裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第2905號判決
裁判日期：民國96年07月05日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02905號原告甲○○訴訟代理人 吳國輝 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 許志堅 （局長）住同上訴訟代理人丙○○
乙○○兼送達代收上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年
7月5日府訴字第09584477700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為臺北市○○區○○○路○段○○○號2樓之2房屋區分所有權人，經臺北市政府工務局（以下簡稱原工務局，95年8月1日起由被告即臺北市政府都市發展局概括承受原工務局所屬建築管理相關業務）接獲檢舉，原告於該址建築物共同走廊違規設置門扇等構造物，占用走道妨礙出入，並遮蔽隔鄰居室採光窗，經臺北市政府查認該行為違反公寓大廈管理條例第16條規定，乃以民國（下同）94年7月14日府工建字第09413767300號函，依同條例第49條規定，限期原告於文到15日內自行改善。原告不服，向內政部提起訴願，經臺北市政府重新查認該違規事實係於公寓大廈管理條例施行前之行為，以95年1月27日府工建字第09500042200號函撤銷原處分，並通知將另為適法之處分。嗣原工務局就上開事實重新審查，認原告已違反建築法第73條第2項規定、第91條第1項及73年11月7日修正公布施行之建築法第73條規定，乃以95年2月3日北市工建字第09560658300號函，請原告於文到15日內自行改善或補辦手續。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點：
⒈系爭處分是否明確？⒉系爭行為是否應適用「臺北市違章建築處理要點」列管
、分類、分期處理？⒊系爭行為可否依現行的建築法第73條第2項、及第91條
第1項追溯適用？㈡原告主張之理由：
⒈查建築法第73條第2、3、4項規定：「建築物應依核
定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執造。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第2項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第3項）第2項建築物之使用類組變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。（第4項）」另建築物使用類組及變更使用辦法第1條規定：「本辦法依建築法（以下簡稱本法）第73條第
4項規定訂定之。」第8條規定：「第73條第2項所定本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：一、建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板等之變更。二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。三、防火避難設施：㈠直通樓梯、安全梯或特別安全梯之構造、數量、步行距離、總寬度、避難層出入口數量、寬度及高度、避難層以外樓層出入口之寬度、樓梯及平臺淨寬等之變更。㈡走廊構造及寬度之變更。㈢緊急進口構造、排煙設備、緊急照明設備、緊急用昇降機、屋頂避難平臺、防火間隔之變更。四、供公眾使用建築物或經中央主管建築機關認有必要之非供公眾使用建築物之消防設備之變更。五、停車空間之汽車或機車車位之變更。㈥建築物之分戶牆、外牆、開放空間或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」⒉次查:
⑴依台北市違章建築處理要點之規定，若屬83年12月31
日前之既存違建，處理方式為拍照列管並列入分類分期處理。查原工務局就本件房屋之系爭設置行為，認係於76年至80年間所為，本件當然屬於前述台北市違章建築處理要點規定之83年12月31日前之既存違建，原工務局依前述台北市違章建築處理要點之規定，處理方式僅為拍照列管並列入分類分期處理。為何原工務局違反前述台北市違章建築處理要點之處理方式規定，於原處分書內載稱：「否則將依法處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得連續處罰直到改善為止，必要時，並得強制拆除」，故該處分函內容顯有違法不當。
⑵建築法73條第2項規定：「建築物應依核定之使用類
組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」查本件房屋所屬之使用類別為住商用途，而原告就該房屋之使用及房屋前所有人於76年至80年間所設置之門扇行為，其皆做為單純之居住使用，並未違反核定之使用類別使用而原處分又未於原處分函中指出原告究竟有何種行為？係違反建築法73條第
2項規定之哪一部分之規定？故原處分之內容根本不明確，且原告亦不知道要就哪一部分之行為？為改善或補辦何種手續？故該原行政處分函模糊且直接認定原告有違反相關行為後所新增訂而不可溯及適用之新建築法第73條第2項之規定，而要求原告自行改善或補辦手續，並引用相關行為後所新增訂而不可溯及適用之新規定即建築法91條第1項之處罰規定，欲對原告加以連續罰鍰處罰及強制拆除，顯有適用法條嚴重錯誤之違誤。
