裁判字號：最高行政法院99年判字第880號判決
裁判日期：民國99年08月26日
裁判案由：分割登記
最高行政法院判決
99年度判字第880號上訴人甲○訴訟代理人 陳慶鴻 律師被上訴人臺南縣新化地政事務所代表人乙○○上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國97年11月5日高雄高等行政法院96年度訴字第950號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣78年臺南縣安定鄉公所（以下簡稱安定鄉公所）為辦理都市○○○○道路（原178縣道）工程需要，乃依照土地法第224條及同法施行細則第50條有關規定擬具徵收土地計畫書及檢附相關文件，函報臺南縣政府，徵收坐落於臺南縣○○鄉○○段○○○○○○號等49筆土地，經臺南縣政府以78年5月10日78府地用字第60450號函轉報臺灣省政府，並經臺灣省政府以78年5月10日78府地四字第148150號函核准徵收。嗣臺南縣政府於78年5月15日以78府地用字第62122號函為徵收之公告，公告期間，安定鄉公所以部分徵收之土地非在工程範圍內，乃以78年5月18日78所建字第4243號函，函知臺南縣政府及副知被上訴人，請補辦分割。被上訴人旋依據臺南縣政府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函檢送之分割實測圖及清冊，將其中坐落於同鄉○○○○○○段859-1地號土地分割為安定段859-1地號（面積為0.0012公頃， 王炳松 與 蔡財興 共有，重測後改為保加段676地號）及安定段859-3地號（面積為0.0022公頃，重測後改為保加段830地號）2筆土地後，復於土地登記簿上為「逕為分割」之標示變更登記，並由安定鄉公所函報臺南縣政府按實測面積辦理更正及撤銷徵收，經轉臺灣省政府以78年9月25日78府地2字第112252號函核定「同意照辦」。嗣上開徵收之土地經發放補償費完竣，並依照臺南縣政府84年11月20日84府地用字第187889號函，將經分割後之安定段859-3地號土地（重測後改為保加段830地號），登記為安定鄉公所所有。又上訴人與訴外人王炳松、 陳明亮 原共有之安定段859地號土地東側與逕為分割前之同段859-1地號土地毗鄰，前經訴外人王炳松於82年間訴請臺灣臺南地方法院判決分割確定，由上訴人分得坐落安定段859地號土地（重測後改為保加段675地號），另陳明亮、王炳松分別分得安定段859-5、859-4地號之土地（上開2筆土地係由859地號分割所增加之地號，重測後改為保加段677、674地號）。惟經上開判決分割確定後，上訴人取得安定段859地號之土地（重測後改為保加段675地號），因首揭徵收案及被上訴人逕為土地分割之結果，使得上訴人所有坐落於保加段675地號之土地（地目：建）與都市○○道路之間，尚夾有訴外人王炳松與陳明亮共有（王炳松應有部分2/3，另應有部分1/3原為蔡財興所有，嗣於87年7月因買賣，變更為陳明亮所有）坐落於保加段676地號之私有土地（地目：道），致其建築基地與建築線之間無法相互連接，影響日後申請改建房屋之權益。上訴人遂於96年10月2日向被上訴人提起「訴願書」，請求確認被上訴人將逕為分割前之安定段859-1地號土地（下稱系爭土地）分割為安定段859-1地號（即訴外人王炳松與陳明亮現共有之保加段676地號）及安定段859-3地號（即重測後之保加段830地號）2筆土地之行政處分無效，因逾30日被上訴人不為確答，遂依行政訴訟法第6條第2項規定，依法提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人所有坐落於保加段675地號土地位於安定都市○○○○區段，按都市計畫法第15條、第26條、第35條及第40條規定，保加段675地號之土地既擬定為商業區，其土地及建築物使用列入分區管制，不得有礙商業之便利，且經都市計畫發布實施後，不得隨時任意變更，並依建築法之規定，實施建築管理。然而被上訴人竟違背都市計畫法第40條規定，於辦理鄉街道拓寬工程，將位於既成道路用地上之系爭土地於78年8月21日在土地登記簿上記載「逕為分割」，並分割成2筆土地；由於上開保加段676地號之私有畸零土地夾在上訴人所有坐落於保加段675地號之建築基地與建築線之間，致上訴人所有位於保加段675地號土地及訴外人陳明亮所有同段677地號土地因無法面臨178縣道公共交通道路用地，變為無使用價值之袋地，違背建築法第42條規定，建築基地與建築線應相連接之規定，致無法再申請建屋，造成商業營業之不便。是以，被上訴人未依都市計畫法第28條之合法程序辦理變更，逕自分割出保加段676地號土地，損害上訴人權利，實屬一違法處分。