號函、財政部國有財產局九十年九月六日台財產局管字第０九０００二一五八號函附於訴願卷可稽，原告於九十年七月卅日向被告陳情，應將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，經被告以九十年八月十三日府地用字第九○○○○七二六八九號函復原告：「...二、依據耕地三七五減租條例第十三條之規定﹕『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定。」，否准原告補償之請求，被告所為處分，揆諸首揭規定，並無違誤。
三、原告雖起訴主張：系爭土地原為國有森林用地，由原告等租地造林，因於七十二年政府相關單位於土地清理時，將其用地別區分為「宜農牧用地」，故被告於七十四年十二月九日以七四農保字第一一○三二一號函依清理結果，令原告於三年內完成農地水土保持處理，始得續租，但未指示原告將改良費用通知出租人之被告。當初被告認上述水土保持工程，非耕地三七五減租條例所定之特別改良；且依耕地三七五減租條例所稱之耕地特別改良，係為保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者言，此工程實與耕地特別改良有天壤之別。因本件承租土地原為國有保安林地，其租賃目的為造林用地，係於七十四年奉令應完成水土保持後續行承租，繼而改變租賃目的為耕地，亦即與被告所稱為維持原來使用目的有所出入，依七十五年一月十二日修正公布之山坡地保育條例第二十四條規定：「宜農牧山坡地使用人，依照主管機關規定，就其使用地實施水土保持處理與維護，經檢查合於標準者，得以書面將處理費用及政府補助與使用人所付之比例通知所有人，於返還土地時，由所有人就現存價值比例扣除政府補助部分補償之。....」亦即依當時之法令，承租人完成水土保持後，於返還土地時，所有人（即被告）應就現存價值補償原告，其補償並不因其是否通知所有人而受影響。縱本條規定於八十七年一月七日刪除，但基於法律之安定性且不溯及既往原則，被告確應予補償，且水土保持法第十五條就水土保持義務人非所有人時，亦有相同之規定。另依平均地權條例第七十七條對於收回耕地之補償規定中，將公有耕地終止租約時，並無其改良土地費用應書面通知出租人者為限之適用，故被告對於原告所為之水土保持改良工程確應予補償云云，然查：
㈠依平均地權條例第十一條之規定，公有出租耕地依法撥用時，原管理機關固應補
償承租人為改良土地所支付之費用，惟依前揭內政部函釋，原告欲請求改良土地所支付費用之補償，依同法第七十七條第二項規定，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限，此為原告行使權利所應踐行之程序，被告原無通知之義務，原告既未以書面通知被告，被告無從認定原告支出改良費用之數額，況本件原告所請求係為承租公有耕地所為水土保持而支出之費用，被告不予補償，於法即無不合。
㈡另依山坡地保育利用條例第九條規定，在山坡地為農、牧地之經營或使用，其土
地之經營人、使用人或所有人於其經營或使用範圍內應實施水土保持之處理與維護，而原告所承租之土地係國有原野及區外保安林解除地，依照台灣省經管國有原野及區外保安林解地清理開發計劃（行政院六十二年一月三十日六二財０九０九號令核定、台灣省六十二年八月一日府農山字第一四三三二號函公布）規定，國有原野及區外保安林解除地經放租之宜農地承租人在三年內須完成必要之農地水土保持處理，限期屆滿仍未完成水土保持處理者解除租約收回土地，將另行公告放租（見本院卷第六十二頁至第六十四頁原告所提苗栗縣政府七十四年十二月九日七四府農保字第一一０三二一號函及放租公地通知書），又「國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業要點」（見本院卷第二十二頁至第二十七頁，財政部八十九年一月七日台財產管字第八九０００００五七九號函頒）第八點規定，國有出租耕、林、養地承租人為維持原租賃目的之使用，依水土保持法第四條、第八條及山坡地保育利用條例第十一條規定，實施水土保持處理與維護費用，由承租人負擔，出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償，則原告在其承租之山坡地保育區農牧用地上所為之水土保持改良工程，係原告應負擔之義務，原告主張尚非可採。
四、綜上所述，原告所述均無足採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十一月二十八日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年十一月二十八日
法院書記官林宜萱