而臺北市政府之訴願決定書，非僅未查明原處分引用相關行為後所新增訂而不可溯及適用之新建築法第73條第2項之規定為處分依據之重大錯誤，更接續錯誤引用相關行為後所新增訂而不可溯及適用之新建築法第73條第2、4項及建築物使用類組及變更使用辦法第l條之規定，要求原告依該新增訂之規定補辦手續，明顯再次錯誤引不溯及既往之新法條，來對課以原告改善或補辦手續之義務。再者，遍查建築物使用類組及變更使用辦法第1條之規定中，竟無納入本件相關行為，則非但相關行為設置後，無法依行為後新修訂之規定於行為前先申請變更使用，且依該新修訂之規定，其內容亦未將本件相關行為納入而無從適用。⑶本件訴願決定書理由第3點所指之走道及遮蔽鄰居採
光窗等等。查該走道係屬專供原告出入之走道，他人無通過該走道以出入之必要，此觀諸該建築物之構造及動線設計即可清楚得知，故並無該訴願決定書所指之妨礙出入，且該走道仍舊供作走道使用亦無所謂變更使用之情形。而所稱遮蔽鄰居採光窗部分，則事關原告與鄰居間究竟有無存有使用權之民法關係，更無所謂建築法第73條第2項之變更使用之情形。
⒊準此，本件處分函既不利認定原告有違反建築法第73條
之行為，則因該函具有行政法上之效力，故其不利之認定，當然已生損害於原告。且該函又引用行為後新修訂之建築法第73條第2項之規定，令原告限期自行改善或補辦手續，則此一命令受處分人為特定行為之處分，原告自得主張該行政處分適用法條錯誤。另該函並預告若受處分人不依命令於期限內自行改善或補辦手續，否則將依建築法91條第1項之規定，處以6萬元以上30萬元以下之連續罰鍰，甚至強制拆除，此一行政指示，顯已違反不溯及既往之法理及台北市違章建築處理要點規定。
⒋綜前所述，原工務局之此一行政處分，無論認定事實及
適用法律，皆實有違誤不當，為此，懇請依法撤銷，至感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈有關臺北市建築管理業務自95年8月1日起，移撥由被
告辦理（被證5），併此爰依行政訴訟法第181條第1項之規定，聲明承受訴訟。
⒉查：
⑴按建築法第9條之規定，本案系爭標的為原告所有，
即臺北市○○區○○○路○段○○○號2樓之2門口共同走廊範圍，未經申請辦理變更使用執照，擅自設置門扇構造物等，案經原工務局查核，雖非屬建築法第
9條之建造行為，惟該設置行為佔用走道妨礙出入，已與原核定之走道用途相悖，應於設置門扇前申請變更使用執照，原告未提出申請，遽以變更，即與建築法第73條第2項規定相違。
⑵次按建築法第73條第2項之規定，本案系爭標的違規
門扇構造物之位置，依原工務局76年4月23日核發76使字第0293號使用執照竣工圖記載（被證7），已明確標示係作為走道使用，原告並未依上開規定申請辦理變更使用執照。原工務局據此以95年2月3日北市工建字第09560658300號函。請原告於文到15日內自行改善或補辦手續，並無不合。
⑶按公寓大廈管理條例第16條第2項規定：「住戶不得
於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，‧‧‧」，本案臺北市政府前曾以94年7月14日府工建字第09413767
300號函（被證8），通知原告已違反前開公寓大廈管理條例第16條第2項規定，限原告文到15日內自行改善，然原告不服，於內政部訴願審理過程中，舉證提供同社區住戶證明書，證明設置行為時間為76至80年間所為，即公寓大廈管理條例公布施行前之行為，經臺北市政府查證屬實，再以95年1月27日府工建字第09500042200號函（被證9）撤銷原處分（94年7月14日府工建字第09413767300號函），原工務局嗣依據建築法第73條第2項、第91條第1項暨92年9月
6日修正公布施行之建築法第73條規定，以95年2月
3日北市工建字第09560658300號函作成處分依據乃建築法第73條第2項，係針對所謂「狀態責任」，完全以對物之狀態得以負責之行為人為處罰對象，可參見最高行政法院92年判字第837號判決，原工務局依此對該違建需負責之行為人作成處分，並無違誤，至於原告所稱其與鄰居間究有無存有使用關係，與原工務局是否作成處分，並無干涉。
⒊綜前所述，原告之訴為無理由，請予以駁回。
理由
一、有關臺北市建築管理業務自95年8月1日起，移撥由被告即臺北市政府都市發展局辦理（被證5），併由被告依行政訴訟法第181條第1項之規定，聲明承受訴訟，合先敘明。
二、按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核下使用合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。....第二項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建物者。」建築法第73條第2項、第4項及第91條第1項第1款分別定有明文。又「本辦法依建築法（以下簡稱本法）第73條第4項規定訂定之。」、「本法第73條第2項所定有本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：一、建築物之基礎、樑柱、承重牆避、樓地板等之變更。二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。三、防火避難設施：㈠直通樓梯、安全梯或特別安全梯之構造、數量、步行距離、總寬度、避難層出入口數量、寬度及高度、避難層以外層出入口之變更。㈡走廊構造及寬度之變更。㈢緊急進口構造、排煙設備、緊急照明設備、緊急用昇降機、屋頂避難平臺、防火間隔之變更。四、供公眾使用建築物或經中央主管建築機關認有必要之非供公眾使用建築物之消防設備之變更。五、停車空間之汽車或機車車位之變更。六、建築物之分戶牆、外牆、開放空間或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」復為建築物使用類組及變更使用辦法第1條及第8條所明定。