㈡上訴人為確保所有土地合法建地權益之需要，於96年4月16日向臺南縣政府地政局請求查明本案分割變更日期及文號依據，惟舊土地登記簿僅記載分割日期，上訴人復於96年6月14日再請求查明分割變更之有關審議、公開展覽、層報核定（經內政部備查文號）及發布實施等事項之文號依據，惟至今未有答覆，可證被上訴人逕為分割系爭土地之行為，未經都市計畫法之授權，不但違背都市計畫法及建築法，更違背土地法第14條第1項第5款公共交通道路用地不得為私有之法規，而牴觸憲法第15條規定，故被上訴人之處分具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條相關之規定，其行政處分無效，依同條第4款規定，該無效之行政處分自始不生效力。㈢臺南縣政府係辦理土地徵收公告，非辦理土地分割公告，故其土地徵收之公告文，與土地分割無關，舊土地登記簿備考欄僅記載臺灣省政府78年5月10府地4字第148150號函核定，係同意照案徵收土地，並非照案同意分割土地，因此才查無系爭土地分割公告，也查無系爭土地分割行政處分之文號依據。又系爭土地屬都市計畫主要計畫之商業段內公共交通道路用地，非都市計畫外，因此都市計畫發布實施後，一切變更應受都市計畫法之拘束而應循都市計畫法定程序辦理，被上訴人僅憑土地徵收之文號辦理系爭土地分割之行政處分，違背都市計畫法第17條第2項、第23條第3項規定，以致公共設施欠缺，爰請求確認被上訴人上開所為之「逕為分割」之標示變更登記無效，並請求回復系爭土地分割前之原狀。
三、被上訴人則以：安定鄉都市計畫發布實施日期為65年3月20日，被上訴人依都市計畫法第23條第3項、都市計畫樁測定及管理辦法第38條、臺南縣政府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函，辦理地籍逕為分割或補辦分割，並無不法等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地（逕為分割前）為都市○○道路用地，即上開土地之編定分區使用類別為道路用地，使用限制為道路，並無妨礙都市計畫，要屬無疑。再者，安定鄉○○○○○○道路工程之路段自65年發布實施「安定都市計畫」迄今，均未經都市計畫變更。又土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，而國家因公共事業之需要，固得徵收私有土地，惟基於保障被徵收土地所有權人之財產權，其徵收範圍應以其事業所必需者為限，此觀土地法第208條第1項但書自明。故對於事業所不必需之土地，自應排除在徵收範圍之外，以衡平被徵收人之財產權。查，系爭土地既然有部分土地非在1號道路範圍內，則需用土地人即安定鄉公所自無從對該土地辦理整筆之徵收，從而被上訴人依據安定鄉都市計畫公告圖說及樁位資料，並按地籍測量實施規則相關規定整理逕為分割測量原圖及計算面積，將系爭土地逕為分割成安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）2筆土地後，復於土地登記簿謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，依法洵非無據。且被上訴人就系爭土地逕為分割及為標示變更登記，並無涉及都市計畫內容之變更，且無破壞公共設施道路用地之情事。是上訴人指稱被上訴人逕為分割系爭土地，違反都市計畫法相關規定云云，並不足採。㈡至系爭土地於逕為分割前，依卷附土地登記簿謄本之記載，為王炳松及蔡財興二人所共有。又系爭土地乃屬都市○○道路用地，祗因部分土地非位處於安定鄉○○○○○○道路工程之範圍，無法為整筆土地之徵收，乃由被上訴人依實測結果，分別計算出位於1號道路工程範圍內、外之面積，而後逕為分割成安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）2筆土地，以利辦理土地徵收事宜，並避免日後補償費發放之糾紛，且分割後原土地共有人乃成立新共有關係，亦無損害其權益，要非法律所禁止，此與民法第823條第1項但書所謂因物之使用目的不能分割之情形有間。蓋該條但書規定，其立法意旨在於增進共有物之經濟效用，並避免不必要之紛爭。故如已闢為道路或土地內部有共同使用之道路者，因係供公眾使用，事涉公益，自應認屬因使用目的而不能分割。然本件系爭土地依安定鄉○市○○○○道路預定地，惟在徵收前，原所有權人仍得繼續為原來之使用，並得申請為臨時建築使用，尚無當時依其使用目的不能分割之情形，是被上訴人就系爭土地逕為分割，自難指有違反法律規定之情事。上訴人訴稱地目為「道」之土地，依法不得分割云云，並不足採。綜上，被上訴人將系爭土地逕為分割，由原來之一筆土地分割為安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）2筆土地，復於土地登記簿謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，核與行為時之法令規定並無違背，既無行政程序法第111條第1款至第6款所列之無效事由，亦無同條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之情形，從而，上訴人請求確認被上訴人所為之「逕為分割」之標示變更登記無效，為無理由。