裁判字號：臺中高等行政法院93年訴更一字第4號判決
裁判日期：民國93年11月17日
裁判案由：有關徵收補償事務
臺中高等行政法院判決九十三年度訴更一字第四號
原告甲○○
乙○○○丙○○共同訴訟代理人庚○○被告苗栗縣政府代表人丁○○訴訟代理人戊○○
己○○右當事人間因有關徵收補償事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二十二日台內訴字第○九一○○○三一三一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、一三八九之四七、一三八九之四八、一三八九之四九、一三八九之五二、一三八九之五三地號等六筆國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要，依法申請撥用上開苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三地號等六筆國有土地，被告為配合該校取得校地於民國（下同）八十九年九月八日派員至現場查估地上物完畢，被告在完成撥用程序後，依據平均地權條例第十一條第二項規定發給原告三分之一地價補償費及地上改良物補償費，惟對於水土保持改良費用未予補償，原告於九十年七月三十日向被告陳情，應將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，經被告以九十年八月十三日府地用字第九○○○○七二六八九號函復原告：「．．．二、依據耕地三七五減租條例第十三條規定：『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定。」原告不服，以其依被告機關七十四年十二月九日七四府農保字第一一○三二一號函辦理水土保持工程，依平均地權條例第十一條規定應補償其施設水土保持改良費用而向內政部提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟。經本院判決後，原告不服，提起上訴，由最高行政法院廢棄發回。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、一三八九之四
九、一三八九之五三、一三八九之四七、一三八九之四八、一三八九之五二號地號等六筆土地，現上述土地已因撥用為國立聯合技術學院第二校區用地，於租賃期限內，由被告單方終止租約收回耕地。但未將原告遵照苗栗縣政府七四農保字第一一○三二一號函規定所施設之水土保持工程，列入補償。經原告於九十年七月三十日向被告陳情，被告以原告之水土保持工程為耕地三七五減租條例之特別改良工程，未將改良費用呈報而不願補償。
⒉系爭土地原為國有森林用地，由原告等租地造林，因於七十二年政府相關單位
於土地清理時，將其用地別區分為「宜農牧用地」，故被告於七十四年十二月九日以七四農保字第一一○三二一號函依清理結果，令原告於三年內完成農地水土保持處理，始得續租，但未指示原告將改良費用通知出租人（即被告）。
意即當初被告認上述水土保持工程，非耕地三七五減租條例所定之特別改良；且依耕地三七五減租條例所稱之耕地特別改良，係為保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者言。故本件工程實與耕地特別改良有天壤之別。
⒊被告於九十一年二月二十六日所呈府地用字第九一○○○一七一五四號訴願補
充答辯書，已逾答辯期限應為無效，合先敘明。縱令其為有效，被告辯稱：七四府農保字第一一○三二一號函為「觀念通知」，何謂觀念通知？殷實佃農百姓如何判斷政府公文書為觀念通知？實令人心寒。復被告辯稱：依平均地權條例第十一條，土地所有權人所為之改良，應依規定申請驗證登記，而原告並未提出云云。原告只是承租人，非所有權人，如何提出？⒋原告能承租系爭土地至今，即表示已依被告指示完成水土保持處理且為被告所
承認，乃無庸置疑，故基於法律之安定性及確定性，被告怎可不承認原告之心血，而以其他法律駁回原告所請。
⒌本件承租土地原為國有保安林地，其租賃目的為造林用地，係於七十四年奉令
應完成水土保持後續行承租，繼而改變租賃目的為耕地，亦即與被告所稱為維持原來使用目的有所出入，依七十五年一月十二日修正公布之山坡地保育條例第二十四條規定：「宜農牧山坡地使用人，依照主管機關規定，就其使用地實施水土保持處理與維護，經檢查合於標準者，得以書面將處理費用及政府補助與使用人所付之比率通知所有人，於返還土地時，由所有人就現存價值比率扣除政府補助部分補償之。．．．」亦即依當時之法令，承租人完成水土保持後，於返還土地時，所有人（即被告）應就現存價值補償原告，其補償並不因其是否通知所有人而受影響。縱本條規定於八十七年一月七日刪除，但基於法律之安定性且不溯及既往原則，被告確應予補償，且水土保持法第十五條就水土保持義務人非所有人時，亦有相同之規定。另依平均地權條例第七十七條對於收回耕地之補償規定中，將公有耕地終止租約時，並無其改良土地費用應書面通知出租人者為限之適用，故被告對於原告所為之水土保持改良工程確應予補償。