三、緣原告為臺北市○○區○○○路○段○○○號2樓之2房屋區分所有權人，經前臺北市政府工務局接獲檢舉，原告於該址建築物共同走廊違規設置門扇等構造物，占用走道妨礙出入，並遮蔽隔鄰居室採光窗，經臺北市政府查認該行為違反公寓大廈管理條例第16條規定，乃以94年7月14日府工建字第09413767300號函，依同條例第49條規定，限期原告於文到15日內自行改善。原告不服，向內政部提起訴願，經臺北市政府重新查認該違規事實係於公寓大廈管理條例施行前之行為，以95年1月27日府工建字第09500042200號函撤銷原處分，並通知將另為適法之處分。嗣原工務局就上開事實重新審查，認原告已違反建築法第73條第2項規定、第91條第1項及73年11月7日修正公布施行之建築法第73條規定，乃以95年2月3日北市工建字第09560658300號函，請原告於文到15日內自行改善或補辦手續。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為原告於走廊設置門扇是否應予處罰。
四、按「行政行為之內容應明確。」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：..二、主旨、事實、理由及其法令依據。..」行政程序法第5條及第96條第1項第2款分別定有明文。查本件被告做成之系爭處分（見本院卷第9頁）主旨為：「臺端為本市○○區○○○路○段○○○號2樓之2房屋區分所有權人，有關涉及違反建築法第73條規定乙案，請查照。」；說明欄記載：「一、依臺北高等行政法院94年12月28日百審六股94訴03999字第0940028426號函暨本府工務局工務信箱信件編號第B940735號案辦理。二、按建築法第73條第2項規定略以：建築物...有第9條建造行為以外...與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照..、第91條第1項規定略以：有左列情形之一者，處建築物所有權人..新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水、供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：⒈違反第73條第
2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。...。再按73年11月7日修正公布施行之建築法第73條規定略以：建築物...非經領得變更使用執照，不得變更其使用。合先敘明。三、旨揭乙案，經查業已違反上開規定，請於文到15日內自行改善或補辦手續，否則將依法處新台幣6萬元以上30萬元以上罰鍰，並得連續處罰直到改善為止，必要時，並得強制拆除。四、又依建築法第2條規定，主管建築機關在直轄市為市政府，本府業於93年2月2日以府工建字第09303624000號公告委任本局辦理建築法相關事宜，併予敘明。五、如有不服，請依訴願法第14條及第58條規定，自本件行政處分書達到之次日起30日內，繕具訴願書向本局遞送，並將副本抄送臺北市政府訴願審議委員會。」等語，經核完全未述及原告如何違規之事實，本院準備程序中提示予被告訴訟代理人，亦自承未有違規事實內容之記載。揆諸前揭規定及說明，本件行政處分有明顯之瑕疵，要無疑義。至被告答辯狀所指稱之公寓大廈管理條例第16條第2項之規定並未為系爭處分資為處罰之依據，且本件原告設置門扇之行為係在公寓大廈管理條例公布施行前，無該條例之適用，亦經臺北市政府查證屬實，為此曾以95年1月27日府工建字第09500042
200號函撤銷前此之處分，被告再提此項條例，顯屬無稽。
五、次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」行政罰法第4條定有明文。查被告系爭處分係依建築法第73條第2項執為處罰原告之法律依據；惟按建築法第73條第2項所稱之「有第9條建造行為以外」之行為，依同條第4項授權所訂定之建築物使用類組及變更使用辦法第8條則明定：「「本法第73條第2項所定有本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：一、建築物之基礎、樑柱、承重牆避、樓地板等之變更。二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。三、防火避難設施：㈠直通樓梯、安全梯或特別安全梯之構造、數量、步行距離、總寬度、避難層出入口數量、寬度及高度、避難層以外層出入口之變更。㈡走廊構造及寬度之變更。㈢緊急進口構造、排煙設備、緊急照明設備、緊急用昇降機、屋頂避難平臺、防火間隔之變更。四、供公眾使用建築物或經中央主管建築機關認有必要之非供公眾使用建築物之消防設備之變更。五、停車空間之汽車或機車車位之變更。六、建築物之分戶牆、外牆、開放空間或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」；並未規範在走廊設置門扇之行為，亦為被告訴訟代理人於本院準備程序中所自承。而本件原告在走廊設置門扇之行為，亦非73年11月7日修正公布施行之建築法第73條所規定之「建築物」，要無援用該法條認定原告違規之依據，足見系爭處分顯有明顯之瑕疵，至臻明確。
六、綜合上述，被告所為系爭處分，違反行政行為明確性，且違反處罰法定原則，其瑕疵極為明顯，即有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月5日
第六庭審判長法官林文舟
法官陳鴻斌法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年7月11日
書記官孫筱晴