又上訴人上開確認之訴部分既無理由，則其另訴請將系爭安定段859-1地號土地回復分割前之原狀，自亦無理由等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨除復執前詞外，並主張：㈠本案被上訴人所為逕為分割系爭土地之行政處分，既無送達已知之利害關係人，亦無以其他適當方法通知或使其知悉，應不發生效力，且被上訴人所為處分，更無任何分割之文號依據，明顯為無效之行政處分，原審卻以之為有效之行政處分，明顯違背行政程序法第111條第7款及都市計畫相關規定，有判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈡被上訴人將百年以上既成道路之系爭土地分割為私有畸零地（即保加段676地號土地）於商業區店門前，致原面臨178號縣道之上訴人所有保加段675地號建築地不能面臨道路。又使本案分割之畸零地與上開建地非屬同一人所有，上訴人因此無法依建築法規申請興建房屋，已然侵犯居住權。○○○區0000000道路用地，因分割變成私有畸零地，致商業貨品必須經過他人之私有地而發生糾紛，無法搬運出入，侵害上訴人工作權及營業利益，建築基地亦變為無使用價值之袋地，此種嚴重明顯之瑕疵，已牴觸憲法第15條人民之生存權、工作權、財產權應受保障之規定，並違反行政程序法第111條第7款規定，具有其他重大明顯瑕疵。㈢原審所稱徵收土地計畫書中所附徵收土地無妨礙都市計畫證明書，係指徵收土地無妨礙，並非證明分割土地後無妨礙都市計畫。又原審既承認系爭土地之○○○區○○○○○道路用地，使用限制為道路，被上訴人卻將測繪於地籍圖上之界線，僅憑其單方行政行為變更為土地分割線，並分割出0.0012公頃為私有畸零地（即保加段676地號土地），顯違背都市計畫法第23條規定，而有破壞公共設施道路用地之情事。另原審認定系爭土地雖屬道路預定地，惟徵收前，原所有權人仍得繼續為原來之使用，並得申請為臨時建築使用，尚無當時依其使用目的不能分割之情形，惟全國各縣市鄉鎮○○道○○道○○路村路巷道若尚未徵收，仍為私有之道路用地，均得申請臨時建築之使用，並可分割為私有畸零地，豈不大亂，原審如此不符事實且矛盾判決，顯屬違法判決。再者，安定都市計畫既於65年3月20日公布實施，依據都市計畫法第40條規定，應依建築法之規定實施建築管理。上訴人於66年間已依法規指定之建築線退讓土地50公分，該分割退讓地即為訴外人王炳松之私有畸零地，被上訴人無權在土地登記簿上為逕為分割之標示變更登記處分，否則違反上開規定及建築法第42、48條及土地法第14條第5款等規定云云。
六、本院按：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。又該法第7款係補充前6款所未及涵蓋之無效情形，依該條第1款至第6款列舉之明文，足見「其他具有重大明顯之瑕疵者」，係指一望即知具有「重大明顯之瑕疵」而言。又國家因公共事業之需要，固得徵收私有土地，惟基於保障被徵收土地所有權人之財產權，其徵收範圍應以其事業所必需者為限，故對於事業所不必需之土地，自應排除在徵收範圍之外。經查，系爭土地於逕為分割前，為訴外人王炳松及蔡財興2人所共有，系爭土地屬於都市○○道路用地，因部分土地非位處於安定鄉○○○○○○道路工程之範圍，無法為整筆土地之徵收，被上訴人遂依實測結果，分別計算出位於1號道路工程範圍內、外之面積，而後逕為分割成安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）2筆土地，復於土地登記簿上為「逕為分割」之標示變更登記，以便辦理土地徵收補償事宜，安定鄉公所並函報臺南縣政府按實測面積辦理更正及撤銷徵收，經轉臺灣省政府以78年9月25日78府地2字第112252號函核定同意在案。嗣上開徵收之土地經發放補償費完竣，並依照臺南縣政府84年11月20日84府地用字第187889號函，將經分割後之安定段859-3地號土地（重測後改為保加段830地號），登記為安定鄉公所所有等情，為原審所確定之事實，足見，被上訴人基於徵收之必要及保障土地所有權人之財產權，就系爭土地逕為分割成2筆土地，並於土地登記簿上為「逕為分割」之標示變更登記，並無行政程序法第111條第1款至第6款列舉之無效情形，亦無同法條第7款之「具有重大明顯之瑕疵」情事。又被上訴人所為之上揭處分並非無效處分，上訴人以上揭處分無效，據以請求將系爭土地回復分割前之原狀，亦屬無據。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年8月26日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官劉介中法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國99年8月27日
書記官伍榮陞