⒍原告整地時將系爭山坡地，而依被告通知應將系爭山坡地完成水土保持施作後
才准續租，故改良成梯田所費不貲，被告應予補償。另有施作Ｕ型槽排水溝及人工挖築排水溝，但Ｕ型槽業因聯合大學整地鏟除了。原告上開土地改良工程係防範土石流，亦屬土地改良範圍。
⒎按平均地權條例施行細則第十一條第二款規定，農地改良包含耕地整理、水土
保持、土壤改良、修築農路、灌溉排水等等，被告訴代陳稱將山坡闢成梯田係「耕地整理」，即屬上開土地改良範疇，排水溝屬水土保持範疇。
㈡被告答辯之理由：
⒈按山坡地保育利用條例第九條規定，在山坡地為農、牧地之經營或使用，其土
地之經營人、使用人或所有人於其經營或使用範圍內應實施水土保持之處理與維護，故使用人實施水土保持之處理與維護係其依法所應負之義務，而非本府強制要求，先予敘明。
⒉依平均地權條例第十一條、第七十七條第二項規定：「依法徵收或照價收買之
土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外．．．公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定．．．
。」、「前項改良土地所支付費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限。」又「經依法徵收或照價收買之出租耕地，應補償承租人改良土地所支付之費用認定，準用平均地權條例第七十七條第二項之規定。」內政部七十六年一月九日台七六內地字第四六九五一八號函釋在案。本件原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、之四
七、之四八、之四九、之五二、之五三地號等六筆國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要，申請撥用上開土地，被告為配合該校取得校地於八十九年九月八日派員至現場查估地上物完畢，嗣原告於九十年七月卅日向被告陳情，應將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，案經被告以九十年八月十三日府地用字第九○○○○七二六八九號函復原告：「．．．二、依據耕地三七五減租條例第十三條之規定：『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定。」，被告處分不予補償並無不妥。
⒊又依財政部訂定「國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業
要點」第八點規定，國有出租耕、林、養地承租人為維持原租賃目的之使用，實施水土保持處理與維護費用，由承租人負擔；出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償。
⒋依水土保持技術規範第四十八條規定，指以機械開挖整地、整修坡面，使其利
於農場耕作管理。適用於坡度在百分之四十五以下，坡面起伏不平不利於耕作管理，且其土層深厚之宜農牧地之農地整坡，與水土保持項目於同規範第四十七條規定有別。且水土保持法第三條第一款規定「水土保持之處理與維護，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。本件農地整坡與上開規定均屬有間，非水土保持法之水土保持。
⒌原告闢成梯田部分、梯田兩側Ｕ型槽排水溝及人工挖築排水溝被告均未補償，
蓋山坡地闢成梯田屬原告農業經營必須負擔之成本，不屬土地改良及水土保持，僅屬「耕地整理」。退步言，縱然屬土地改良，仍須由原告於改良當時申請被告機關驗證，但原告並未申請驗證。況原告於原處分、訴願階段均未請求水土保改良工程費用。再者，勘驗時並無原告陳稱排水溝。
⒍綜上論結，被告已依程序處理，與法並無不合，請駁回其行政訴訟。
理由
一、本件原告承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、一三八九之
四七、一三八九之四八、一三八九之四九、一三八九之五二、一三八九之五三地號等六筆國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要，依法申請撥用上開系爭六筆國有土地，被告為配合該校取得校地於民國（下同）八十九年九月八日派員至現場查估地上物完畢，被告在完成撥用程序後，依據平均地權條例第十一條第二項規定發給原告三分之一地價補償費及地上改良物補償費，惟對於水土保持改良費用未予補償，原告於九十年七月三十日向被告陳情，應將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，經被告以九十年八月十三日府地用字第九○○○○七二六八九號函復原告：「．．．二、依據耕地三七五減租條例第十三條規定：『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定。」否准原告之申請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，雖非無見。
二、惟按耕地租賃為私法上之契約關係，縱使耕地為公有，出租人為管理耕地之行政機關，租約雙方間之權利義務關係，無論其為約定者或法定者，性質上為私法關係，並無不同。耕地經依法編為建築用地，出租人為收回建築或出售作為建築使用而終止租約時，依平均地權條例第七十七條第一項規定，出租人應補償承租人為改良土地所支付之費用。斯乃法律規定耕地出租人對於承租人所負之義務，其間為私權關係，以調整私人間損益變動為本質。與依法徵收或照價收買之土地為出租耕地，依平均地權條例第十一條第一項規定，政府應補償承租人為改良土地所支付之費用，係屬法律規定政府對於耕地承租人所負之義務，其間為公法關係，以填補因徵收或照價收買之公益所受特別犧牲之損失為本質者，並不相同。平均地權條例第七十七條第二項規定，出租人應補償承租人為改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限，於政府依平均地權條例第十一條第一項規定補償承租人為改良土地所支付費用之情形，並無相同或準用之規定，二者事物之本質既不相同，無類推適用餘地。內政部七十六年一月九日台七六內地字第四六九五一八號函釋：「經依法徵收或照價收買之出租耕地，應補償承租人改良土地所支付之費用認定，準用平均地權條例第七十七條第二項之規定」。就出租耕地經依法徵收或照價收買，承租人依平均地權條例第十一條第一項規定得受政府補償為改良土地所支付費用之權利，增加承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人之要件，與平均地權條例第十一條第一項規定之法意不合，係增加法律所無之限制，應不予適用。依平均地權條例第十一條第三項規定，公有出租耕地依法撥用時，準用第一項依法徵收或照價收買補償承租人改良土地所支付費用之規定，亦應不適用該函釋。次按，平均地權條例第十一條規定補償承租人改良農地所支付之費用，依同條例施行細則第十一條第二款規定，包括水土保持部分，耕地承租人為耕地施作水土保持所支付之費用，有益於耕地，亦屬改良土地支出之費用，自屬補償範圍。至於出租耕地屬山坡地，依山坡地保育利用條例第九條第一款規定，承租人應實施水土保持之處理與維護，係屬作為義務之規定，無關所支付之費用終局由誰負擔之限制，殊不能據以排除平均地權條例第十一條規定政府補償承租人為改良土地所支付費用之適用。又國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業要點第八點，關於國有出租耕、林、養地承租人為維持原租賃目的之使用，依水土保持法第四條、第八條及山坡地保育利用條例第十一條規定，實施水土保持處理與維護費用，由承租人負擔，出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償之規定，僅足為租賃雙方之私權約制，亦不能據以排除平均地權條例第十一條規定政府補償承租人為改良土地所支付費用之適用。
三、經查，原告承租系爭六筆國有土地，原為山坡地，已闢成梯田，業經本院受命法官到現場勘驗屬實，並有照片附卷可稽，復為兩造所不爭。依平均地權條例施行細則第十一條第二款規定，農地改良包含耕地整理、水土保持、土壤改良、修築農路、灌溉、排水等，本件原告既已將系爭六筆國有土地，由山坡地闢成梯田，自屬平均地權條例施行細則第十一條第二項所規定之農地改良，原告請求依平均地權條例第十一條第三項、第一項之規定補償其改良土地所支出之費用（見訴願卷五九頁陳情書），自無不合。從而，被告以原告未依耕地三七五減租條例第十三條規定將其改良事項及費用數額，以書面通知被告，而否准原告之申請，核有違誤，訴願決定未予詳查，遞予維持，亦有未洽，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應將訴願決定及原處分均撤銷，由被告機關查明其改良費支出及就原告是否有修築Ｕ型槽排水溝及人工挖築排水溝等事實後，另為適法之處分。
四、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月十七日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年十一月十七日
法院書記官王百全